En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza (IRG) identificó diferentes experiencias que aportan a la reflexión sobre la adaptación y/o mitigación del cambio climático. Los Comités Barriales de Emergencias (COMBA) son una de ellas, pues son una estrategia efectiva para preparar y sensibilizar a las comunidades frente a la gestión del riesgo, asunto que es clave en cualquier proceso de adaptación al cambio climático.

Los Comités Barriales de Emergencias (COMBA) son una estrategia para la gestión comunitaria del riesgo que actualmente tiene presencia en las tres localidades de Cartagena. Son grupos de ciudadanos organizados para prepararse frente a la posible ocurrencia de desastres climáticos o de otro tipo. Su origen tiene que ver con la Fundación Mamonal, una organización que agrupa a las empresas de la Asociación Nacional de Industriales (ANDI) en la zona industrial de Cartagena, y desde el año 1996 ha estado promoviendo la creación de estos comités. Inicialmente la Fundación enfocó su trabajo en la localidad 3- Industrial y de la Bahía, donde funcionan empresas dedicadas entre otras cosas a la refinería de petróleos y la producción de químicos, razón por lo que se consideró en su momento que el trabajo debía enfocarse en los riesgos tecnológicos. La Fundación Mamonal decidió implementar allí un protocolo desarrollado por el Programa de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) en 1986, conocido como Awareness and Preparedness for Emergencies at Local Level (APELL). Dicho protocolo surgió a raíz de una serie de accidentes industriales que ocurrieron en Estados Unidos y Europa en la década de los ochenta del siglo XX y generaron consciencia sobre la importancia de que las empresas, los gobiernos locales y las comunidades estuvieran preparadas para enfrentar desastres de este tipo. Posteriormente se decidió ampliar la cobertura a toda la ciudad de Cartagena y abarcar múltiples tipos de riesgo además de los tecnológicos.

Aquí se explicará brevemente la forma en que esta iniciativa se llevó a cabo en la zona industrial de Cartagena, su posterior expansión a otros lugares de la ciudad y la manera en que las características locales condujeron a la modificación del enfoque inicial de la propuesta, pasando del manejo de riesgos tecnológicos a la gestión de riesgos climáticos. Finalmente, se formulará una reflexión sobre el alcance y las limitaciones de este proceso de gestión comunitaria del riesgo.

 

El origen de los COMBA: el enfoque APELL en la zona industrial de Mamonal

 

La Fundación Mamonal fue fundada en el año 1975 por Ecopetrol, Vikingos de Colombia S.A., Astilleros y Talleres Vikingos S.A, Compañía Colombiana de Álcalis y la Armada Nacional, bajo el nombre de “Fundación para la Protección y Desarrollo Ambiental del Complejo Industrial de Mamonal” (1). Posteriormente, la Fundación Mamonal se adhirió a la seccional Bolívar de la ANDI y actualmente maneja todo lo relacionado con la responsabilidad social empresarial de las compañías afiliadas. Según Gabriel Pérez, delegado por la Fundación Mamonal para dirigir el programa de los COMBA, aunque todas las empresas afiliadas a la ANDI tienen programas de responsabilidad empresarial, solo algunas se dedican a promover la gestión comunitaria del riesgo (Ecopetrol, Sociedad Aeroportuaria, Abocal, Reficar, Termocandelaria). El primer comité se creó en la comunidad de Pasacaballos, un corregimiento cercano a la zona industrial de Mamonal y por ende en su área de influencia.

Actualmente funcionan 40 COMBA en las tres localidades de la ciudad. Estos operan en 38 comunidades que están ubicadas en 16 barrios, un corregimiento y una vereda en la zona rural, seleccionados de acuerdo a su nivel de vulnerabilidad. Según Willy Pérez y Carlos Vélez, dos líderes comunitarios de la localidad 2-De la Virgen y Turística, la distribución de los COMBA es la siguiente: en la localidad 1-Histórica y del Caribe Norte existen dos comités, uno en el barrio Crespo que es donde funciona el aeropuerto de la ciudad y otro en el barrio San Francisco, donde el riesgo de deslizamiento es alto; en la localidad 2 se han creado cinco grupos, en los sectores de Olaya y la Boquilla (actualmente un territorio declarado propiedad colectiva de comunidades negras) donde las inundaciones son un riesgo frecuente, así como en otros corregimientos de la localidad; y, en la localidad 3, por ser la de mayor influencia de la Fundación, existen 19 grupos, que como se mencionaba también involucran a las islas de Barú y Tierra Bomba; a las que se ha dotado de lanchas y equipos de comunicación.

La metodología APELL (2) parte de la base de que se requiere un involucramiento activo del gobierno local, las empresas y las comunidades para lograr lo que podría denominarse una “gobernanza del riesgo”, es decir, una articulación horizontal entre esos actores para enfrentar los riesgos de un lugar. Entonces, lo que se hace en primer lugar es presentar la propuesta a la comunidad a través de instancias como las Juntas de Acción Comunal (JAC), los Consejos Comunitarios (cuando se trata de comunidades negras), las Juntas de Vivienda u otras organizaciones sociales que tengan importancia en el lugar. De acuerdo a Pérez, el trabajar con líderes que cuentan con legitimidad ante sus comunidades asegura que la participación en el proceso sea efectiva y que en una circunstancia de desastre las personas sigan las indicaciones de esos líderes. Los miembros de los COMBA son elegidos mediante el voto de la comunidad; estos se postulan libremente y en su elección la Fundación Mamonal no ejerce ningún tipo de interferencia, según explicó Gabriel Pérez. El único requisito que debe cumplir un miembro del COMBA es que sea mayor de 14 años, para garantizar cierta responsabilidad en el ejercicio de las labores. Ese es el proceso que se siguió desde el inicio del programa en Pasacaballos y que ha continuado para los otros diecinueve grupos que se han creado en el área de Mamonal y posteriormente en la zona insular de la ciudad (Barú, Tierrabomba), pues allí también tienen incidencia ciertas actividades industriales.

Ahora bien, aunque el programa estuvo durante mucho tiempo direccionado a la zona de influencia de las empresas de la localidad 3-Industrial y de la Bahía, ciertas características locales han llevado a entender que los riesgos tecnológicos no son el principal problema de Cartagena y que por ende debían ampliar el programa, tanto territorial como conceptualmente. En ese mismo proceso se ha sumado el actor social que faltaba para complementar el esquema de gobernanza que recomienda la metodología APELL: el gobierno local.

 

De los riesgos tecnológicos a los riesgos climáticos. La expansión de los COMBA y su funcionamiento

 

El proceso de expansión fue gradual. El trabajo en la zona insular de Cartagena se inició en el año 2006, diez años después de que se formó el primer COMBA. Fue a partir de esa época que empezó un trabajo conjunto con la unidad local de riesgos, para articular sus objetivos y conseguir así que las actividades de las dos organizaciones fueran complementarias. Posteriormente, un periodo de lluvias intensas que se vivió entre los años 2010 y 2011, conocido como “La Niña” o la “Ola Invernal”, hizo tomar consciencia a la Fundación Mamonal de que en Cartagena los riesgos climáticos eran mucho más significativos que los tecnológicos. Bien conocidos son los estragos que causó en diferentes lugares del país la “Ola Invernal”; en Cartagena incluso las empresas terminaron inundadas, al igual que muchas casas y edificios de la ciudad. Ese antecedente hizo sencillo que se firmara un convenio con el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), que en el marco del proyecto Gestión Integral del Riesgo en el Caribe (GIR) estaba buscando apoyo empresarial para expandir su programa en Cartagena. Según Clara Álvarez, directora del GIR, ellos convencieron a la Fundación de llevar el programa a todas las localidades, siendo el compromiso del PNUD ofrecer capacitaciones sobre gestión del riesgo a los COMBA y ayudarlos a formular sus planes comunitarios (estos ya se encuentran elaborados pero no han sido publicados).

Willy y Carlos son parte de los comités que han sido creados gracias a la ampliación del programa; ellos mencionan que la participación se dio de una forma relativamente fácil cuando la Fundación Mamonal hizo una convocatoria en el barrio en el que vivían y la comunidad, jalonada por él y su compañero (quienes en ese momento eran respectivamente presidente y delegado de la Junta de Acción Comunal), decidió participar.

Una vez los miembros de un COMBA son elegidos, se los capacita durante 40 horas en temáticas de gestión de riesgo, normatividad, primeros auxilios y formulación de planes familiares y comunales. Este es el primer paso del proceso, el conocimiento del riesgo. Cuando se trata de riesgos tecnológicos los funcionarios de la empresa explican a las comunidades sus características y formas de atención básica. Los riesgos identificados en esta etapa se convierten en el insumo para diseñar los “Planes Comunales de Gestión del Riesgo”. Precisamente el segundo paso es la reducción del riesgo, que básicamente consiste en la formulación y ejecución del “Plan Comunal”; según Willy y Carlos, este incluye la identificación de riesgos (de forma participativa), la definición de rutas de evacuación y un plan de respuesta en caso de que la amenaza se materialice en un evento (inundación, deslizamiento, incendio, etc.). Como parte de sus responsabilidades en la reducción del riesgo, los miembros de los COMBA deben transmitir los conocimientos que han adquirido a sus comunidades; organizarse para hacer guardia por turnos, de tal forma que si ocurre un desastre haya un grupo que pueda reaccionar inmediatamente y atender la emergencia; participar en los simulacros que se realizan cada tres meses, con el fin de evaluar que tan preparadas están las comunidades; mantener informada a la comunidad sobre situaciones de riesgo; gestionar la mitigación de riesgos previamente identificados (en el barrio Nelson Mandela se solicitó un refuerzo de los techos de las casas y en Tierrabomba la construcción de un espolón); y, facilitar los espacios para que ciertas empresas o entidades organicen capacitaciones dirigidas a la comunidad.

Un tercer paso, del que hablan tanto Willy como Gabriel Pérez es la respuesta ante desastres. Aquí es vital la organización comunitaria, pues antes de que las autoridades puedan actuar, son los COMBA quienes dirigirán la respuesta inicial ante cualquier desastre. Lo primero que deben hacer es reportar a las entidades distritales (unidad local de riesgos) y de socorro (Defensa Civil, Cruz Roja, Bomberos) cualquier evento de desastre. Así mismo, deben usar su kit de respuesta (botiquín, camilla, megáfono, linternas, pendón, botas pantaneras, impermeables, equipos de comunicación, entre otros) para ofrecer primeros auxilios a los heridos, comunicarse con las autoridades correspondientes y en algunos casos facilitar el transporte de personas hasta los centros de salud (por ejemplo en la zona insular, donde los COMBA cuentan con lanchas). El COMBA debe conformar un puesto de mando desde el que se dirija el proceso de atención a los afectados y se organice la evacuación de la zona, de ser necesario. Quien al momento de un desastre sea el líder del COMBA, debe participar en la “sala de crisis” que se conforme para atender la emergencia (donde participan la alcaldía, el sector privado, las entidades de socorro y las comunidades); además, esa persona estará encargada de distribuir las ayudas a los afectados, efectuar un censo de los damnificados y realizar una evaluación inicial de los daños. En algunos casos los COMBA han promovido que el alojamiento de los damnificados se realice en las casas de sus familiares, con el fin de no saturar los alojamientos oficiales.

Esta compleja y valiosa labor comunitaria es financiada con los aportes de algunas empresas de la Fundación, pero como se mencionaba, en los últimos años se han producido alianzas con el gobierno local y el PNUD. Por ejemplo, los comités de la localidad 2 fueron creados gracias a un convenio con la alcaldía, pues a esta le interesaba que dichas comunidades, en riesgo de inundación, contaran con un sistema comunitario de gestión del riesgo. Actualmente los COMBA son reconocidos oficialmente por la unidad local de riesgos, una vez se firma su acta de creación, hecho que facilita que las comunidades obtengan apoyo público. Según el enfoque APELL también es importante el involucramiento del gobierno nacional, a través de la creación de un sistema robusto de gestión del riesgo, es decir, uno con normatividad clara, recursos suficientes y asignación de personal capacitado; eso se ha logrado parcialmente en el país con la promulgación de la Ley 1523 de 2012 (que también se creó a causa de los efectos de la “Ola Invernal”), que reorganizó el sistema de atención de desastres y lo transformó en un sistema de gestión del riesgo más enfocado en la prevención que en la respuesta. A partir de esa ley, según Willy y Carlos, el apoyo gubernamental a los COMBA ha crecido considerablemente. Y no es de sorprender: la ley obliga a los municipios a construir Planes Municipales de Gestión del Riesgo, que además de insumos técnicos (mediciones, mapas de riesgo, etc.) también deben contar con la participación de la sociedad civil.

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La gobernanza está definida por la articulación horizontal entre actores públicos, privados y sociales para gestionar de forma concertada temas que requieren una amplia cooperación y que el Estado por sí solo no puede gobernar de forma adecuada. El proceso de los COMBA nació de una iniciativa privada, enfocada en un tema muy particular: los riesgos tecnológicos. Sin embargo, las características locales de la población y el territorio llevaron el programa a orientarse hacia un tema mucho más pertinente a nivel local: los riesgos climáticos. Pero más significativo aún es el hecho de que el gobierno local se haya involucrado en el proceso. Se ha dado una importante confluencia entre el sector privado de la ciudad, la alcaldía y las comunidades de los barrios más vulnerables a ciertos riesgos. Así mismo, los COMBA no están desarticulados entre sí sino que operan como una “red” cuya coordinación está centrada en una entidad que garantiza su estabilidad a través de apoyo técnico y financiero: la Fundación Mamonal. El trabajo en red es importante porque asegura un mínimo de intercambio de información y de coordinación entre grupos, de tal forma que si se presenta una emergencia en una comunidad donde no se ha creado un COMBA los grupos ya conformados pueden brindar la asistencia necesaria.

En suma, la potencialidad de los COMBA es que generan vínculos entre actores. Antes de tener una relación fuerte con la alcaldía, la Fundación Mamonal ya había establecido lazos con las entidades de socorro. Dicha articulación es importante, pues además de ayudar en las labores de respuesta ante desastres estas brindan apoyo técnico; un ejemplo de esto es que en que en cuatro comunidades de Cartagena (Tierrabomba, Pasacaballos, Leticia y el Recreo) la Defensa Civil opera las motobombas y plantas eléctricas que les han sido entregadas. Por su parte, las comunidades trabajan de la mano de las autoridades públicas y de los entes de socorro. En ciertos casos la comunidad se convierte en la primera etapa de una suerte de sistema de “alertas tempranas” que es funcional, ante la escasez de equipos técnicos especializados. La comunidad del Recreo, que está ubicada cerca al Canal del Dique, hace tres reportes diarios sobre su situación; en caso de notar alguna alteración significativa la reportan a las entidades públicas (debe recordarse que durante la “Ola Invernal” la ruptura del Canal fue una de las causas principales de inundaciones en la costa caribe).

Algo relevante es que los COMBA pueden promover procesos de adaptación al cambio climático, pues como sugiere Gabriel Pérez, mientras más organizadas estén las comunidades mejor podrán responder ante los riesgos que enfrentan. Su capacidad organizativa las hace más fuertes, resilientes si se quiere, ante los efectos del cambio climático. Esto lo corrobora Willy, quien señala que los COMBA son el primer organismo al que las personas recurren ante una emergencia. Esto significa que los COMBA han ganado legitimidad ante sus comunidades, hecho vital, pues como saben quiénes desde las entidades públicas manejan el tema de riesgo, la confianza de las comunidades en la institucionalidad es clave para implementar cualquier medida. En situaciones de riesgo es normal encontrar una alta desconfianza en las instituciones públicas (por ejemplo cuando la medida es la reubicación de la población), pero en este caso los COMBA pueden funcionar como un puente entre las comunidades y el gobierno local. Pero no solamente eso, la estrategia de los COMBA promueve el interés de las comunidades en los procesos de gestión del riesgo, interés que como es bien conocido no siempre es fácil generar, especialmente en contextos donde problemas más acuciantes como la inseguridad ciudadana o la pobreza opacan esa temática (precisamente el caso de Cartagena). Para que esto funcione, señalan Willy y Carlos, es importante que se respete siempre el carácter comunitario del proceso.

Ahora bien, a pesar de su alcance el proceso tiene limitaciones; una que no puede soslayarse es que los recursos para la iniciativa son limitados, pues solo cinco empresas de la Fundación Mamonal aportan al proceso de los COMBA. Ligado a esto, se trata de un proceso que en buena medida depende de la iniciativa de empresas que buscan una forma de cumplir con su responsabilidad empresarial, por lo que ante una crisis económica o un cambio en los intereses de las compañías aportantes el programa podría resultar desmontado. Y aunque el gobierno local se ha involucrado en el proceso, logrando una articulación más o menos horizontal, es necesario que la participación social y comunitaria en la gestión del riesgo trascienda la iniciativa privada y en lo posible sea dirigida directamente por el gobierno local, ya que es un deber que la ley le asigna; sin embargo, esto solo es posible cuando los municipios tienen una oficina especializada, un plan y un rubro asignado, cosas que en Cartagena todavía están en ciernes (la unidad de riesgos depende de la secretaría de gobierno, el fondo no se ha creado y el plan está en proceso de aprobación).

Bibliographie