En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre Gobernanza (IRG) identificó diferentes experiencias que aportan a la reflexión sobre la adaptación y/o mitigación del cambio climático. Una de ellas fue el sistema de transporte masivo que opera en la ciudad de Pereira, capital del departamento de Risaralda que se ubica al occidente de Colombia. Este sistema se denomina Megabús, y consiste en la disposición de buses troncales que transitan por vías exclusivas que, a su vez, encuentran diferentes estaciones donde los pasajeros esperan el arribo de los vehículos. Durante el proceso de implementación de este sistema, se sacaron de las vías numerosos buses corrientes cuyo nivel de contaminación era mucho mayor al que emiten los vehículos de Megabús. Por esta razón, Megabús S.A. –la sociedad pública conformada por las Administraciones de varios municipios y otras entidades públicas, y encargada de coordinar y controlar el sistema-, optó por certificarse como un Mecanismo de Desarrollo Limpio, pasando por un complejo proceso de trámites que evidencian las dificultades que puede tener una iniciativa para obtener dicha certificación ante las Naciones Unidas.

Pereira hace parte del Área Metropolitana Centro Occidente-AMCO, compuesta por otros dos municipios: La Virginia y Dosquebradas. Desde el año de 1996, el AMCO y la Alcaldía Municipal de Pereira observaron que en la ciudad había un problema de sobreoferta de vehículos de tránsito público que ascendía a 38%. En esa época –y hasta que se implementó el sistema de transporte masivo Megabús- la movilidad en la ciudad era liderada por empresas privadas de transporte. Esto propiciaba la agremiación de los transportadores, pero, a la vez se carecía de política regulatoria alguna, de manera que no existían reglas claras y estandarizadas sobre el precio del pasaje, las funciones de los conductores y el estado en que debían encontrarse los vehículos. El sistema auto-controlado del transporte público y la fuerte presencia gremial de los transportadores generaban la dinámica de la “guerra del centavo”, consistente en la competencia interna de los conductores, quienes mermaban a su disposición los precios de los pasajes para darle mayor importancia a la cantidad de pasajeros que llevaban (esto, en ocasiones, podría significar mayores ingresos).

Era evidente, entonces, la necesidad de cambiar el modelo de transporte público existente por uno cuya administración estuviera en cabeza de una empresa 100% pública, y en el que las tareas de operación y recaudo se especializaran en diferentes entidades. El Gobierno Nacional tenía dispuesto un porcentaje importante de los recursos para implementar Megabús, así que el AMCO desarrolló la propuesta y el Departamento Nacional de Planeación-DNP la evaluó y apoyó el diseño conceptual de la misma. En 2006, en medio de las protestas de transportadores y el adelanto de obras de alcantarillado en la ciudad, la implementación de Megabús comenzó. Por supuesto, hubo atrasos en la obra debido a esta coyuntura, pero para 2008 el sistema ya operaba de forma plena. Se contó entonces con recursos del Gobierno Nacional y de los municipios de Pereira y Dosquebradas (se recolectó un monto de la tasa a la gasolina), esto porque Megabús transita y conecta ambas entidades territoriales.

Por otro lado, Megabús S.A., como empresa pública, contrató a dos empresas privadas operadoras en aras de que éstas tuvieran a su cargo la disposición y mantenimiento de los buses troncales de Megabús: INTEGRA para Pereira y PROMASIVO para Dosquebradas. La primera es la fusión de las siete empresas transportadoras que trabajaban antes las rutas que ahora tiene Megabús, mientras que la segunda es la unión de transportadores de ese municipio. Al involucrarse al nuevo sistema de transporte masivo, los integrantes de INTEGRA y PROMASIVO tuvieron que responsabilizarse de la “chatarrización” de los buses viejos que serían reemplazados por Megabús. Es decir, tuvieron a su cargo la desintegración física de los vehículos que anteriormente operaban, y que por sus condiciones y vejez generaban más contaminación que los buses troncales que traía Megabús. Casi 180 buses pequeños se destruyeron, y aproximadamente 500 autobuses se sacaron de funcionamiento. Así, la sobreoferta mermó cerca de un 20%. En ese momento, Megabús empezó entonces un acercamiento con la Corporación Andina de Fomento-CAF, un banco de desarrollo conformado por diferentes países y bancos latinoamericanos, y que por ese tiempo era prácticamente la única institución con la capacidad de realizar una línea base y lograr consolidar Reducciones de Emisiones Certificadas (CERs, por sus siglas en inglés) para proyectos de transporte masivo.

La CAF tenía experiencia en temas de carbono desde finales de los años noventa, y había sido la entidad encargada de posibilitar el reconocimiento de Transmilenio –el sistema de transporte masivo de Bogotá, D.C.- como MDL frente a las Naciones Unidas en 2004. Para este proceso, desde 2001 la CAF había comenzado a crear una metodología para la medición de bonos de carbono con el apoyo de la firma consultora Grutter Consulting. Las metodologías de este tipo deben estipularse en un Documento de Diseño de Proyecto (PDD, por sus siglas en inglés) determinado para cada iniciativa que desee certificarse como MDL. Entonces, si bien la metodología elaborada por la CAF recibió la aprobación de las Naciones Unidas en 2006, la misma debía someterse a ajustes específicos para cada proyecto y PDD formulado en cada ciudad. La aprobación de la metodología facilitó el proceso de certificación de bonos de carbono en otros sistemas de transporte masivo de ciudades como Cali y Barranquilla. No obstante, el PDD de Megabús particularmente se encontró con ciertas dificultades.

Aunque el inicio de la operación de Megabús y la aprobación de la metodología de medición de bonos de carbono de la CAF se realizó en el mismo año (2006), ambas instituciones firmaron contrato antes de que la metodología fuera aprobada. El PDD de Megabús se presentó poco tiempo después de la firma de este contrato. Luego, este documento debía ser evaluado por la Det Norske Veritas-DNV, una firma consultora acreditada por las Naciones Unidas para validar y verificar la reducción de Gases Efecto Invernadero-GEI. Una vez la DNV auditara el PDD de Megabús, podría lograrse el registro del mismo ante las Naciones Unidas como MDL. Sin embargo, la auditoría de la DNV para el sistema de transporte masivo de Pereira tardó mucho tiempo en culminarse. Pasaron aproximadamente cuatro (04) años antes de que los créditos de carbono del proyecto de Megabús pudieran estar listos para su certificación. Carlos Rojas, ejecutivo principal de la Dirección de Desarrollo Ambiental y Social de la CAF, considera que este retraso se debió a la sobre-demanda de trabajo a la DNV, yendo en perjuicio de su propia capacidad para asumir tantos proyectos como los que estaban surgiendo en esa época. Este retraso casi ocasiona que el proyecto de Megabús como MDL fracasara.

Paralelo a este retraso, la metodología presentada por la CAF para la medición de bonos de carbono fue sujeta a cambios que se exigían desde las Naciones Unidas. Se requerían ahora unos estudios y datos específicos (por ejemplo, grados de ocupación de taxis y otros medios de transporte) del momento anterior a la implementación y operación del proyecto. Debido a que el contrato entre Megabús y la CAF se realizó en 2006, mismo año en que el sistema de transporte masivo comenzó a operar en la ciudad; no hubo posibilidad de realizar estos estudios hasta 2007. No obstante, a partir de conversaciones entre las Naciones Unidas y la CAF, argumentando esta última que había pasado muy poco tiempo desde el inicio de operación de Megabús cuando se realizaron los estudios requeridos, logró sobrellevarse este obstáculo con éxito. Desde las Naciones Unidas se permitió que Megabús continuara en el proceso de certificación como MDL, pese a que los estudios nuevos que requerían no se habían hecho antes de que el sistema comenzara a operar.

Finalmente, en Agosto de 2012 Megabús logró certificarse como MDL para poder obtener ingresos de la venta de bonos de carbono. Sin embargo, el panorama había cambiado. De acuerdo a Rojas, el mercado de los bonos de carbono se encuentra deprimido. Se ha reducido la cantidad de países compradores de bonos y el precio mermó de forma considerable: una tonelada de carbono costaba anteriormente cinco (05) euros, pero ahora sólo se paga por ella cerca de cinco (05) centavos. Hasta finales de 2011, el mercado de bonos de carbono fue activo, puesto los países del norte tenían compromisos de reducción de emisiones y esto conllevaba a la radicación de numerosos contratos con entidades que podían proporcionar los bonos de carbono. Sin embargo, para Rojas fueron dos las coyunturas que determinaron la caída en los precios: la crisis económica europea y la ausencia de compromisos post-12 con el Protocolo de Kyoto. Ambas situaciones generaron el desinterés de diferentes agentes para continuar contratos ya suscritos, y la generalización de la idea justa de que no tenía sentido invertir en un mercado donde los precios estaban por el suelo.

Así, actualmente la CAF se encuentra evaluando posibles nichos de mercado que tengan el reconocimiento suficiente para que el precio al que se paguen los bonos de carbono, justifiquen la inversión en los procedimientos de monitoreo que se requieren después de la venta. Rojas comenta que hay compañías internacionales que buscan compensar sus emisiones con la compra de bonos, y que allí podrían existir posibilidades de venta para Megabús. Ambas entidades continúan trabajando en conjunto y -a pesar de todas las dificultades presentadas en el proceso- José Jhon Gálves, Director de Operación de Megabús S.A., considera que vale la pena embarcarse en él, pues motiva el interés por poseer una flota de vehículos con mejor tecnología y el aumento de “chatarrización” de buses que contaminan más que los troncales.

Commentaires

Retratar la experiencia de Megabús en su proceso para consolidarse como MDL, permite dar cuenta de las diferentes dificultades que ha tenido en la práctica la implementación de este instrumento dispuesto en el Protocolo de Kyoto, y el futuro incierto que le espera.

Es evidente que el pago por servicios ambientales es una estrategia riesgosa en tanto que depende de la intermediación del capital dispuesto en un mercado. Gálves asegura que hacen falta incentivos para que más proyectos se embarquen en un proceso de certificación MDL. Por supuesto, estos incentivos se representan en ganancias, lo que en un principio fue una de las razones por las que Megabús decidió entrar en el mercado de bonos de carbono: “Con o sin la posibilidad de certificarnos como MDL, íbamos a reducir la sobreoferta de vehículos y, por ende, las emisiones de CO2. Así que, ¿por qué no? Las condiciones eran propicias para eso. Aunque nuestro propósito principal no fue constituirnos como MDL, nos importaba la naturaleza, la calidad de vida y la descontaminación. Así que eso ayudó también a que decidiéramos embarcarnos en el proceso”, comenta Gálves. Pero, ¿qué pasaría si ese incentivo inicial de certificarse como MDL no existiera?

Es claro que el hecho de que el mercado de bonos de carbono esté deprimido no significa que sistemas de transporte masivo ya implementados como Megabús estén empezando a contaminar más, sino que su contribución a la mitigación del cambio climático no es reconocida. Pero si no existen los incentivos monetarios suficientes para continuar en esta línea, ¿podría significar ello que tanto en Megabús -como en otros proyectos- se dejen de tomar acciones que podrían optimizar esa contribución a los efectos del cambio climático (uso de nuevas tecnologías menos contaminantes en otras fases de operación o construcción de un sistema de transporte, por ejemplo)? Vale la pena reflexionar sobre estrategias de mitigación que se basen en incentivos menos fluctuantes como los que ofrece el mercado. Si bien Rojas comenta que a partir de las dificultades prácticas para llevar a cabo los instrumentos del Protocolo de Kyoto las inversiones están empezando a dirigirse más hacia estrategias de adaptación, no hay que dejar de lado la responsabilidad y posibilidad de agencia de las entidades, empresas, ciudadanos y gobiernos de todo el mundo frente a la mitigación del cambio climático. Esta responsabilidad y agencia no puede ser supeditada únicamente a las dinámicas de la oferta y la demanda, por lo que se debería reflexionar sobre la posibilidad de crear o darle mayor fortalecimiento a otro tipo de incentivos que, al darle reconocimiento a iniciativas que reduzcan las emisiones de GEI, las instituciones promotoras de las mismas busquen continuar u optimizar su trabajo a la luz de esa línea de mitigación del cambio climático.

Ahora bien, desde el discurso de la “Justicia Climática”, hay posiciones que optan por medidas más rigurosas para los países que emiten mayores cantidades de GEI, y que buscan alejarse de ese componente de voluntariedad de éstos para actuar sobre la mitigación del cambio climático dentro de sus propias fronteras (pues de acuerdo a lo estipulado en el Protocolo de Kyoto, los países del Anexo I que deben cumplir metas concretas de reducción de emisiones de GEI, pueden cumplirlas en otros países mediante el comercio de emisiones, tal cual sucede con los MDL como Megabús, por ejemplo). Se buscan así acciones concretas para reducir el hiper-consumo en los países del norte y algunos sectores de los países del sur, y disminuir al máximo la extracción de petróleo, de forma que los combustibles fósiles queden bajo tierra. En este sentido, vale la pena mencionar una propuesta que Ecuador viene impulsando desde hace unos años, referente al Impuesto “Daly-Correa” (Daly-Correa OPEC eco-tax). Este impuesto tendría como fin “frenar las emisiones de dióxido de carbono y al mismo tiempo financiar la reducción de la pobreza y la transición energética”, mediante el cobro internacional de un tributo a la exportación de petróleo. Formulado por el economista Herman Daly e impulsado por el presidente ecuatoriano Rafael Correa, este “eco-impuesto” sería implementado por la Organización de Países Exportadores de Petróleo-OPEP y administrado por un “fondo mundial para el desarrollo sostenible”, proveedor de recursos financieros a iniciativas “que estimulen el uso de energías alternativas y tecnologías que eviten la dependencia de los combustibles fósiles”.

Está vigente el debate sobre la efectividad de medidas de mitigación al cambio climático que pasen a través de un mercado de carbono, y alrededor de él se encuentran propuestas y opiniones que buscan soluciones a un problema real, tal como hace poco el Panel Intergubernamental de Cambio Climático (IPCC, por sus siglas en inglés) planteó en su último informe: el cambio climático es un fenómeno que efectivamente está sucediendo. Es un hecho “inequívoco” e, incluso si las emisiones de GEI comienzan a reducirse, lo más probable es que en pocos años la temperatura promedio del planeta aumente 2°C. De esa manera, urge que las acciones de mitigación del cambio climático tengan tanta importancia como las de mitigación.

Bibliographie