En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza (IRG), identificó diferentes experiencias que aportan a la reflexión sobre la adaptación y/o mitigación del cambio climático. El Plan de Adaptación al Cambio Climático de la ciudad de Cartagena fue una de esas experiencias, debido a que está dirigida explícitamente a la gestión de este fenómeno, ha involucrado a la mayoría de actores relevantes de la ciudad y está generando productos concretos como el documento del plan y dos proyectos piloto.

Tanto por tradición histórica y cultural como por su aporte a la economía nacional, Cartagena es una de las ciudades costeras más importantes de Colombia. Ubicada en el departamento de Bolívar, al norte del país, y conocida popularmente como la “Ciudad Heroica”, fue un enclave estratégico durante la colonia española. Actualmente es el destino turístico más importante de la región Caribe, se ha posicionado como sede de eventos culturales de importancia local e internacional y, en años recientes, su industria ha crecido considerablemente, especialmente en químicos e hidrocarburos. Pese a su importancia turística e industrial se trata de una ciudad que enfrenta enormes retos en términos de equidad social y manejo de riesgos climáticos. Sobre el primer tema, es necesario mencionar que para el año 2011 la ciudad tenía un nivel de pobreza de 33,4% (1). Respecto al segundo punto, es importante señalar que la ciudad enfrenta serias amenazas como el aumento en el nivel del mar (ANM) y la mayor ocurrencia de lluvias intensas; estos fenómenos naturales incrementan los riesgos de inundación, salinización de acuíferos, remoción en masa y erosión costera. Una combinación entre vulnerabilidades socio-económicas y vulnerabilidades estructurales, político-administrativas y de capacidades científico-técnicas, hacen débil a la ciudad a la hora de enfrentar los efectos presentes y futuros del cambio climático, más aún si se tiene en cuenta que su población es de aproximadamente 956.181 habitantes (ubicados en su mayoría en áreas urbanas) y recibe una creciente cifra de casi 500 mil turistas al año (2).

En esas circunstancias, la construcción de un plan de adaptación al cambio climático se convierte en una necesidad imperativa. Así lo entendieron los actores sociales (institucionales, privados, comunitarios, etc.) que se han articulado para construir estrategias de adaptación que orienten la planeación urbana de Cartagena. La identificación de las interacciones entre niveles de gobierno (nacional-regional-local) y actores (cooperación internacional-institutos de investigación-gobierno local- comunidades-gremios) en la construcción del plan; su origen financiero y académico, así como ciertos elementos de sus fases de construcción y de su contenido serán el eje de esta breve nota.

Las interacciones que originan el proyecto

El plan de adaptación al cambio climático para Cartagena es un documento que actualmente está en su etapa final de construcción, y se convertirá en la directriz que esta ciudad costera empleará para integrar el manejo de los efectos del calentamiento global en sus políticas, en sus planes de desarrollo y en su plan de ordenamiento territorial (POT). Fue planteado en dos fases: una primera de establecimiento de contactos con actores relevantes y búsqueda de información primaria y secundaria, y una segunda de mesas participativas con las comunidades, redacción del documento final y puesta en marcha de dos proyectos piloto. La idea de construir este plan tiene unos antecedentes relativamente lejanos y otros más recientes, y en esta confluyeron una gran variedad de factores y actores que serán explorados.

Los antecedentes lejanos se remontan a una investigación en dos fases que adelantó el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras «José Benito Vives de Andreis» (INVEMAR): la primera fase se desarrolló entre los años 2000 y 2003, con el fin de determinar cuan vulnerables eran las zonas costeras de Colombia ante un eventual Aumento en el Nivel del Mar (ANM), ocasionado por el cambio climático. La segunda fase, se llevó a cabo entre 2005 y 2008, para construir alternativas de adaptación en dos ciudades catalogadas como “críticas”, una de las cuales fue Cartagena. Las dos fases fueron financiadas por el Programa Holandés de Asistencia para Estudios sobre Cambio Climático (NCCSAP, por sus siglas en inglés) (3). La importancia de este estudio radica en que fue un análisis pionero sobre los efectos del cambio climático en el país. Los avances producto de esa investigación fueron incluidos en la segunda comunicación de Colombia frente a la Convención Marco de la ONU, y constituyen la base científica del plan de adaptación al cambio climático de Cartagena.

Podría decirse que antes de que el gobierno nacional manifestara interés en el tema de cambio climático, el INVEMAR ya había analizado los escenarios que las costas colombianas tendrían que enfrentar como consecuencia del ANM y sus riesgos derivados, y había definido un plan de acción para enfrentarlos, hecho que llevaría posteriormente a que INVEMAR se convirtiera en el instituto líder del proceso de construcción del plan de adaptación.

Ahora bien, los antecedentes más cercanos del plan se remontan al año 2007, cuando según Francisco Castillo, asesor de la Secretaría de Planeación de Cartagena, la entonces alcaldesa Judith Pinedo introdujo el tema del ordenamiento de la zona costera en su plan de desarrollo, lo que implicaba considerar al mar como un instrumento de planificación territorial e incluir en su gestión los efectos del cambio climático. Sin embargo, fue en 2010 que algunos factores influyeron para que se diera un interés estatal en el cambio climático: en el plan de desarrollo del presidente Juan Manuel Santos se definió, en el capítulo 6 - “Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo”, que el país debería prepararse para enfrentar sus riesgos climáticos y en ese mismo año, el “Fenómeno de la Niña” ocasionó graves inundaciones que dejaron más de tres millones de damnificados y provocaron cuantiosos daños materiales en todo el país. Para la preparación del Plan Nacional de Desarrollo, según cuentan Ximena Rojas y Anny Zamora, investigadoras de INVEMAR, se organizaron una serie de mesas sobre cambio climático en las que ellos participaron activamente; como resultado de este trabajo, el tema fue incluido en el capítulo 6 - “Sostenibilidad Ambiental y Prevención del Riesgo”, dando lugar a la posterior creación del Sistema Nacional de Cambio Climático.

La secuencia que puede verse es: una iniciativa regional de investigación sobre el cambio climático que contribuye a posicionarlo en la agenda pública y posteriormente el interés del gobierno nacional en el tema. Este interés se concretó a nivel local, según las investigadoras Rojas y Zamora y el secretario Castillo, en un “Acuerdo para la Prosperidad” (que son visitas realizadas por el jefe de Estado, a diversas ciudades y regiones, para oír directamente sus problemáticas) llevado a cabo en el 2010, en el que se planteó la necesidad de que la ciudad contara con estrategias concretas de adaptación al cambio climático.

En este punto de la historia entra en escena un nuevo actor: la organización internacional Alianza Clima y Desarrollo (CDKN), que surgió como resultado de la unión de seis organizaciones: PricewaterhouseCoopers LLP (PwC); Fundación Futuro Latinoamericano; INTRAC; LEAD International; Overseas Development Institute; y, SouthSouthNorth. Estas buscaban obtener fondos del Department for International Development del Reino Unido, que en ese momento estaba financiando proyectos que vincularan el desarrollo socio-económico y el cambio climático. Según Mathieu Lacoste, asesor de comunicaciones de CDKN para Colombia, los primeros contactos de CDKN se dieron con el Ministerio de Medio Ambiente, por ser el ente rector de la política ambiental, y posteriormente con el INVEMAR, institución que ha asumido el liderazgo en la construcción del plan. También se hicieron puentes con la alcaldía de Cartagena, concretamente con la Secretaría de Planeación, a través de Javier Mouthon, (entonces encargado de esa cartera), y del asesor Francisco Castillo. Estas conexiones entre actores diversos muestran que el enfoque del proyecto es “multi-actor”, tal como sus impulsores lo definen explícitamente al precisar uno de sus objetivos principales:

“la integración de los principales sectores económicos, gubernamentales y de la sociedad civil, en el proceso de construcción de los lineamientos de adaptación, generando conciencia de los efectos del cambio climático y su incidencia sobre la sostenibilidad y crecimiento de la ciudad” (4).

Los primeros contactos se dieron mientras ocurría el fenómeno de la Niña, hecho que contribuyó a ampliar la receptividad en sectores que tradicionalmente no se habrían interesado, tales como los empresarios o incluso ciertas entidades públicas. Gabriel Pérez, funcionario de la ANDI/Fundación Mamonal (que agrupa a las empresas de la zona industrial de Cartagena), señala que las inundaciones afectaron la zona industrial y eso generó consciencia, entre los empresarios, sobre la importancia de los riesgos climáticos. Mathieu Lacoste destaca el involucramiento paulatino de los gremios y menciona que la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI) y la Federación Nacional de Comerciantes (Fenalco) están participando de lleno en la construcción del plan. La estrategia de CDKN ha sido ir involucrando actores relevantes como la Cámara de Comercio de Cartagena, que no solo participó en las mesas preparatorias sino que ha adelantado un trabajo de “concientización” en el tema de cambio climático con algunos gremios: la Sociedad de Ingenieros, la Asociación Colombiana de las Micro, Pequeñas y Medianas Empresas (ACOPI), la Cámara Colombia de la Construcción (Camacol), entre otros. Para el caso de los funcionarios públicos, se han establecido puentes con algunos de ellos, generalmente mandos medios, pues estos tienden a tener una rotación menor y pueden aportarle estabilidad al proceso de construcción del plan.

Hasta aquí se tiene una idea sobre la forma en qué surgió este proyecto, sin embargo, para entender cabalmente el plan es necesario hablar de sus fases de elaboración y de su contenido específico.

La construcción del plan de adaptación al cambio climático

De acuerdo a las investigadoras de INVEMAR, Ximena Rojas y Anny Zamora, el primer paso en la elaboración del plan fue la construcción de unos escenarios de cambio climático a largo plazo, para usarlos en la planeación de las estrategias de adaptación. En el caso de Cartagena ya existía un insumo valioso: la investigación pionera de INVEMAR, reseñada en el apartado anterior. Sin embargo, al momento de iniciar la construcción del plan fue necesario actualizar algunos de los datos, pues eran del 2004 y solo abarcaban el ANM, pero no otras amenazas igualmente importantes en la ciudad; para tal fin se apoyaron en los datos levantados por el Instituto de Hidráulica y Saneamiento Ambiental de la Universidad de Cartagena (IHSA), institución que tenía un convenio con la alcaldía para elaborar la “Base Ambiental de Cartagena de Indias”. Como se señalaba en el primer apartado, el plan de adaptación consta de dos fases. El objetivo principal de la primera fase era alcanzar “Una planificación territorial compatible con el clima, que implica incorporar los riesgos asociados al cambio climático y medidas de adaptación en el Plan de Ordenamiento Territorial (POT) y su incidencia en las inversiones y desarrollo económico y social de la ciudad” (5).

Como producto de esta primera fase se ha elaborado un documento preliminar denominado “Lineamientos de Adaptación al Cambio Climático para Cartagena de Indias”. Allí, las proyecciones del cambio climático y sus efectos se elaboraron para dos periodos y dos situaciones distintas: los años 2019 y 2040, en un escenario pesimista y otro optimista. Y como en este proyecto se concibe el cambio climático como un problema inseparable del desarrollo, el pesimismo u optimismo de las proyecciones depende de si se toman o no las medidas gubernamentales para garantizar un desarrollo sostenible. Esas medidas son:

• la construcción del Plan de Emergencia de la ciudad;

• el diseño de alternativas para la estabilización de la Boca del Laguito y un sector de la línea de costa de la Isla de Tierrabomba;

• la culminación exitosa del Proyecto Bicentenario, destinado a proporcionar alrededor de 25.000 viviendas de interés a los sectores vulnerables de la ciudad;

• el macroproyecto “Parque Distrital Ciénaga de la Virgen”, direccionado a la protección de este importante ecosistema que por años ha sido contaminado con las aguas residuales de la ciudad; y

• el Proyecto Mareas, que abarca obras de saneamiento básico y paisajismo en las costas.

Además de los cambios en la temperatura, se hicieron estimaciones de la vulnerabilidad de las poblaciones a los efectos del cambio climático, sectorizándolos por barrios, de tal forma que puedan priorizarse los lugares en que deben tomarse las primeras medidas. Se estimó el impacto de diferentes fenómenos como inundaciones —provocadas por mareas o lluvias extremas—, pérdida de playas y erosión costera, pérdida del patrimonio ecológico, disminución en la pesca –como resultado del blanqueamiento del coral—, y el incremento de enfermedades tropicales como dengue y malaria.

Adicionalmente, el documento contiene mapas semaforizados, para los dos años y los dos escenarios, que indican cuáles serán los lugares que sufrirán las mayores afectaciones de no tomarse medidas. Así mismo, para cada escenario y año se estima cuanta población podría verse afectada por dichos fenómenos. Según el informe, “…los sectores y recursos naturales más vulnerables al cambio climático son: Los recursos hídricos, la salud, la línea de costa y en cuanto a las actividades económicas, el turismo, industria, construcciones y la infraestructura presente en las áreas susceptibles a los efectos del cambio climático” (…) Geográficamente las áreas de mayor vulnerabilidad ante los impactos evaluados del cambio climático se encuentran en los barrios de Tierrabomba y la Boquilla tanto por sus condiciones socio-económicas, la escasa cobertura de servicios públicos y el tipo de viviendas”.

Lo destacable es que de poner en marcha los proyectos de desarrollo sostenible y tomar medidas para garantizar que la población cuente con viviendas bien hechas, ubicadas en sectores de bajo riesgo y que cuenten con servicios básicos, el número de afectados y la presión sobre los ecosistemas disminuyen ostensiblemente, al pasar de un escenario a otro. Por ejemplo, la población que estaría en áreas inundables para los años 2019 y 2040, en el escenario pesimista, es de 117.624 y 196.968 respectivamente; pero en el optimista, donde se toman las medidas para proteger la línea de costa de la erosión y se establece el Parque Distrital Ciénaga de la Virgen, “la población afectada se reduciría al 6,7% en el 2019 y 20% en el 2040”.

Pero además de ofrecer estimaciones localizadas de los diferentes impactos del cambio climático, el documento señala cuales son los seis lineamientos que deben seguirse si se quiere que Cartagena sea una “ciudad adaptada” y no una “ciudad vulnerable”:

• la adaptación al CC en el desarrollo urbano y rural;

• infraestructura y competividad: la adaptación integrada al desarrollo sectorial;

• los ciudadanos y la adaptación al clima;

• la conservación y restauración del patrimonio ecológico: herramientas para un manejo adaptativo de la ciudad;

• plan maestro de drenajes pluviales y alcantarillado público; y,

• organización institucional para el proceso de adaptación.

Entre las medidas más relevantes que se proponen en cada uno de estos lineamientos se encuentran: incluir el cambio climático en los planes de desarrollo, en las revisiones del POT y en los Planes de Manejo y Ordenamiento de Cuenca (POMCA); elaborar planes de protección de las playas, desarrollar turísticamente áreas como los manglares en aras de frenar su destrucción y mejorar el sistema de recolección y disposición de residuos sólidos; fortalecer las capacidades de la población para identificar riesgos de enfermedades tropicales y fomentar la creación de organizaciones comunitarias que puedan articular el desarrollo y los temas climáticos en sus sectores; recuperar y conservar las fuentes hídricas para garantizar el abastecimiento de agua durante sequías; diseñar un plan maestro de drenajes pluviales y alcantarillado público que contemple los mapas de inundación que ha elaborado el proyecto, que reglamente la protección de las rondas hídricas y que considere el drenaje natural –el del sistema de caños y lagunas costeras-; y, finalmente, crear las estructuras o articulaciones institucionales necesarias para coordinar la implementación del plan de adaptación.

Sobre ese último punto, es necesario mencionar que durante la primera fase se estableció un dialogo con los actores involucrados para socializar el proyecto. En tal labor, diversas organizaciones con amplio reconocimiento social crearon espacios de divulgación y convocaron a otros actores. La Cámara de Comercio, la Fundación Mamonal y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) cumplieron este rol de aglutinadores. En términos de articulación, es destacable la creación en enero de 2013, de una comisión interinstitucional de cambio climático. Esta tiene el propósito de hacer transversal el tema, tanto en el gobierno local como en diferentes organizaciones privadas, públicas y sociales. Fue creada con el apoyo de INVEMAR, CDKN y todas las organizaciones participantes en la fase I. Sus integrantes son: el Establecimiento Público Ambiental de Cartagena (EPA), la Corporación Autónoma Regional (CARDIQUE), la Autoridad Marítima Nacional (DIMAR), el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sostenible (MADS), el Centro de Investigaciones Oceanográficas e Hidrográficas (CIOH), la Cámara de Comercio de Cartagena, la Universidad de Cartagena, la Asociación Nacional de Empresarios de Colombia (ANDI), la Unidad de Parques Nacionales Naturales, el Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (INCODER) y la Sociedad de Ingenieros y Arquitectos de Bolívar (SIAB) (6).

La comisión funciona como un ente estabilizador del proceso, de tal forma que este no dependa únicamente de los gobiernos locales y un cambio político repentino no socave los avances logrados. En Cartagena esto es especialmente importante, pues en los últimos dos años la ciudad ha enfrentado un serio problema de inestabilidad política, por cuenta de la enfermedad y posterior muerte del alcalde Campo Elías Teherán. El gobierno local operó durante casi un año en la interinidad, afrontado una alta rotación de funcionarios por cuenta de los cambios que hacían los alcaldes encargados. El pasado mes de julio se convocaron unas elecciones atípicas que, finalmente, ganó Dionisio Vélez, un administrador de empresas cartagenero. De acuerdo a Adriana Ramos, de la Cámara de Comercio de Cartagena, y Mathiue Lacoste, de CDKN, los miembros del proyecto participaron en los debates previos a las elecciones, con el fin de posicionar el tema de cambio climático en la agenda de los entonces candidatos y así ejercer presión para que una vez en el poder no lo abandonaran. Sin embargo, por el corto tiempo que ha ejercido su cargo el nuevo mandatario es difícil saber los efectos de esa “presión” política.

No obstante, a pesar de los vaivenes políticos, Francisco Castillo destaca que los funcionarios encargados del tema de cambio climático han tenido cierta estabilidad en sus cargos. Lacoste por su parte señala que aunque en este caso los políticos sean el actor menos receptivo al tema del cambio climático, confía en que el proyecto tenga continuidad; la razón de su confianza es que el proyecto está basado en una estrategia de trabajo en redes de actores, que no depende exclusivamente del gobierno (aunque sin este la tarea sería imposible), y en la que se crean vínculos con mandos medios que no tienen tan alta rotación como las cabezas visibles de las entidades.

Con la creación de la comisión terminó la fase I. Por su parte, la fase II, que empezó a mediados de 2013, tiene tres propósitos: ampliar la participación social en el proceso, publicar el documento final del plan de adaptación y definir dos proyectos piloto con los que arrancaría la implementación del plan. Las razones que llevaron a los encargados del plan a querer ampliar la participación, tienen que ver con que Cartagena es una ciudad compleja tanto en su composición racial y de clases sociales como en la estructura de su territorio; buena parte de su población es afrodescendiente; sus niveles de pobreza, como se señalaba, son amplios y las brechas sociales considerables (hecho que resulta evidente al comparar la situación de los barrios marginales y el estilo de vida en la “ciudad amurallada”); y, además de tener tres localidades con características bien distintas (Localidad 1, Histórica y del Caribe Norte. Localidad 2, De la Virgen y Turística. Localidad 3, Industrial de la Bahía), posee territorios insulares con características ambientales y sociales particulares (las islas de Barú, Tierrabomba, San Bernardo e Islas del Rosario). Entonces, esa diversidad, sumada al hecho de que en la primera fase se convocaron talleres de “socialización” pero no de “participación”, condujo a plantear la posibilidad de construir la medición de vulnerabilidad y las estrategias de adaptación de las zonas insular y rural, en conjunto con sus pobladores. Para tal fin se están adelantando una serie de mesas participativas en las comunidades, que al terminar, deberán completar la fase II del proyecto.

En suma, al terminar la fase II debe entregarse la versión definitiva del plan de adaptación, que debe estar lista en el primer trimestre de 2014, fecha en la que coinciden todos los entrevistados. También debe definirse la estrategia de implementación del plan y dejar formulados dos proyectos piloto, a los que solo reste conseguirles financiación nacional o internacional; estos pilotos serían, por ponerlo de alguna manera, el “acto inaugural” del proyecto, una forma de mostrar su alcance con hechos concretos. Pero sin duda el reto más importante es lograr que efectivamente el plan se integre en la planeación urbana de la ciudad, tarea en la que ya se está avanzando en la actual revisión del POT, aunque todavía no se tiene una versión definitiva de este ni certeza sobre cómo se hará dicha integración.

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Construir un plan de adaptación al cambio climático para una ciudad costera de gran importancia económica y cultural, pero con profundas vulnerabilidades y escenarios de inestabilidad política, no es tarea sencilla. El proyecto ha tenido indudables aciertos como “subir a todos al bus”, al decir de Mathieu Lacoste, pues de esta forma se garantiza que los actores sociales involucrados mantengan su compromiso en el largo plazo. Por otra parte, el incluir a zonas como las insulares y rurales es importante, porque en Cartagena, como ocurre en muchas ciudades colombianas, los territorios rurales son tan o más grandes que los urbanos y poseen una gran importancia ambiental (para este caso baste pensar en la Ciénaga de la Virgen). Así mismo, ampliar la participación ciudadana resulta clave: se integran las percepciones de riesgo y las propuestas de las comunidades en el plan y así las medidas de adaptación son más democráticas y por eso mismo fáciles de implementar.

Sobre los retos, todos los entrevistados coinciden en que la “voluntad política” sigue siendo el principal. A pesar de que la secretaría de planeación ha estado involucrada no siempre existe el mismo interés en los niveles más políticos del gobierno. Por el lado de los gremios, aunque la mayoría está participando, algunos con intereses de corto plazo (como ocurre en el sector turístico) suelen ser reacios a medidas que podrían afectarlos, según lo señaló Lacoste, especialmente en términos de dónde y de qué forma pueden construir sus instalaciones. Así mismo, se requiere garantizar la estabilidad del proceso a largo plazo, pues la situación política de Cartagena tiende a ser inestable. En suma, el proyecto ha logrado integrar a un grupo importante de actores locales tanto del gobierno y los gremios como de la sociedad civil en la construcción de alternativas de adaptación para Cartagena, en un esquema de “gobernanza” (articulación horizontal entre actores) del cambio climático, pero este todavía es frágil y depende hasta cierto punto de factores externos (economía y política local).

Bibliographie