En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre Gobernanza identificó diferentes experiencias que buscan la adaptación y/o mitigación del Cambio Climático. Fue una de ellas el Plan Regional Integral de Cambio Climático-PRICC que actualmente se adelanta en la Región Capital de Colombia, conformada por el departamento de Cundinamarca y Bogotá, Distrito Capital. La importancia del proyecto del PRICC radica en que es una respuesta institucional explícita frente al cambio climático, que toma como base de trabajo la articulación entre entidades públicas para la generación de información y propuestas sobre el fenómeno.

Si bien es una iniciativa cuya formulación se encuentra en curso, hasta el momento la información generada para el desarrollo de la línea base es un importante insumo sobre la caracterización climática de la Región Capital. De esta manera, el texto que se presenta a continuación busca describir el contexto en el cual se gestó el PRICC, los actores y recursos que involucra, la metodología de trabajo a través de la cual se desarrolla, y los avances y retos que tiene hasta el momento.

La Región Capital: Bogotá D.C. y Cundinamarca trabajando en conjunto sobre temas como el cambio climático

La ciudad de Bogotá se consolida como el Distrito Capital de Colombia, lo que implica que tiene autonomía administrativa con respecto al departamento donde geográficamente se encuentra inmersa, Cundinamarca. Como ciudad capital, Bogotá D.C. ha contado con la ventaja de ser el centro político nacional donde entidades como el Departamento Nacional de Planeación (DNP), el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales (IDEAM) y los diferentes Ministerios que componen el Gobierno Nacional tienen su sede principal. Esta presencia institucional, y las ventajas y oportunidades que ofrece Bogotá en educación y empleo frente a otros municipios, han hecho que el Distrito sea un punto central del desarrollo del país, generando importantes dinámicas de inmigración a la ciudad. En este contexto, los gobiernos encargados de administrar el departamento de Cundinamarca –el cual rodea a la capital- han encontrado la oportunidad de integrarse a Bogotá con el fin de propiciar el desarrollo territorial de ambas jurisdicciones mediante diferentes acciones conjuntas, consolidando así la Región Capital sobre la cual trabaja el PRICC.

La integración de Bogotá D.C. con el departamento de Cundinamarca empezó a gestarse aproximadamente desde el año 2001 a partir de la conformación de mesas de planificación y consejos regionales que convocaban delegados de ambas partes para acordar puntos comunes en las agendas de cada entidad territorial. Esto propició la firma del “Convenio Interadministrativo entre el Distrito Capital de Bogotá y el Departamento de Cundinamarca” en el año 2008, con el cual se adoptó el nombre de “Región Capital” y se establecieron acuerdos administrativos para la creación de instancias articuladoras entre ambas entidades.

Asimismo, desde un principio la idea de la integración fue acompañada por la formulación de diferentes ejes estratégicos sobre los cuales se trabajaría conjuntamente, entre ellos, la Sostenibilidad Ambiental y posteriormente el cambio climático también. Fue así como poco después de la firma del Convenio se conformó la Mesa Interinstitucional de Concertación de Cambio Climático-MARKA, que permitió una mayor institucionalización del tema a través de un mapeo de iniciativas, proyectos y acciones; a la vez que se convirtió en el espacio propicio para que se desarrollara la idea de postular la Región Capital a la iniciativa “Down to Earth: Territorial Approach to Climate Change”-TACC (en español, Enfoque Territorial de Cambio Climático) de las Naciones Unidas, lo que redundaría luego en el proyecto de formulación del Plan Regional Integral de Cambio Climático-PRICC.

La aprobación de la Región Capital como proyecto piloto de la iniciativa TACC: nacimiento del PRICC

De acuerdo con Javier Eduardo Mendoza, actual coordinador del PRICC, debido a que la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC) es de carácter intergubernamental y sólo comprende el diálogo entre gobiernos nacionales, desde el nivel sub-nacional de varios países se empezó a cuestionar y recalcar la importancia de los gobiernos regionales en la preparación específica frente al tema, aún más considerando que son los directos afectados por las consecuencias nocivas del fenómeno. Así, el United Nations Development Programme-UNDP (en español, Programa de Desarrollo de las Naciones Unidas) creó el TACC para dar cuenta de la naciente demanda de apoyo territorial/regional frente al cambio climático. La iniciativa TACC busca proveer de asistencia técnica a proyectos piloto sub-nacionales que se enmarquen en lo que desde las Naciones Unidas se conoce como Low-emissions Climate-resilient Development Strategies-LECRDS (o, Estrategias de Desarrollo Bajo en Emisiones y Adaptado al Cambio Climático). Así, en el año 2009 se instauró una Cumbre en Barcelona en la que regiones de diferentes países se postularon como proyectos piloto de lo que se planteaba desde el TACC. Uruguay, Senegal, Uganda, Perú, Nigeria, Emiratos Árabes Unidos, Indonesia, Etiopía y, por supuesto, Colombia; fueron los países que lograron posicionar regiones como proyectos del TACC.

En el caso colombiano, el proyecto contó con la ventaja de ser respaldado por el IDEAM, el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD)-Colombia. Además, en la Región había ya antecedentes de iniciativas concertadas e individuales sobre cambio climático como el Programa Distrital de Acción frente al Cambio Climático (2008); el Manifiesto de Bogotá, Distrito Capital, Frente al Cambio Climático (2008); el Inventario de Gases Efecto Invernadero (GEI)-Línea Base de Bogotá (2008); el Subprograma Departamental de Gestión Integral del Riesgo para la Prevención y Atención de Desastres (2008) y la MARKA. Todo lo anterior permitió que la iniciativa de Bogotá D.C. y Cundinamarca de hacer parte del TACC, se materializara en Agosto de 2010 mediante la firma del proyecto “Cambio Climático con Enfoque Territorial en la Región Capital Bogotá-Cundinamarca” del PNUD-Colombia, en el cual se formuló el contexto y el contenido futuro del PRICC.

El Plan tiene como objetivo «la definición de líneas estratégicas de acción y respectivos portafolios de proyectos de mitigación y adaptación frente a la variabilidad y cambio climático (…)", lo cual se lograría gracias a la consolidación del PRICC como una «plataforma de asociación interinstitucional que busca generar investigación aplicada y conocimiento técnico orientados a la toma de decisiones para enfrentar el Cambio Climático (…)".

Los recursos e instituciones vinculadas al PRICC

El primer año y medio de ejecución del proyecto (2010-2011) se dedicó a la creación de alianzas entre diferentes entidades nacionales y regionales para involucrarse en el PRICC, de forma que aportaran acompañamiento técnico y parte de sus presupuestos para su realización (el PRICC es un proyecto de tipo 1:1, lo que significa que por cada peso aportado desde cooperación internacional, debe haber uno de orden nacional).

Además de la participación de la Alcaldía de Bogotá, la Gobernación de Cundinamarca, el PNUD, el IDEAM y el MADS (entidades éstas que lideraron la postulación de la Región Capital frente al TACC); posteriormente se vinculó también el Instituto de Investigación de Recursos Biológicos Alexander von Humboldt, el Departamento Nacional de Planeación, Parques Nacionales Naturales de Colombia, y a las Corporaciones Autónomas Regionales-CAR (que funcionan como autoridades ambientales) de Cundinamarca, el Guavio y la Orinoquía. Estas dos últimas CAR se vincularon debido a que parte de las zonas donde funcionan, comprenden municipios de Cundinamarca.

Finalmente, el PRICC se apoya también en los recursos de Cooperación facilitados por el Gobierno de España y el Gobierno de Québec. Así pues, el PRICC comenzó a mediados de 2012 su trabajo en asocio con todas las entidades que actualmente hacen parte de la plataforma.

La formulación del PRICC: un proceso en curso

El proyecto del PRICC se divide en dos fases básicas. La primera corresponde a la formulación de una línea base de conocimiento en cuanto al Perfil Climático de la Región, y a la Vulnerabilidad y Dinámicas regionales. A partir de allí, se priorizan las medidas o líneas estratégicas de acción más importantes para la Región, sobre las cuales luego se establecen perfiles de proyectos que apunten a la adaptación o mitigación del cambio climático. Estos perfiles de proyectos son descripciones incipientes y simplificadas de cada proyecto (son “borradores”), que luego serían agrupados en un portafolio.

La segunda fase del Plan busca la implementación o ejecución de estos proyectos, si es posible, con la participación de más instituciones –nacionales, regionales o internacionales- que deseen involucrarse. Además, de acuerdo a Mendoza, en esta última fase (implementación), el papel de la ciudadanía es vital para la formulación final de los proyectos, pues previo a ello el PRICC se concentra exclusivamente en el empoderamiento institucional de la Región frente al cambio climático.

Se espera, entonces, que en Marzo de 2014 el portafolio de proyectos quede a disposición de la plataforma para comenzar así la segunda fase en 2014.

Metodología de trabajo del PRICC: en busca de las medidas o proyectos prioritarios de mitigación y adaptación al cambio climático

Actualmente el PRICC cuenta con dos Mesas de Trabajo en las que representantes de todas las instituciones socias concentran sus esfuerzos de análisis y propuesta: una de Mitigación y otra de Adaptación. Cada una de estas Mesas está conformada por subgrupos temáticos que abarcan materias como “Análisis de la vulnerabilidad y la prospectiva territorial regional”, “Comunicación, divulgación y gestión del conocimiento”, entre otros.

De acuerdo con Mendoza, entre las Mesas y estos subgrupos existe un diálogo abierto, y constantemente cuentan con el acompañamiento de consultores expertos del PRICC y de la misma Unidad Coordinadora del proyecto. El coordinador del Plan también menciona que esta forma de organización de trabajo tiene como desventaja que los procesos requieran de un tiempo considerable para su consolidación, en contrapartida, éstos se tornan mucho más sólidos. De ahí que por ahora sólo la Mesa de Mitigación cuente con la priorización de los sectores para los que se formularían proyectos, pues desde el PRICC se realizó el primer Inventario de GEI de la Región Capital que sirvió como línea base para dicho ejercicio.

Mientras tanto, en la Mesa de Adaptación hasta ahora se está creando un universo grande de posibles medidas a priorizar, al que luego de aplicar un análisis multicriterio (con el que se busca una evaluación comparativa) se obtendrá el resultado de aquéllas que más se aproximen a lo que la Mesa determinaría como “prioridad”. Las medidas o proyectos priorizados en Adaptación también serán objeto de análisis económicos y de barreras (sociales, económicas ambientales, culturales) para incorporar así variables adicionales a las climatológicas. De esta manera, los miembros del PRICC podrían empezar a identificar o formular los proyectos que más se ajusten a las necesidades perentorias de la Región a propósito del cambio climático.

Avances del PRICC: sobre la información arrojada a propósito del Perfil Climático de la Región Capital y acercamiento a los sectores priorizados para la Mitigación del cambio climático

Si bien estos procesos de análisis y priorización de medidas están en curso, los mayores avances que el PRICC ha logrado hasta el momento corresponden a la construcción de la línea base de conocimiento respecto al Perfil Climático de la Región, donde se incluyen los posibles escenarios climáticos a futuros en la Región, el Inventario de GEI de la misma, entre otros. Esta información soportará a los futuros proyectos del PRICC y ha servido para la propuesta de modificación del Plan de Ordenamiento Territorial-POT que el gobierno distrital de Bogotá presentó este año para la ciudad. Esta propuesta busca organizar la ocupación del suelo del Distrito procurando la reducción de la vulnerabilidad de la población frente a los riesgos que representa el cambio climático. De esta manera, los funcionarios de la Alcaldía de Bogotá que la formularon tuvieron el acompañamiento técnico del PRICC y se basaron en los escenarios de cambio climático que desde allí se construyeron para prever las posibilidades de comportamiento del clima a futuro.

Si bien el IDEAM había modelado escenarios climáticos en 2010 para el territorio nacional, el aporte que el PRICC hizo fue el aterrizaje de estos escenarios para la Región Capital y para cada uno de los municipios que la componen, incluyendo Bogotá. Y es que, según Mendoza, la importancia de la contribución del PRICC en la entrega de toda la información arrojada a nivel municipal, reside no sólo en el fortalecimiento institucional que puede propiciar a nivel local (los alcaldes de los municipios podrían establecer zonas de riesgo y planificar sus acciones de acuerdo a la información climática que proporciona el PRICC), sino también en la posibilidad de formular los proyectos de Mitigación y Adaptación al cambio climático de manera contextualizada para distintas zonas de la Región (es necesario contar con que el área geográfica donde se localizan Cundinamarca y Bogotá cuenta con numerosos pisos térmicos y accidentes geográficos que complejizan la planificación).

Además de los escenarios de cambio climático y el Inventario de GEI para la Región mencionado en el anterior apartado, el PRICC ha adelantado la caracterización de los fenómenos de la Niña (bajas temperaturas, fuertes precipitaciones, entre otros.) y del Niño (altas temperaturas, sequías, entre otros.) para la Región Capital, un estudio pionero que busca conocer qué es lo que sucede al interior de cada uno de estos procesos. A esto se suma la implementación de un software para el cálculo de índices climáticos llamado Stardex, que brinda información mucho más precisa que el que normalmente se usa con otros softwares.

Ahora bien, ¿qué es lo que han dicho los estudios que el PRICC ha realizado hasta el momento? Los resultados de información que el PRICC ha arrojado indican que los deslizamientos e inundaciones son eventos recurrentes, más aún en la parte norte de la Región Capital, Bogotá y el municipio de Soacha, al sur de la capital. Así mismo, se arguye que todos los municipios del departamento y Bogotá son vulnerables a incendios forestales, debido a la existencia de cobertura vegetal a lo largo del territorio. No obstante, durante los próximos treinta (30) años el nivel de precipitaciones aumentará de forma considerable.

Por último, y considerando que la Mesa de Trabajo de Mitigación es la que mayores avances ha tenido, los sectores priorizados para tomar medidas de Mitigación varían en su orden de importancia entre Cundinamarca y el Distrito Capital, siendo que los planes de desarrollo de cada entidad territorial comprenden prioridades diferentes de acuerdo a sus necesidades y contextos particulares, a la vez que las principales fuentes de emisiones de GEI también difieren un poco entre sí. De esa forma, algunos de los sectores más importantes del departamento para la Mitigación del Cambio Climático son los Suelos agrícolas, el Transporte por carretera y la Fermentación entérica (referente a los procesos digestivos de los animales rumiantes, que emiten GEI). Para el Distrito, parte de sus sectores priorizados son el Transporte por carretera, la Disposición de residuos sólidos y el Uso de combustibles en la industria de cemento, vidrio y papel.

Futuro y retos del PRICC: la culminación de estudios técnicos y el acompañamiento en la implementación de los proyectos que se priorizarán

Si se considera que el portafolio de proyectos de Adaptación y Mitigación debe estar listo en 2014, durante los próximos meses el trabajo del PRICC estará enfocado a terminar los análisis técnicos sobre Vulnerabilidad y Dinámicas regionales. Para ello, el estudio que se adelanta con el Cider deberá culminarse satisfactoriamente, mientras que la propuesta de un modelo de vulnerabilidad y adaptación se realizará en torno al Agua (los ríos y cuencas que componen el territorio), por solicitud de la Alcaldía de Bogotá y de la Gobernación de Cundinamarca.

Por otro lado, desde la coordinación del PRICC se espera que el portafolio cuente con no más de veinte (20) proyectos de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, pues una particularidad de la Región Capital frente a las demás iniciativas de TACC que se adelantan en otros países, es que ésta comprende una gran extensión de territorio, por lo que deben existir acciones estratégicas que puedan tener efecto todas las áreas que lo conforman. A su vez, comenta Mendoza, serán las mismas autoridades regionales quienes liderarán la implementación de estos proyectos, pues el PRICC no puede involucrarse dentro de las competencias de éstas, sino sólo hacer el acompañamiento técnico y fortalecer el fortalecimiento de capacidades institucionales.

Frente a esto último, uno de los grandes retos que tiene el PRICC es “transmitir a los funcionarios locales la importancia del tema del cambio climático en la gestión pública, pues éste no se trata sólo de la sensación térmica común por el cambio del clima, sino también de la afectación en la economía de los municipios”, comenta su coordinador. Así, en un contexto en que el cambio climático cada vez se institucionaliza más a nivel local (por ejemplo, con la creación del Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático que Bogotá presentará en los próximos meses) y nacional (con la formulación en curso del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático que lidera el Departamento Nacional de Planeación), el PRICC se convierte en el principal referente de articulación institucional regional sobre el tema, y por tanto, el éxito que pueda representar en un futuro cercano será clave para la continuidad de este tipo de iniciativas de otras regiones de Colombia.

Commentaires

De acuerdo con la entrevista realizada a Mendoza, la iniciativa TACC en Colombia fue planteada y denominada como un “Plan” con el objetivo de que sus integrantes la visionaran como un proyecto a largo plazo. Sin duda, el fortalecimiento y articulación institucional son procesos que conllevan tiempo en desarrollarse y consolidarse, más aún, considerando que los períodos de gobierno locales y departamentales tienen una duración de cuatro (04) años cada uno, lo que obstaculiza el cumplimiento del principio de continuidad en la planificación territorial. El PRICC ha logrado avanzar pese al cambio del gobierno distrital en tres (03) ocasiones y dos (02) del departamental, lo que hace que se pueda hablar de cierto éxito en la capacidad de continuidad del proyecto, según Mendoza, gracias al papel fundamental de los funcionarios de planta de las entidades ¿Podría afirmarse, entonces, que el trabajo de los funcionarios de planta de las instituciones públicas no sólo ha sido vital para darle continuidad al PRICC, sino que, por efecto, también aporta en la articulación entre instituciones?

Durante los últimos catorce (14) años aproximadamente, Colombia ha tenido un crecimiento importante en la cantidad de contratistas que laboran en las entidades públicas del país. Los contratistas son personas que no tienen una relación laboral con las instituciones, pues su contrato se hace por prestación de servicios y esto no implica a las entidades el pago por salud o seguridad social sino sólo el pago por los productos de trabajo requeridos a cada persona contratada en un término de tiempo fijo. Por su parte, los “funcionarios de planta” son aquellas personas cuyos contratos se hacen por un tiempo indefinido, lo que conlleva a que puedan permanecer en una institución aún durante el cambio de gobernantes –en el caso de las entidades territoriales. Así, se infiere la importancia de la aseveración de Mendoza cuando dice que “el éxito del PRICC ha estado en los funcionarios de planta”, pues son ellos quienes están al tanto del proyecto y tienen la capacidad de informar a sus jefes sobre la existencia y pertinencia del mismo, de forma que pueda ser comprendido dentro del presupuesto de cada entidad.

En otra de las entrevistas realizada para el estudio de “Ciudades colombianas y Cambio Climático”, una opinión se relaciona también con lo anterior. Se trata de lo expuesto por Juan Adolfo Bermúdez Alviar, Coordinador Nacional para Colombia del “Programa Adaptación de la agricultura y del aprovechamiento de aguas de la agricultura al cambio climático en los Andes”-AACC, adelantado por la Agencia de Cooperación Internacional Alemana GIZ. Este Programa busca capacitar a funcionarios de diferentes instituciones públicas en el tema del cambio climático, promoviendo la articulación de las entidades para aunar esfuerzos en torno a los problemas que implica el fenómeno. Es decir, en términos de articulación institucional, el Programa AACC y el PRICC tienen el mismo objetico de propiciarla y fortalecerla. De acuerdo con Bermúdez Alviar, “los funcionarios de planta de las entidades son cada vez una proporción menor del talento humano vinculado a las instituciones públicas. En general, estos se encuentran sobrecargados de funciones, a veces sobre capacitados y poco estimulados para emprender tareas adicionales, por ejemplo de investigar o sistematizar y depurar los aprendizajes institucionales. En una época donde prevalece la tercerización y la labor por servicios contratados, las instituciones están obligadas a contratar para tareas puntuales y de muy corto plazo mediante consultorías, a cambio de recibir los reportes. Las personas que los realizan, una vez terminado el contrato, salen del ámbito de la institución que lo contrató. En el mejor de los casos son considerados para otras consultorías en otros asuntos diferentes. Sin embargo, su conocimiento profesional no hace parte del acervo institucional (…) En la práctica hay muchos obstáculos para actuar colaborativamente entre instituciones y con personal contratista.”.

A partir de estas observaciones hechas en proyectos diferentes que tienen en común la búsqueda de un aumento en las capacidades de articulación entre instituciones públicas, se podría concluir entonces que la presencia continua de funcionarios de planta es sumamente importante para el encadenamiento de procesos y su efectivo desarrollo, pues conlleva al fortalecimiento institucional de cada entidad. Por supuesto, es necesario ahondar en un análisis mucho más riguroso sobre el tema, basándose en otras experiencias por el estilo y considerando las variables que han suscitado el crecimiento de la población que labora por prestación de servicios. Y, sin embargo, también es necesario esperar la fase de implementación de los proyectos que tanto el PRICC como el Programa AACC vienen formulando o desarrollando, para reflexionar sobre el éxito que pudiesen tener y los factores que lo explicarían, de forma que se analice el papel de funcionarios clave en su desarrollo.

Por otro lado, y a propósito de la próxima fase a la que llegará el PRICC, será interesante observar de qué forma se vincula a la población benefactora de los proyectos priorizados desde la plataforma, en la recepción, formulación y desarrollo de los mismos. Si bien el PRICC representa el mayor esfuerzo de gestión institucional para hacer frente al cambio climático en la Región Capital, es importante también que en el involucramiento de esta gestión con las comunidades se tenga un diálogo comprensivo y respetuoso, donde se aborden variables culturales tan trascendentales para la efectividad de cualquier proyecto.

Bibliographie