En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza (IRG) identificó diferentes experiencias que aportan a la reflexión sobre la adaptación y/o mitigación del cambio climático. El Proyecto «Gestión Integral del Riesgo» en el Caribe es una de ellas; su importancia radica en que establece una relación entre riesgo y cambio climático, su enfoque de fortalecimiento de capacidades es replicable en diferentes lugares, y concibe el manejo del riesgo de forma regional, hecho importante si se piensa que los fenómenos climáticos no tienen divisiones administrativas sino geográficas y naturales.

Si la forma que asumió la atención a los desastres naturales en Colombia estuvo, durante las últimas décadas del siglo XX, marcada por la famosa tragedia de Armero (1), quizá no sea exagerado afirmar que, a partir de la segunda década del siglo XXI, los estragos del fenómeno de la Niña de los años 2010 y 2011 (popularmente conocida como la Ola Invernal - un periodo de lluvias intensas) serán el referente para pensar la gestión del riesgo. Y aunque una considerable porción del territorio nacional se vio afectada, la región Caribe sufrió los efectos de las lluvias con mayor rigor, a causa de sus características geográficas y sus vulnerabilidades estructurales, socio-económicas y políticas. Según cifras del Observatorio del Caribe, la Ola Invernal produjo 1,6 millones de damnificados, un número elevado si se recuerda que el total de damnificados del país llegó a un poco más de 3 millones, y que de acuerdo a esta misma fuente “(…) de los 5 mil millones de dólares en pérdidas totales que dejó el período invernal del 2010 en el país, el 43,1% correspondió a daños sobre la infraestructura, servicios y productividad de la región Caribe” (2). Fenómenos como la remoción en masa, las inundaciones, la erosión costera y el aumento en el nivel del mar, combinados con una mala planificación urbana, escasa gestión del riesgo y tasas elevadas de pobreza y desplazamiento forzado (aumentan los asentamientos informales en zonas de riesgo), hicieron que la región Caribe fuera más débil que otras al enfrentar el fenómeno de la Niña.

Los estragos de la Ola Invernal hicieron consciente al gobierno nacional de que el sistema de atención a desastres estaba concentrado en la “respuesta” y tenía un carácter netamente asistencialista, por lo que en el año 2012 se expidió la Ley 1523, enfocada en el “conocimiento” y la “reducción” del riesgo. Para tal fin, se creó la Unidad Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres (UNGRD) y los antiguos Comités Locales para la Prevención y Atención de Emergencias y Desastres (CLOPAD) y Comités Regionales para la Prevención y Atención de Desastres (CREPAD) fueron reemplazados por los Consejos Municipales para la Gestión del Riesgo de Desastres (CMGRD) y Consejos Departamentales para la Gestión del Riesgo de Desastres (CDGRD). Pero, no obstante los cambios de la Ley 1523, los municipios y departamentos tienen debilidades institucionales que la norma por sí misma no va ayudar a superar; precisamente en esa coyuntura nace el proyecto Gestión Integral del Riesgo y Adaptación al Cambio Climático en el Caribe (GIR), una iniciativa conjunta de la Unión Europea (UE), la UNGRD y el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), destinada a disminuir la vulnerabilidad ante desastres en esta región del país.

Aquí se hará énfasis en el origen de esta propuesta y los objetivos concretos que perseguía; en cómo ha sido su implementación en ciertos lugares de la zona Caribe y en los retos que allí se enfrentan en materia de riesgos; y, en los aprendizajes o dificultades que se han alcanzado o identificado durante el proceso.

Una visión integral del riesgo para contextos complejos

El proyecto GIR surgió como una iniciativa local, en el año 2009, cuando el PNUD y la entonces Dirección para la Prevención y Atención de Desastres crearon un pequeño fondo para desarrollar un proyecto piloto en el Caribe. Sin embargo, en el 2010 ocurrieron dos cosas que aceleraron el proyecto: la Ola Invernal y el lanzamiento de una convocatoria de la UE para proyectos orientados a la gestión del riesgo y el cambio climático. El PNUD y la UNGRD presentaron su propuesta a esta convocatoria y obtuvieron una financiación del 50% del presupuesto requerido (la otra mitad era una contrapartida destinada por ellos), siendo el aporte de la UE de 1’015.000 euros. Sin embargo, además de este aportante financiero, hubo otros socios del proyecto que no ofrecieron dinero pero sí asesoría y apoyo técnico: el Instituto de Investigaciones Marinas y Costeras José Benito Vives de Andreis (INVEMAR), el Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sostenible, el Instituto de Hidrología, Meteorología y Estudios Ambientales de Colombia (IDEAM) y la Asociación de Corporaciones Autónomas Regionales y de Desarrollo Sostenible (ASOCARS).

El convenio del proyecto se firmó en noviembre del año 2010 y arrancó oficialmente en el 2011, acompañando la respuesta de los ocho departamentos de la región Caribe (Guajira, Magdalena, Cesar, Atlántico, Bolívar, Sucre, San Andrés y Providencia y Córdoba) a la Ola Invernal, mediante asesoría técnica en cuantificación de daños, elaboración de censos de población afectada y proyección de respuestas frente a los eventos; pues aunque el proyecto GIR fue planteado con un alcance más amplio, las circunstancias obligaban a priorizar inicialmente la atención a los efectos inmediatos de las lluvias. La iniciativa tiene tres objetivos principales: “generar y divulgar información sobre la gestión del riesgo, formar en capacidades a las instituciones que hacen parte del Sistema Nacional para la gestión del riesgo, y fomentar la participación de la sociedad civil en la implementación de acciones enmarcadas en la gestión del riesgo”, que se desarrollan a través de cuatro tipos de acciones: “espacios de concertación institucional constituidos para desarrollar iniciativas en gestión del riesgo, capacidades para la planificación territorial instaladas, capacidades para el análisis de las vulnerabilidad establecidas y participación de la sociedad civil en GIR” (3).

Los objetivos y acciones del proyecto GIR están encaminados a fortalecer especialmente los dos primeros componentes de la gestión del riesgo según la ley 1523: el conocimiento y la reducción, que son transversales a todo el programa. Una parte de ese apoyo técnico tiene que ver con un proceso de sistematización de información de bases de datos, fuentes secundarias y saberes locales, destinado a formular los escenarios de riesgo que orientarán la gestión local. Y otra parte está ligada al fortalecimiento de “espacios de concertación institucional” como los Nodos Regionales de Cambio Climático y al diseño de estrategias para que la sociedad civil se apropie del conocimiento disponible sobre los riesgos locales y de esa forma tenga incentivos para participar en las actividades de prevención.

Esta mirada integral a la gestión del riesgo está pensada para una región como el Caribe, donde existen serias debilidades institucionales. Los retos que enfrentan los funcionarios encargados de la gestión del riesgo en las ciudades capitales de algunos de esos departamentos dan un panorama sobre las complejidades de esa labor a nivel departamental e incluso nacional. Los funcionarios de Cartagena, Barranquilla y Santa Marta coincidieron en señalar que la escasez de recursos financieros, la alta rotación del personal y la poca y dispersa información técnica para la toma de decisiones son los principales obstáculos que enfrentan. Y es en esas circunstancias que deben cumplir con el mandato de la ley 1523, que establece plazos perentorios y elevados estándares técnicos para la elaboración de los planes departamentales y municipales de gestión del riesgo.

Según Mabel Gutiérrez, encargada de la gestión del riesgo en Barranquilla, las ciudades no tienen tiempo suficiente para elaborar sus planes y tampoco cuentan con los insumos necesarios. Para ella es importante saber, por ejemplo, cuáles son las áreas de riesgo mitigable y no mitigable en lo que tiene que ver con el riesgo de remoción en masa, pero la escala de los mapas que tiene no le permite determinarlo con certeza y así no puede tomar decisiones como el reasentamiento de población, para poner un caso. La pregunta que Gutiérrez y quizá todos los encargados de la gestión del riesgo en los municipios y departamentos colombianos se hacen, es: “¿Hasta qué punto es necesario tener detalles para la toma de decisiones?, ¿qué tipo de decisión puedo tomar con cada escala?”

Por su parte Armando Pineres, encargado de la gestión de riesgos en Santa Marta, habló de las difíciles condiciones en las que ejerce su cargo: él actúa como único funcionario de la dependencia, administrando un reducido presupuesto que se agota en atender situaciones coyunturales (deslizamientos o inundaciones), y sin poder tratar integralmente problemas serios como los asentamientos urbanos en zonas de alto riesgo como la orilla del río Manzanares, o mucho menos contratar los estudios que exige la Ley para elaborar los planes de gestión del riesgo. En Barranquilla y Cartagena existen equipos de profesionales que aunque están conformados en su mayoría por contratistas temporales, asisten a los funcionarios en sus labores; sin embargo, tanto en esas ciudades como en Santa Marta suele haber deficiencia de profesionales especializados y en ocasiones los encargados del área de riesgos no tienen toda la preparación técnica que se requiere para ejercer el cargo. Como explicación, puede decirse que las deficiencias, tanto en la consecución de información técnica para la toma de decisiones como en la estabilización de una planta laboral están asociadas a la ausencia de voluntad política por parte de los gobernantes locales y regionales, a la escasez de recursos y a que el apoyo del gobierno central a esta labor es incipiente.

Por si fuera poco, no muchas ciudades colombianas han creado oficinas especializadas en gestión del riesgo pues en la mayoría de municipios el tema todavía depende de la secretaría de gobierno, tal como fue planteado cuando se creó el Sistema Nacional de Atención a Desastres; este hecho, sumado a que ciertos departamentos y municipios de la costa Caribe se encuentran bajo los efectos de la “Ley de Quiebras” (acuerdo de pagos entre la entidad territorial y el Ministerio de Hacienda, que entre otras cosas congela la creación de nuevos rubros), sin posibilidades de crear nuevos cargos, limita considerablemente el presupuesto que puede destinarse a la gestión. Ante ese complejo panorama, la pregunta del gobernante: ¿qué hacer?

Planeando el riesgo “con las uñas”…

Una de las principales tareas del proyecto GIR ha sido la asesoría en la elaboración de los planes departamentales de gestión del riesgo. Como se trata de un programa de adscripción voluntaria, el proyecto fue firmando poco a poco acuerdos de cooperación con los departamentos. Inicialmente se arrancó con Bolívar, para diagnosticar el funcionamiento de su oficina de gestión del riesgo, y posteriormente se hizo contacto con su capital, Cartagena, a la que se asesoró en la construcción del plan municipal. Según Clara Álvarez, funcionaria del PNUD y directora del proyecto, las bases para construir los planes departamentales de gestión del riesgo surgen de la guía elaborada por la UNGRD (4). Esto es importante, pues uno de los principales reclamos de los funcionarios locales tiene que ver con el insuficiente apoyo de las entidades nacionales, y, específicamente para la gestión del riesgo, esa guía es el inicio de un proceso de articulación. Para no entrar en los detalles particulares de la metodología, puede señalarse que tiene dos ejes: identificación de amenazas y vulnerabilidades, y construcción de escenarios de riesgo. Las amenazas son esencialmente fenómenos naturales que pueden afectar una determinada región geográfica: lluvias, movimientos telúricos, etc. Las vulnerabilidades son factores socio-económicos, de planeación, infraestructurales, culturales, etc., que hacen a una determinada zona sensible a las amenazas. Y los escenarios de riesgo, siguiendo un modelo esquemático, resultan de la interacción de amenazas y vulnerabilidades en un determinado contexto y tienen que ver con la potencialidad del daño que pueden sufrir uno o varios de sus sistemas (la red vial, los asentamientos humanos, la industria local, etc.).

Clara Álvarez y Jorge Giraldo, encargado del proyecto GIR para el departamento de Bolívar, coinciden en que el primer paso es identificar la información existente y los vacíos en la misma, para proceder a buscar en diferentes fuentes la información necesaria para construir el plan municipal o departamental (la metodología es la misma). Inicialmente se hace uso de información secundaria (consulta bibliográfica), así como de algunas bases de datos: la construida por la Corporación OSSO (Observatorio Sismológico del Sur Occidente) a partir de notas de prensa y reportes institucionales (con datos desde mediados del siglo XX), y denominada DESINVENTAR (5); o la de la UNGRD, aunque esta tiene la desventaja de tener información únicamente de los últimos veinte años. Para el caso de la Costa Caribe, también se han basado en estudios existentes, como los que ha hecho el INVEMAR durante la última década para medir el impacto que tendría en la región un posible aumento en el nivel del mar. Posteriormente, los funcionarios del proyecto realizan una caracterización de actores relevantes en el departamento o municipio, para identificar amenazas y vulnerabilidades con base en el conocimiento local; para tal fin, se efectúan una serie de talleres participativos en los que se incluye al Consejo Municipal de Gestión del Riesgo, así como a representantes de la academia, la sociedad civil y el sector privado. Los escenarios de riesgo, representados en diversos mapas, son construidos con base en esa información y validados por los actores sociales que participaron en el proceso.

Clara Álvarez es consciente de que la metodología de GIR no tiene total rigor científico, pero afirma que dado el alcance del proyecto, es pertinente. Sobre la forma de identificar amenazas señala que así la información usada esté basada en notas de prensa o saberes locales, a ellos lo que les interesa es saber qué fenómenos se han producido en qué lugares y que la validación técnica de la información está fuera de los propósitos del proyecto. También nos recuerda que en el país los datos históricos sobre ocurrencia de desastres son escasos y dispersos (hecho que se confirma al indagar en las oficinas de riesgo por censos de población afectada o cuantificación de daños), y que ante la imposibilidad de costear los estudios hidrológicos, de suelos, etc., que se requieren, la construcción participativa de los escenarios de riesgo se convierte en una alternativa viable. Por supuesto, el escenario ideal es aquel donde existen suficientes estaciones meteorológicas, estudios técnicos confiables, sistemas de alertas tempranas, software especializado para simular riesgos, personal altamente capacitado, etc., pero teniendo en cuenta el contexto de la costa Caribe el proyecto brinda una serie de herramientas útiles para tomar decisiones.

En cualquier plan de gestión del riesgo asesorado por el proyecto GIR se identificaran y medirán amenazas y vulnerabilidades, siguiendo el manual de la UNGRD. Las amenazas pueden ser de cuatro tipos: Naturales, Socio-Naturales, Antrópicas y Tecnológicas. Por su parte, los factores de vulnerabilidad son: físicos, económicos, ambientales y sociales. Tanto las primeras como las segundas se evalúan como altas, medianas o bajas, y para cada una de estas existe una fórmula que toma en cuenta ciertas variables. Para las amenazas: Amenaza (A) = intensidad (I) + frecuencia (F) + territorio afectado (T) y para la vulnerabilidad: V total = V física + V ambiental + V económica + V social. Precisamente con la información levantada por los funcionarios de GIR se efectúa el cálculo. Ahora bien, una vez medidas las amenazas y las vulnerabilidades, se cruzan para establecer el nivel de riesgo, que también se evalúa como alto, mediano o bajo.

Para el caso de Cartagena se identificaron amenazas, vulnerabilidades y riesgos para sus tres localidades y para sus zonas rural e insular. Sus amenazas más importantes son las inundaciones, la erosión costera, los vendavales, el mar de leva y la degradación de los recursos naturales. En términos de vulnerabilidad resultan preocupantes, entre otras cosas, la deficiencia en acceso a vivienda y activos básicos para garantizar la supervivencia, los elevados niveles de pobreza y desempleo, la sobre explotación de recursos naturales en algunas zonas, la ubicación de viviendas en zonas restringidas y la precariedad de sus materiales, estructuras y acceso a servicios públicos; el plan de Cartagena es claro en que aunque existen problemas ambientales la mayoría de las vulnerabilidades son socio-económicas. Una vez calculadas y jerarquizadas las vulnerabilidades y las amenazas se cruzan en una matriz que arroja el nivel de riesgo, de acuerdo a la siguiente fórmula: R = f (A, V). Para Cartagena, los eventos de más alto riesgo son hidrometeorológicos (huracanes, vendavales, inundaciones) y geológicos (remoción en masa, erosión costera); sin embargo, la degradación de recursos naturales y la contaminación presentan un nivel de riesgo medio, que no deja de ser preocupante en una ciudad con ecosistemas sensibles.

Finalmente, con la medición de los riesgos se construyen “escenarios de riesgo”, que son en últimas los que permiten tomar decisiones. Los “escenarios” combinan la identificación y medición de riesgos, la explicación de sus causas, su ubicación espacial y temporal y la definición de las medidas o acciones que habría que tomar para prevenirlos o mitigarlos. Para Cartagena se definieron escenarios asociados a fenómenos de origen hidrometeorológico; de origen geológico; de origen antrópico; y de origen tecnológico. Ya con este panorama se plantean acciones concretas en las áreas de conocimiento, reducción y manejo de desastres.

Estabilizando procesos…Aprendizajes y dificultades

Una de las mayores fortalezas del proyecto GIR es que ha logrado “sentar a la mesa” o interesar a actores sociales que tradicionalmente no habían participado en procesos de gestión del riesgo. Jorge Giraldo menciona el caso de los industriales cartageneros, que antes no habían trabajado de forma conjunta con el Distrito, pero gracias a la gestión de GIR se involucraron en el proceso. Incluso la Fundación Mamonal, organización creada por las empresas de la zona industrial cartagenera, estableció un convenio con el PNUD y la alcaldía para ampliar su programa de los Comités Barriales de Atención a Emergencias (COMBAS) tanto conceptualmente, al pasar de los riesgos tecnológicos a los riesgos climáticos, como territorialmente, al moverse de la localidad 3, que es la zona industrial, a las otras dos localidades de la ciudad.

A nivel más general, el proyecto ha participado en el fortalecimiento del Nodo Regional de Cambio Climático del Caribe presentando estudios, análisis de avances normativos, y brindando asesoría en la elaboración de un plan de acción con visión regional y no departamental. GIR también consiguió que los ocho departamentos seleccionados elaboraran sus planes de riesgo y se apropiaran del tema, a tal punto que incluso han destinado recursos para que sus municipios involucren la gestión del riesgo en su planificación. Así mismo logró, aunque parcialmente, que las Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) participaran en la construcción de los planes y facilitaran información necesaria para construir unos escenarios de riesgo más robustos; esto ha sido posible, según Clara Álvarez, gracias a que el proyecto siempre ha mantenido a sus coordinadores trabajando directamente en campo, generando así credibilidad en el proceso, incluso por parte de entidades como las CAR, que suelen guardar con celo la información que poseen. El proyecto ha facilitado, durante su tiempo de funcionamiento, que las entidades identifiquen sus responsabilidades y las cumplan, logro obtenido incluso con aquellas que no eran conscientes de su importancia en los consejos municipales o departamentales de gestión del riesgo. En suma, se ha fortalecido a la mayor parte de las entidades participantes, pero especialmente a las oficinas de gestión del riesgo, de tal forma que ya son capaces de liderar procesos por sí mismas (antes tenían un liderazgo tan débil que difícilmente podían emprender acciones).

Sin embargo, a pesar de los avances aún persisten ciertas dificultades. La UNGRD sigue siendo asistencialista y todavía tiene una presencia muy débil en los territorios, razón de que allí persista la idea de que su única función es llevar recursos de asistencia a los departamentos cuando ocurre una catástrofe. Esta situación pone en riesgo la continuidad del proceso. Por ejemplo, una consecuencia problemática de esa situación es que como los departamentos saben que no van a dejar de percibir apoyos por parte de la UNGRD, están empezando a suprimir los recursos que habían asignado previamente para la gestión del riesgo. Del lado de la comunidad el enfoque asistencialista también produce dependencias complejas: las catástrofes se han convertido en una oportunidad de acceder a mejores alimentos, colchonetas, mosquiteros, etc., de los que usualmente se posee, fenómeno entendible en un contexto de elevada pobreza y desplazamiento forzado. En ese orden de ideas, el principal reto del proyecto es lograr que la UNGRD se involucre con más decisión y garantice así la continuidad del proceso, pues es precisamente ella la que debe implementar y mantener en el largo plazo el nuevo modelo de gestión del riesgo.

Commentaires

La relación entre la gestión del riesgo y el cambio climático es innegable. De hecho, hay quienes como Clara Álvarez sugieren que este último debería ser un componente más del proceso general de la gestión del riesgo. Por lo menos en la costa Caribe los principales riesgos están relacionados con fenómenos climáticos: remoción en masa, inundaciones, aumento en el nivel del mar, erosión costera. Y las manifiestas debilidades institucionales que se han señalado, impiden cualquier gestión efectiva del cambio climático.

Entonces, un proyecto destinado a fortalecer las capacidades institucionales de departamentos y municipios en la construcción de un plan coherente de gestión del riesgo impacta decididamente en la gestión del cambio climático. Ahora bien, la labor es compleja y todavía quedan muchas cosas por mejorar a nivel regional, por lo que si en un corto o mediano plazo aumenta la intensidad y periodicidad de fenómenos climáticos extremos y los gobiernos locales y regionales no consolidan el proceso de fortalecimiento que han venido adelantando, lo ocurrido durante el fenómeno de la Niña se repetirá con mayor fuerza y dejando mayores estragos a su paso. Por otra parte, el proyecto GIR ha generado sinergias entre actores sociales que deben ponerse de acuerdo para lograr una “gobernanza” del riesgo y el cambio climático: las comunidades, los gobiernos locales, la academia y el sector privado. La construcción participativa de los escenarios de riesgo es una fortaleza, más aún si se tiene en cuenta que la participación ciudadana es clave para lograr la aceptabilidad de las medidas que deben tomarse para enfrentar los riesgos (climáticos o no); además, pensando en un futuro optimista, lo ideal sería que se combinaran tecnologías de punta y estudios sofisticados con saberes locales y herramientas participativas, como la cartografía social, pues así tanto la medición como la planeación del riesgo serían más integrales; puede que diferentes actores sociales tengan escalas distintas de valoración del riesgo, y estas podrían entrar en conflicto si alguna de ellas es ignorada.

Bibliographie