En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre Gobernanza identificó diferentes experiencias que aportan a la reflexión sobre la adaptación y/o mitigación del cambio climático. Una de ellas fue la modificación extraordinaria que en agosto 26 de 2013 se realizó al Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá, Distrito Capital de Colombia, mediante el Decreto 364. Uno de los principales cambios que sufrió el Plan se refiere a la incorporación de lineamientos y estrategias específicas para crear un modelo de ciudad resiliente al cambio climático. De ahí el interés por observar cómo este tema se introduce dentro de la planificación territorial de una ciudad tan importante como Bogotá, más aún, cuando el cambio climático apenas está empezando a asentarse dentro de las políticas públicas locales en Colombia.

Breve reseña del proceso de modificación extraordinaria del POT

Bogotá, D.C., es la ciudad capital de Colombia, lo que puede explicar que sea el municipio más grande del país donde residen casi ocho millones de habitantes, muchos de ellos inmigrantes de otros lugares en busca de oportunidades de empleo y educación, entre otros. Con aproximadamente 33 kilómetros de sur a norte y 16 kilómetros de oriente a occidente, Bogotá se ubica en el centro de Colombia, sobre una larga sabana rodeada por cerros al oriente y compuesta por un número importante de afluentes, quebradas y humedales. Si bien los servicios y bienes que otorgan estas características geográficas han contribuido con el desarrollo de la ciudad, también hacen que Bogotá sea vulnerable a eventos como derrumbes, deslizamientos e inundaciones (que son intensificados por la variabilidad climática y el cambio climático). Por esta y otras razones, tanto el Distrito Capital como el resto de ciudades colombianas están en la obligación de formular un plan donde se organice el territorio de forma coherente con sus necesidades y objetivos de desarrollo.

Este plan se conoce como “Plan de Ordenamiento Territorial” (POT) y es un instrumento de planificación en el que se estipulan los “objetivos, directrices, políticas, estrategias, metas, programas, actuaciones y normas adoptadas para orientar y administrar el desarrollo físico del territorio y la utilización del suelo” (Ley 388 de 1997). Allí se establece el modelo de ocupación del territorio de una ciudad, es decir, se determina qué actividad productiva y qué tipo de viviendas y equipamientos (hospitales, instituciones educativas, edificios gubernamentales, entre otros) deberán desarrollarse en cada zona específica, con el fin de conciliar la planificación económica y social con la territorial. De esta manera, corresponde a las alcaldías de cada municipio hacer la formulación del POT cada doce (12) años, o las revisiones y modificaciones pertinentes antes de cumplir ese tiempo. Ahora, como un plan de largo plazo, cada POT contiene lineamientos muy generales que deben ser adoptados por las alcaldías que gobiernen durante la vigencia de dicho Plan (cada Administración tiene una duración de cuatro (04) años), a través de sus Planes de Desarrollo y las políticas, programas y proyectos que formulen.

En el caso del Distrito Capital de Bogotá, su primer POT fue creado en el año 2000 (Decreto 619 de ese año), y modificado y compilado en 2003 y 2004. En 2012, la Administración del actual alcalde de Bogotá, Gustavo Petro, presentó un proyecto de acuerdo que proponía modificar o actualizar de forma extraordinaria este Plan en relación con varios aspectos como la implementación del Sistema Integrado de Transporte Público, las proyecciones demográficas arrojadas por el censo poblacional que se realizó en el país en 2005, entre otros. Sin embargo, uno de los aspectos que se destaca es la incorporación del cambio climático como un eje transversal en la visión a futuro de la ciudad, tema que no se comprendía en las anteriores versiones del POT.

Para lograr modificar el POT, el proyecto de la Alcaldía fue sometido a un proceso de revisión por parte de varias instituciones, según reglamentan la Ley 388 de 1997 y el Decreto 4002 de 2004. Así, la Corporación Autónoma Regional de Cundinamarca (CAR) —entidad que actúa como autoridad ambiental en las zonas rurales de Bogotá— dio un concepto favorable sobre el proyecto de modificación excepcional presentado por la Secretaría de Planeación de la Alcaldía. Posteriormente, el documento fue presentado ante el Consejo Territorial de Planeación de Bogotá (CTP) —un espacio de participación ciudadana donde se reúnen representantes de todos los sectores de la ciudad para revisar y dar conceptos sobre los Planes de cada Administración—, el cual insistió en la necesidad de una mayor participación de la ciudadanía en la formulación de la modificación del POT. Por esa razón, la Secretaría de Planeación realizó 38 cabildos participativos en los que los ciudadanos tuvieron la oportunidad de hacer aportes o preguntas; hasta que, en una nueva revisión, el CTP aprobó el documento. Finalmente, el proyecto de modificación fue presentado ante el Concejo de Bogotá —autoridad del Distrito que ejerce control político sobre la Administración de la ciudad— el 2 de mayo del presente año, teniendo 90 días para su revisión y discusión de esa fecha en adelante. Sin embargo, la mayoría de los miembros del Concejo de Bogotá aprobó una Ponencia Negativa el 7 de junio para denegar el proyecto de modificación del POT, aduciendo la falta de estudios técnicos previos, vicios de trámites y procedimientos, entre otros. Ante este panorama, y valiéndose de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley 810 de 2003, la Alcaldía optó por aprobar la modificación extraordinaria del POT mediante el Decreto 364 de 2013.

A grandes rasgos, el POT modificado de Bogotá opta por un modelo de ciudad densificada en su centro para evitar la expansión de la urbanización en límites naturales que no deben ser intervenidos. El Plan también flexibiliza el uso de los suelos de la ciudad para que sus habitantes tengan mayor asequibilidad a diferentes servicios y equipamientos, de manera que se reduzcan las emisiones de Gases de Efecto Invernadero que produce la utilización de vehículos y que se haga un mayor uso de los sistemas de transporte masivo.

A su vez, la modificación del POT conserva aspectos del Plan creado en el año 2000. De acuerdo con Héctor Andrés Ramírez, director de Ambiente y Ruralidad de la Secretaría Distrital de Planeación de Bogotá, la incorporación del cambio climático en el POT ayuda a reforzar los objetivos de largo plazo que se formularon en esa primera versión, referentes a la construcción de un modelo regional sostenible, la preservación de la riqueza natural del territorio rural, la organización del territorio de acuerdo con sus ventajas comparativas para propiciar su competitividad y la promoción de un mejor aprovechamiento y manejo adecuado de los recursos naturales, entre otros.

Finalmente, uno de los aspectos más importantes de la modificación del POT a propósito de la introducción del tema del cambio climático es que este se articula con la Gestión de Riesgos de Desastres, dándole así un énfasis a la adaptación de la ciudad frente al fenómeno. Por esta razón, antes de conocer el contenido concreto del POT frente a estos temas, a continuación se esbozará la relación conceptual, teórica y práctica que existe entre el cambio climático, la Gestión de Riesgos y el Ordenamiento Territorial, con base en algunas fuentes normativas y literarias que la tratan.

La relación entre cambio climático, Gestión de Riesgos de Desastres y Ordenamiento Territorial

El cambio climático se encuentra estrechamente relacionado con la Gestión de Riesgos de Desastres y con el Ordenamiento Territorial. La “Gestión de Riesgos” se entiende como un proceso social que busca contribuir a la seguridad, bienestar, calidad de vida y desarrollo sostenible de la sociedad mediante diferentes políticas y acciones para el conocimiento, la reducción del riesgo y el manejo de desastres. Ahora bien, la Ley 1523 de 2012 —mediante la cual se adopta la Política Nacional de Gestión del Riesgo de Desastres— estipula en su artículo 4 que “en el caso de los eventos hidrometeorológicos, la adaptación al cambio climático corresponde a la gestión del riesgo de desastres en la medida en que está encaminada a la reducción de la vulnerabilidad o al mejoramiento de la resiliencia en respuesta a los cambios observados o esperados del clima y su variabilidad”. Entonces, los conceptos de “riesgos de desastres” y “vulnerabilidad” son conceptos que se complementan entre sí, entendiendo el primero como el conjunto de aquellos daños o pérdidas potenciales ante un evento físico peligroso (derrumbe, inundación, terremoto, etc.), determinados por la susceptibilidad o fragilidad (vulnerabilidad) de los elementos expuestos. De esta manera, la adaptación al cambio climático, en su búsqueda por reducir la vulnerabilidad de las comunidades ante los riesgos de desastres ocasionados por el fenómeno, aporta a lo que se entiende por “Gestión de Riesgos”.

Por otro lado, de acuerdo con Margarita Pacheco, consultora sobre adaptación al cambio climático en la planificación territorial, la articulación conceptual entre el cambio climático con el Ordenamiento Territorial es una necesidad que debe ahondarse en espacios académicos interdisciplinarios, integrando también la dimensión de la protección de la biodiversidad. Todo esto en aras de que desde la academia se pueda generar el fundamento científico y técnico para la formulación de políticas y acciones que tengan beneficios en dichos temas. En este sentido, resalta una herramienta metodológica que sirve para transversalizar el cambio climático en la planificación. Es esta, la “Adaptación basada en ecosistemas” (EbA, por sus siglas en inglés), que asocia la conservación de la biodiversidad como una forma de abordar el cambio climático, “proporcionando al mismo tiempo beneficios de bienestar social y conservación de los servicios ambientales que prestan los ecosistemas”. Dentro del enfoque de la EbA, entonces, es vital conservar “ecosistemas estratégicos”, que por su importancia en el manejo integral del recurso hídrico y en la biodiversidad no deben ser intervenidos. Estos ecosistemas podrían incluirse dentro de una Estructura Ecológica Principal (EEP), la cual “debería resultar en una definición de límites claros en usos del suelo, [que prohíba cualquier uso que vaya en detrimento de la conservación de la biodiversidad en la EEP] a pesar de las presiones del mercado y de intereses políticos locales, regionales o nacionales”.

Efectivamente, el POT de Bogotá cuenta desde su creación con una EEP que en el año 2000 se definía como “la red de espacios y corredores que sostienen y conducen la biodiversidad y los procesos ecológicos esenciales a través del territorio, en sus diferentes formas e intensidades de ocupación, dotando al mismo de servicios ambientales para su desarrollo sostenible” (art. 8 del Decreto 619 de 2000). Esta EEP continúa en el POT después de su modificación en 2013, esta vez, definida como “el sistema de áreas con valores ambientales presentes en el espacio construido y no construido, que interconectadas dan sustento a los procesos y las funciones ecológicas esenciales y a la oferta de servicios ambientales y ecosistémicos (actuales y futuros) para el soporte de la biodiversidad y del desarrollo socioeconómico y cultural de las poblaciones en el territorio” (art. 17 del Decreto 364 de 2013). Así, según Ramírez, la EEP se puede entender como la primera estrategia de adaptación al cambio climático del POT, en tanto que “lo que se busca no es crear nuevas zonas con servicios ecosistémicos, sino utilizar las que ya están. Como ejemplo está el caso de los humedales: es más económico protegerlos y habilitarlos que urbanizarlos, destruirlos y en 10 años comenzar a hacer humedales artificiales, como se está haciendo en algunos lugares de Europa”.

Si bien la EEP es una estrategia que determina el modelo de ciudad que se proyecta para Bogotá desde el año 2000 y se refuerza con la modificación del POT en 2013, el Decreto 364 radicado en agosto pasado incorpora un capítulo específico de “Gestión de Riesgos y Cambio Climático”, dos dimensiones que no se trataban en el POT formulado hace 13 años (allí se hablaba sobre la mitigación del riesgo por inundaciones, pero el concepto de “Gestión de Riesgos” no estaba concebido como tal).

Apuntes sobre Capítulo VI: Gestión de Riesgos y Cambio Climático (arts. 94-144) del Título I: Componente General

A pesar de que el POT fue creado en el año 2000 —esto es, seis años después de que Colombia se suscribió a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre Cambio Climático—, este documento y sus revisiones posteriores en 2003 y 2004, no comprendían siquiera la mención de “cambio climático” dentro de su formulación, “puesto que el tema en su época no tenía la misma vigencia en la política y en la ciudadanía como ahora”, según comenta el director de Ambiente y Ruralidad de la Secretaría Distrital de Planeación. La modificación extraordinaria realizada al POT de Bogotá en agosto de 2013 incorpora entonces todo un nuevo capítulo dedicado a la Gestión de Riesgos y al cambio climático, en concordancia con lo dispuesto en la Ley 1523 de 2012. Así, el énfasis del Distrito sobre el cambio climático se dirige a reducir la exposición y la vulnerabilidad de la ciudad frente al fenómeno, buscando la “resiliencia a los impactos adversos potenciales de los extremos climáticos” (art. 94).

Para observar de mejor manera la forma en que este enfoque se materializa en estrategias concretas, a continuación se presentarán algunos puntos clave del Capítulo VI del POT.

Sobre el papel del Fondo de Atención y Prevención de Emergencias (FOPAE)

Los mapas de Bogotá donde se delimitan las zonas de amenazas y riesgos han sido realizados desde 1999por el Fondo de Atención y Prevención de Emergencias (FOPAE), que próximamente se convertirá en el Instituto Distrital de Gestión De Riesgos y Cambio Climático. Así mismo, esta entidad tiene como misión coordinar el Sistema Distrital de Gestión de Riesgos (SDGR), que es “el conjunto de entidades públicas, privadas y comunitarias que generan políticas, normas, recursos, planes, estrategias y procedimientos, organizados para gestionar integralmente el riesgo y contribuir a la reducción de pérdidas humanas, económicas y sociales ocasionadas por fenómenos de origen natural, socio-natural o antrópico no intencional en el Distrito (…)” (art. 99).

En el Artículo 109 del POT, el FOPAE continúa con sus funciones de mapeo y estudios al exigírsele la presentación de conceptos técnicos a la Secretaría Distrital de Planeación sobre las zonas o áreas que presentan alto riesgo por fenómenos de remoción en masa e inundaciones. Así, el papel del FOPAE cobra vital importancia si se considera que los conceptos, mapas y estudios que emita definirán si en determinada zona se puede construir o no, qué medidas deben tomarse en caso de que se comience un proceso de urbanización, qué tipo de uso del suelo debe desarrollarse en el lugar o si es necesario reasentar a la comunidad residente allí. Todo esto, por supuesto, de acuerdo con los riesgos de desastres que se diagnostiquen.

Sin embargo, también es importante mencionar que el POT recoge el “Principio de Precaución” formulado en la Ley 1523 de 2012 que lo define así: “Cuando exista la posibilidad de daños graves o irreversibles a las vidas, a los bienes y derechos de las personas, a las instituciones y a los ecosistemas como resultado de la materialización del riesgo en desastre, las autoridades y los particulares aplicarán el principio de precaución en virtud del cual la falta de certeza científica absoluta no será óbice para adoptar medidas encaminadas a prevenir, mitigar la situación de riesgo”. Esto implica que, en determinadas ocasiones, no hará falta un concepto técnico para tomar medidas de precaución que eviten posibles daños graves materiales, humanos y ecosistémicos.

De las Amenazas al Distrito Capital y el futuro de las zonas que las presentan

Desde el Artículo 110 hasta el 121, el POT trata cuidadosamente lo referente a las zonas que presentan amenazas por fenómenos de remoción en masa, amenazas de inundación, amenaza sísmica y amenazas de incendios forestales. A cada uno de estos tipos de amenazas el Plan asigna diferentes condicionamientos para ejecutar procesos de urbanización, parcelación y/o construcción en las zonas que las presenten. A su vez, para las amenazas por fenómenos de remoción en masa y de inundación (de las más comunes en la ciudad), existen tres niveles o categorías (alta, media y baja) según su intensidad o posibles efectos, y que también determinan el tipo de medidas o usos que deben adelantarse en las zonas donde se encuentren.

Por ejemplo, los urbanizadores que deseen construir en las áreas de la ciudad que presentan riesgos por remoción en masa de categoría alta o media deben pasar por una serie de trámites que se resumen en la realización de un estudio sobre los riesgos y amenazas de la zona y en la ejecución correspondiente de medidas de mitigación de riesgos (restricciones de ocupación, obras de ingeniería, entre otras), de manera que se garantice la estabilidad, habitabilidad y funcionalidad de las nuevas construcciones. Por su parte, en las zonas donde existe amenaza alta y media de inundación por desbordamiento, el POT prohíbe la urbanización, parcelación y/o construcción; mientras que en el caso de una amenaza baja por el mismo fenómeno, el urbanizador deberá realizar obras de drenaje de acuerdo con lo que se estipule en los Planes de Acueducto y Alcantarillado de que el Distrito dispone.

Se comprende así que las zonas donde existen ciertas amenazas podrán ser urbanizables o no, y que la urbanización en estas áreas podrá estar sujeta a medidas de mitigación de riesgos, según sea el caso. Sin embargo, y referente a las amenazas por remoción en masa, en los artículos 122 a 125, el POT trata uno de los temas que mayor polémica ha generado: la “prohibición de nuevas actividades exploratorias y extractivas en el suelo y subsuelo”, por los riesgos a que estas implican. De esta manera, el POT obliga al rechazo de “las solicitudes de permisos y planes de manejo ambiental para el desarrollo de actividades de exploración y explotación minera”, al tiempo que clasifica las áreas que actualmente se encuentran realizando este tipo de actividades como “zonas de transición” o “zonas de recuperación morfológica, paisajística y/o ambiental”. Estas son áreas afectadas por la extracción de arcilla, arena, gravas, recebos y agregados pétreos que sirven para la producción de materiales de construcción. Pero a partir de la prohibición de la exploración y explotación minera que reglamenta el POT, podrán tener un uso “postextractivo”.

Ahora, ¿Qué tipo de usos “postextractivos” se podrían adelantar? Y, ¿qué tipo de actividades se podrán desarrollar en aquellas zonas cuyas amenazas impiden su urbanización?

Los usos “postextractivos” se relacionan directamente con la corrección, mitigación y compensación de los impactos y efectos ocasionados por la exploración o explotación minera. De allí se puede inferir, entonces, que en las zonas donde se adelantaron actividades extractivas se procurará la recuperación de su medio natural a través de actividades que prioricen la restauración morfológica, paisajística y/o ambiental de las mismas.

A su vez, las zonas no urbanizables, se consolidan como “Suelos de Protección por Riesgo”. Estos pueden ser convertidos luego en “Parques Especiales por Protección del Riesgo”, cuyo objetivo es “aportar a la EEP, una vez [sus áreas] sean recuperadas y estabilizadas, así como brindar un espacio de esparcimiento para la ciudadanía, bajo criterios de capacidad de carga y adaptación al cambio climático” (art. 86). De acuerdo con Ramírez, la propuesta de estos Parques “es bien interesante porque permite focalizar la inversión y tener acciones institucionales en territorios estratégicos para que se conviertan en espacio público y zonas de valor ambiental”. No obstante, los “Parques Especiales por Protección del Riesgo” no son la única estrategia para controlar la ocupación del territorio y desarrollar en él actividades que representan riesgos y amenazas.

Los cerros de Bogotá, por supuesto, son las zonas donde se presentan los riesgos por eventos de remoción en masa. De acuerdo con el director de Ambiente y Ruralidad de la Secretaría de Planeación, ellos “representan aproximadamente 14.100 hectáreas del terreno bogotano. De 400 a 500 de estas hectáreas están siendo ocupadas [por] cerca de 100 mil habitantes”, y “se podría hablar de que aproximadamente el 15% de las áreas ocupadas de los cerros se encuentran en zonas de riesgo por desastres”. En este sentido, los procesos de reasentamiento que viene adelantando el Distrito (Decreto 255 de 2013) son imperiosos, pero no necesariamente implicarán que los territorios que se van a desalojar sean convertidos en “Parques Especiales por Protección del Riesgo”, como podría pensarse. Continúa Ramírez: “Lo que ha venido pasando es que esas zonas de donde se desplazan las personas para reasentarse tienden a ocuparse de nuevo. Entonces se requiere darle un uso a esos espacios. [El POT] asigna usos que antes no tenían esos suelos: agricultura urbana y espacio público de escala vecinal, por ejemplo. Estos predios pasarían a ser propiedad del Distrito, el cual le daría usos específicos. No obstante, el cambio más importante es que se está incorporando la posibilidad de dar la administración de esos predios a organizaciones sociales, pues si el Distrito quedara a cargo de ello, significaría una carga presupuestal bastante grande.

Así, los “Parques Especiales por Protección del Riesgo” se consolidan para zonas grandes de la ciudad, mientras que los territorios de donde se desplazan las personas que van a reasentarse, hacen parte de otra estrategia que involucra no sólo la compra de los predios por parte del Distrito, sino la entrega de su administración a organizaciones sociales que deberán brindar uso público”.

Los “Lineamientos de urbanismo y construcción segura y sostenible”

Desde el artículo 129 al 136, el POT aborda los “Lineamientos de urbanismo y construcción segura y sostenible”, desde donde se estipulan líneas más concretas y específicas para la adaptación y la mitigación del cambio climático. Así, se establecen estrategias para:

• la adaptación basada en ecosistemas: uso sostenible de la biodiversidad y de los servicios ambientales; manejo sostenible de los ecosistemas teniendo en cuenta sus co-beneficios sociales, económicos y culturales, entre otros.

• la toma de acciones frente al riesgo por desabastecimiento de agua: análisis de vulnerabilidad de los territorios, garantía de la protección de áreas abastecedoras del recurso, reducción de la vulnerabilidad de la infraestructura de redes de suministro de agua potable, entre otros.

• la toma de acciones frente al riesgo por islas de calor: incremento de coberturas vegetales urbanas, incorporación de materiales con un alto nivel de reflectancia en diferentes espacios, entre otros.

• la recuperación del proceso hidrológico natural del suelo urbano: aumento de la capacidad de permeabilidad del suelo, disminución de la escorrentía superficial del agua en nuevos proyectos urbanísticos, entre otros.

• la toma de acciones frente al riesgo por desabastecimiento energético: desarrollo de investigación y conocimiento sobre diversificación, ahorro y eficiencia energética, diseño y gestión de incentivos para estimular el uso racional de energía y la utilización de fuentes renovables, entre otros.

• la mitigación de Gases de Efecto Invernadero (GEI): reducción de los tiempos de desplazamiento a partir de la mezcla de usos del suelo urbano, reducción de desplazamientos en vehículo particular mediante la reducción del área máxima permitida para estacionamientos, promoción de diferentes modos de transporte público y no motorizado, sustitución gradual de combustibles fósiles, formulación de programas e incentivos para aumentar el mercado de materiales de construcción en cuyo proceso de elaboración ha generado menor impacto ambiental, aprovechamiento energético de los rellenos sanitarios, fortalecimiento del sector económico del reciclaje, entre otros.

Otros instrumentos de planificación derivados o relacionados con el POT

El capítulo del POT dedicado a la Gestión de Riesgos y al Cambio Climático plantea y describe los instrumentos de planificación mediante los cuales todos los lineamientos desarrollados en el mismo se implementarían. Son estos:

• 1) la Política Ecourbanismo y Construcción Sostenible que la Secretaría de Planeación espera tener lista en diciembre de 2013 y cuyo objetivo es “implementar buenas prácticas de arquitectura y urbanismo” en la ciudad, según comenta Ramírez

• 2) el Plan Distrital de Mitigación y Adaptación al Cambio Climático, que también se encuentra en construcción y cuya formulación se está realizando en una Mesa Interinstitucional liderada por la Secretaría de Ambiente, que convoca al FOPAE, a la Empresa de Acueducto y Alcantarillado de Bogotá y a las Secretarías de Gobierno, Planeación, Hábitat, Movilidad, Salud y de Desarrollo Económico

• 3) el Plan Distrital de Gestión de Riesgos, donde se definirán los objetivos, programas, acciones y presupuesto para lo concerniente a la reducción de riesgos en la ciudad

• 4) el Plan Regional de Cambio Climático para la Región Capital Bogotá-Cundinamarca-PRICC, impulsado por las Naciones Unidas y que se constituye en la principal fuente de información para la toma de decisiones frente a la variabilidad y el cambio climático, a partir del diagnóstico que está generando para la región

• 5) el Plan Distrital de Gestión del Riesgo por Incendios Forestales que definirá las “políticas, estrategias y acciones que el Distrito Capital debe implementar para prevenir los riesgos asociados a las coberturas vegetales que pueden causar incendios forestales”

Sobre algunos cuestionamientos, críticas y controversias

Son bastantes los cuestionamientos, críticas y controversias que la modificación extraordinaria del POT ha suscitado desde que era una propuesta. Estas han surgido desde diferentes sectores (político, académico, ciudadano, actores privados) y versan sobre distintos puntos y escalas de lo que ha rodeado la experiencia de la modificación. Así, las controversias han estado presentes tanto en el contenido minucioso del POT como en su misma aprobación por decreto, la que por muchos es considerada ilegal.

Sobre este último punto cabe mencionar que el Artículo 12 de la Ley 810 de 2003 estipula que “si el Concejo no aprueba en noventa (90) días calendario la iniciativa [de modificación del POT], lo podrá hacer por decreto el Alcalde”. La controversia se encuentra, entonces, en que para el Concejo, este artículo faculta al Alcalde para aprobar una modificación del POT siempre y cuando no haya habido un pronunciamiento de parte de esa institución para la aprobación o no aprobación de la misma. Sin embargo, en el caso del proyecto presentado el 2 de mayo de 2012, el Concejo sí tuvo un pronunciamiento y fue el de no aprobarlo. La Alcaldía, por su parte, continúa arguyendo la legalidad del POT a la luz de una interpretación distinta del mismo artículo, y por ahora se encuentra a la espera de lo que finalmente determinen las Altas Cortes frente a las demandas interpuestas o que se van a interponer, como la de los gremios de construcción, la del Ministerio de Vivienda y la de la Personería de Bogotá (entidad veedora de la aplicación de normas y de la conducta de los servidores públicos distritales).

Ahora bien, otro de los temas álgidos en la polémica que ha generado el POT trata lo referente a las cargas urbanísticas. Estas son “un descuento de la renta generada por mayor edificabilidad” que se aplica a los constructores. Es decir, las cargas urbanísticas son cobros que —mediante recursos en efectivo, construcción de espacio público, equipamientos o viviendas de interés social— los constructores deben pagar en la medida que adelanten proyectos en altura. Los recursos provenientes de las cargas urbanísticas son importantes, entre otras cosas, debido a que podrían consolidarse en fuentes de financiamiento importantes para proyectos relacionados con los lineamientos sobre cambio climático expuestos en el POT. Sin embargo, la crítica principal frente a las cargas urbanísticas es que le representan demasiadas obligaciones al sector de la construcción, haciendo que este se paralice o que el precio de la vivienda y del suelo aumente de forma exorbitante, a lo cual la Secretaría Distrital de Planeación ha respondido que son numerosas —y muchas veces exógenas— las variables que determinan el precio del suelo y que “es equivocado considerar que las cargas hacen parte de la estructura de costos del negocio. Son un descuento a la renta y en este sentido halan el precio del suelo hacia abajo”.

Por otro lado, el modelo de una ciudad redensificada en su centro (a partir de lo cual se derivan, entre otros, los condicionamientos esbozados más arriba sobre el uso del suelo en zonas de riesgo), es cuestionado en tanto que la ciudad necesita expandirse o, de lo contrario, sólo se generarán el desacato de la norma con más viviendas informales, o un mayor asentamiento en los municipios aledaños, los cuales crecen desordenadamente sin una visión de área metropolitana. Esto evidencia dos ideas diferentes en cuanto al ordenamiento territorial: una que aboga por una ciudad compacta y otra que favorece la expansión de la urbanización. Según algunos, la primera se hace necesaria para respetar zonas de importancia ambiental y evitar riesgos de desastres, mientras que para otros la segunda es imprescindible ante el agotamiento del suelo en la ciudad y su crecimiento demográfico.

Es allí de donde surgen las principales críticas hechas al POT, pues se considera que el modelo que propone es inviable de llevar a la práctica. Y sobre esta base, algunos consideran que el cambio climático no tiene una interpretación ni aplicación correcta en el POT, pues se correría el riesgo de que, de forma arbitraria, las autoridades puedan definir áreas de riesgo por cambio climático sin ninguna justificación técnica, suspendiendo así licencias de construcción ya otorgadas. En relación a esta crítica sobre la falta de rigurosidad técnica para la implementación de medidas que hagan frente al cambio climático, hay algunos que van más allá, como el ingeniero Sergio Mutis Caballero, presidente de la compañía inmobiliaria y de construcción Valor S. A., quien ha afirmado que el POT es un “reverzaso de la planeación, justificado en temas populistas como el cambio climático y la inclusión social”.

La respuesta del Distrito frente al ámbito de lo técnico en el cambio climático ha sido que Bogotá cuenta con “la información generada por el Plan Regional Integral de Cambio Climático (PRICC) que contiene datos sobre” escenarios climáticos y un inventario de emisiones de GEI a nivel regional. Así mismo, otras fuentes de información son la Red de Monitoreo Ambiental del Distrito Capital y el sistema de monitoreo de la Secretaría de Salud. Todas ellas demuestran efectos de la variabilidad climática o del cambio climático como el aumento de los eventos de emergencia y de las enfermedades respiratorias agudas. Lo anterior, entonces, fundamentaría la pertinencia y bagaje técnico para implementar el POT.

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En el año 1994, Colombia tuvo el primer precedente normativo relacionado con el cambio climático al sancionar la Ley 164 de ese año, mediante la cual el país se adhirió a la Convención Marco de las Naciones Unidas sobre el Cambio Climático (CMNUCC). De ahí en adelante, los avances de políticas públicas sobre el tema se refirieron principalmente a los lineamientos internacionales requeridos (aprobación del Protocolo de Kioto mediante la Ley 629 de 2000 y la publicación de la Primera Comunicación Nacional de Colombia frente a las Naciones Unidas en 2001, por ejemplo) y a iniciativas del Estado para apoyar los Mecanismos de Desarrollo Limpio (MDL) —la creación de la Oficina Colombiana para la Mitigación del Cambio Climático en 2002, expedición de la Estrategia Nacional para la Venta de Servicios Ambientales de Mitigación de Cambio Climático mediante el Conpes 3242 de 2003, por ejemplo—. No obstante, el cambio climático no era un discurso común en la gestión regional y local, pues en los planes y programas de los departamentos y municipios el concepto utilizado para referirse al ámbito de medio natural y de los ecosistemas era la Sostenibilidad Ambiental. Esto puede explicar por qué en la formulación del POT de Bogotá en el año 2000 y sus posteriores revisiones en 2003 y 2004, no se incorpora el término “cambio climático”. En esa medida, y dentro de un contexto en el que el tema está llegando al nivel regional mediante la conformación de “Nodos Regionales” para la adopción local del Plan Nacional de Adaptación al Cambio Climático (PNACC), es justo aceptar la aseveración de que el POT de Bogotá —y su incorporación de la variabilidad y el cambio climático dentro de sus ejes transversales— está a la vanguardia.

Ahora bien, la ausencia de lineamientos concretos o políticas nacionales que apunten más allá de la mitigación de GEI (hasta ahora, el PNACC se encuentra en fase de formulación) puede hacer que las iniciativas de incorporar el cambio climático en la planificación local no tengan respaldo técnico y teórico alguno. Pese a que la Ley 1523 de 2012 articula la Gestión de Riesgos con el cambio climático, lo reciente de esta normatividad hace que, junto al POT de Bogotá, no se visibilice fácilmente su traducción en la práctica.

La protección de áreas donde se evidencien riesgos por desastres, la obligación de los urbanizadores de realizar estudios y ejecutar medidas de mitigación de riesgos en algunas zonas, la transformación de territorios estratégicos en espacio público con usos funcionales y valor ambiental y la formulación de lineamientos generales sobre cambio climático desde multiplicidad de frentes como energía, agua, biodiversidad y movilidad, a grandes rasgos conforman la apuesta del POT por reducir la vulnerabilidad de la ciudad frente al cambio climático, mediante acciones concernientes a la Gestión de Riesgos. Por supuesto, llegar a un nivel más específico de implementación de estas estrategias es mucho más difícil. Y en la práctica es donde se generan discordias y posiciones opuestas. De ahí el papel importantísimo del FOPAE en los estudios y delimitaciones que realice, pues estos, realmente, determinarán el ordenamiento territorial de Bogotá.

Esta experiencia muestra que un debate que debería girar en lo técnico inevitablemente se ve inmerso en estos momentos en una discusión política en la que probablemente cualquier observación será tomada como una posición. Y de ahí tampoco se salva lo que se plantee alrededor del cambio climático.

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