En el marco del proyecto “Ciudades colombianas y cambio climático”, trabajado en conjunto con la Agencia Francesa para el Desarrollo, Fedesarrollo y la Fundación Ciudad Humana; el Instituto de Investigación y Debate sobre Gobernanza (IRG) identificó diferentes experiencias que aportan a la reflexión sobre la adaptación y/o mitigación del cambio climático. El programa «Ciudades Competitivas y Sostenibles» es una de ellas, pues involucra el cambio climático como parte de una gestión integral de la sostenibilidad urbana.

La creciente urbanización de Latinoamérica es una realidad incontestable. Desde los años treinta y cuarenta, por lo menos para el caso colombiano, la migración rural a las ciudades se ha acelerado a causa de la combinación entre el conflicto armado interno, la pobreza en el campo, la ausencia del Estado y ciertos incentivos urbanos como una mayor presencia estatal, la generación de empleo en las industrias y comercios, una mejor dotación de servicios como salud y educación, y la posibilidad de adquirir vivienda propia, especialmente en el caso de los campesinos que no poseían tierras o fueron despojados de estas. Desde los años 40 del siglo XX, un flujo constante de personas con demandas de vivienda y servicios públicos arribaron en un periodo de tiempo relativamente corto a los centros urbanos; hecho que sumado a una débil capacidad de planeación permitió el crecimiento desordenado de las ciudades colombianas, con consecuencias complejas como al auge de barrios informales ubicados, en ocasiones, en zonas de alto riesgo y con dotación incompleta de servicios básicos. La situación en otros países del continente no es muy distinta.

Conscientes de los retos que experimentan las urbes latinoamericanas, el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) creó, en el año 2011, un proyecto denominado “Iniciativa Ciudades Emergentes y Sostenibles”, con el fin de apoyarlas en la construcción de un desarrollo urbano ordenado y sostenible en el tiempo. Colombia es uno de los países beneficiarios. Entonces, aquí se reseñará la transformación inicial que sufrió el proyecto al ser implementado en el país, y, posteriormente, se ilustrará el funcionamiento del programa, así como sus retos y potencialidades, con los casos de dos ciudades colombianas: Barranquilla y Montería.

De “Ciudades Emergentes y Sostenibles” a “Ciudades Competitivas y Sostenibles”

La iniciativa del BID surge en el año 2011 en la idea de “ayudar a las ciudades intermedias de América Latina y el Caribe que crecen a un ritmo acelerado a identificar y priorizar proyectos de inversión para su desarrollo sostenible, impactando positivamente en la calidad de vida de los habitantes” (1). El proyecto estaba dirigido a ciudades con poblaciones de entre 100 mil y 2 millones de habitantes, y sus pruebas piloto se llevaron a cabo en Trujillo (Perú), Puerto España (Trinidad y Tobago), Santa Ana (Salvador), Montevideo (Uruguay) y Goainia (Brasil). Posteriormente, en el año 2012, la iniciativa se amplió para incluir a los 26 países miembros del BID, entre esos Colombia, donde el piloto se aplicó en cuatro ciudades: Barranquilla, Bucaramanga, Manizales y Pereira. La metodología establecida por el BID comprende tres actividades básicas: “planificar, priorizar y ejecutar”, que se aplican a tres dimensiones del desarrollo urbano 1) Sostenibilidad Ambiental y Cambio Climático; 2) Sostenibilidad Urbana; y, 3) Sostenibilidad Fiscal y Gobernabilidad.

Sin embargo, la metodología sufrió ajustes en su proceso de implementación en Colombia, que fueron pensados para lograr su adaptación a las necesidades locales. El primer cambio significativo fue el nombre del programa, que pasó de “Ciudades Emergentes y Sostenibles” a “Plataforma Ciudades Competitivas y Sostenibles”. Pero no se trataba solamente de una transformación nominal; la metodología colombiana, como explica Ricardo Plata, asesor del programa para la región Caribe, modificó la dimensión de “Sostenibilidad Urbana”, al separar la planificación territorial y la movilidad de los aspectos socio-económicos, con base en la idea de que en nuestro país la inequidad social y la pobreza son problemáticas a las que debe dedicarse atención especial. Por esa razón, la metodología colombiana contempla cuatro y no tres dimensiones: 1) Sostenibilidad ambiental y cambio climático; 2) Sostenibilidad urbana; 3) Sostenibilidad fiscal y gobernanza; y, 4) Sostenibilidad económica y social.

A diferencia de otros países donde solo se aplicó el piloto en una ciudad, Colombia empezó con cuatro ciudades y ha ido expandiendo el programa a otras. De acuerdo a Ricardo Plata esto se debe al compromiso de Findeter (Financiera de Desarrollo Territorial), el socio local del programa, quién propuso crear un equipo técnico paralelo al que tiene la oficina del BID en Colombia (nueve especialistas en movilidad, transporte, energía, medio ambiente, educación, competitividad e innovación, desarrollo urbano, entre otros) pero con la condición de no limitar la iniciativa a una única ciudad. Actualmente, además de las ciudades piloto, han entrado a participar Montería y Pasto y se espera que para 2015 hagan parte diez más, hecho significativo en un país con 52 ciudades/municipios que poseen más de 100.000 habitantes.

Sin duda alguna, lo interesante de la adaptación colombiana del proyecto es la modificación parcial de su metodología con el fin de atender especificidades locales (que en ciudades como Pereira o Montería las tasas de desempleo y pobreza sean altas o que en Barranquilla sea necesario fortalecer la competitividad de cara al Tratado de Libre Comercio - TLC con Estados Unidos) y el hecho de que se haya planteado desde el principio la inclusión de varias ciudades, gracias al apoyo decidido del banco estatal Findeter. Ahora bien, en lo que se sigue se abordarán algunos aspectos de la implementación del proyecto en dos de las ciudades beneficiarias, especialmente en lo relacionado con el componente de Sostenibilidad Ambiental y Cambio Climático, y con las alternativas de financiación que las urbes pueden emplear para llevar a cabo los proyectos necesarios en la consecución de su sostenibilidad.

La metodología: diagnóstico y plan de acción

Este proyecto parte de una visión integral de la sostenibilidad que no es exclusivamente ambiental, sino también social y económica, por lo que el cambio climático es solamente uno de los temas del primer componente (además de la calidad del aire y la gestión del recurso hídrico y del riesgo). Dicha estrategia es relevante, pues para gestionar adecuadamente el cambio climático no siempre es necesario que este sea el eje estructurante de los proyectos. Además, por las características de “Ciudades Competitivas y Sostenibles” el tipo de acciones que se prioricen para enfrentarlo dependerá de las condiciones específicas de cada ciudad, es decir, de los resultados que arroje la aplicación de la metodología.

Planificar, priorizar y ejecutar. De eso se trata. Pero para planear hay que diagnosticar y ese es el producto de la primera fase del proyecto: un diagnóstico rápido de la ciudad con base en una batería de 150 indicadores y un sistema de semaforización que muestra avances, áreas a fortalecer y aspectos críticos (verde, amarillo y rojo respectivamente). Ricardo Plata explica que los resultados se obtienen de cruzar los datos hallados con “benchmarks” o puntos de referencia teóricos (en este caso nacionales) y señala que en términos de comunicación la semaforización es clave, pues manejar la batería completa de indicadores sería engorroso para el usuario final, que es el gobierno local. En la segunda fase, el diagnóstico es pasado por unos “filtros” (impacto del cambio climático en el área específica, percepción ciudadana y criterios de costo-beneficio) que determinan las áreas que podrían contribuir en mayor medida a la sostenibilidad de la ciudad; una vez definidas, estas áreas constituyen la base para la priorización, que es revisada por los especialistas del BID y Findeter para determinar su validez técnica. En la tercera fase, se construyen las bases de lo que será el Plan de Acción y se validan con las autoridades públicas, la sociedad civil, los gremios, la academia, etc. En la cuarta fase, las estrategias propuestas son revisadas en conjunto por los expertos del programa y los funcionarios públicos encargados de implementarlas, con el fin de articularlas a los planes de la ciudad (Plan de Desarrollo, POT –plan de ordenamiento territorial-, planes sectoriales, etc.); sobre este punto, Plata resalta que el plan de acción en ningún momento busca reemplazar a los planes locales, sino fortalecerlos y complementarlos, máxime cuando este proceso se inicia únicamente en ciudades con una fuerte “voluntad política” por parte del gobierno local. Finalmente, durante la quinta fase se busca que, con base en la encuesta ciudadana y los indicadores establecidos, la sociedad civil monitoree el cumplimiento del plan de acción.

Para comprender a cabalidad las implicaciones de esta metodología, de cara a la sostenibilidad urbana, es conveniente examinar rápidamente el caso de dos de las ciudades beneficiarias: Montería y Barranquilla, pues aunque ambas están ubicadas en la región caribe colombiana, tienen diferencias significativas entre sí. Se compararan sus condiciones socio-económicas y sus capacidades en términos de consecución de información técnica y planificación urbana, así como la forma en que han avanzado en la implementación de “Ciudades Competitivas y Sostenibles”.

La metodología puesta en contexto: Barranquilla y Montería

Barranquilla es la capital del departamento del Atlántico, y es quizá la ciudad más importante de la región, tanto por el tamaño de su población, que alcanza 1’200.000 habitantes (es la cuarta más poblada del país), como por estar a orillas del río Magdalena y funcionar uno de los principales puertos del país. Por su parte, Montería es la capital del departamento de Córdoba, una ciudad con una economía básicamente agrícola y ganadera, que actualmente tiene una población de 428.602 habitantes; se trata de una urbe en crecimiento, que enfrenta altas tasas de pobreza y efectos del conflicto armado, tales como la recepción de un número considerable de desplazados que se ven obligados a ubicarse en zonas de alto riesgo como la margen izquierda del río Sinú. A pesar de las diferencias, ambas ciudades comparten su carácter de “intermedias”; el tener una población superior a 100.000; el estar ligadas a un río, el Magdalena y el Sinú respectivamente; y, problemas como el crecimiento urbano desordenado y sus riesgos asociados (inundaciones, remoción en masa), escasez de información técnica para la toma de decisiones, una gestión del riesgo incipiente y restricciones presupuestales.

Pasando al tema de los procesos de implementación de Ciudades Competitivas y Sostenibles, debe señalarse que este inició de forma distinta para estas dos ciudades. Barranquilla fue la ciudad pionera y por tanto ya está en la fase final del proceso, mientras que Montería hasta ahora está en el proceso de diagnóstico; sin embargo, en los dos casos uno de los principales aportes de la iniciativa es la consecución de información técnica para la toma de decisiones: el proceso de construcción de los indicadores ayuda a centralizar información que muchas veces los gobiernos locales no tienen a disposición, y tanto el diagnóstico como el plan de acción apuntan a construir bases técnicas para saber hacia dónde orientar los esfuerzos. Para el caso de Barranquilla, el programa entregó una herramienta tecnológica que permite modelar los riesgos de la ciudad, diseñada por la firma estadounidense Geoadapting, que incluye un análisis de huella urbana, un inventario de gases de efecto invernadero y un mapa de vulnerabilidad y riesgo ante el cambio climático.

Ahora bien, aunque la herramienta de Geoadapting es útil, los municipios requieren de otros estudios específicos para la gestión del riesgo (remoción en masa, hidrología, etc.), cuyos costos suelen ser prohibitivos. En este sentido, uno de los aportes de Ciudades Competitivas y Sostenibles es ayudar a los municipios a mejorar sus habilidades para formular proyectos financiables. Como dice Ricardo Plata, aunque Findeter es un banco y por ende su interés central es facilitar el dinero para las inversiones, “hay dos ejes adicionales que son: asistencia técnica, con un equipo especializado que asesora en los temas priorizados y ayuda a estructurar los proyectos que se desean llevar a cabo; y, gestión con entidades del gobierno nacional”. En el plan de acción se estructuran todas las actividades por componentes y se les asignan valores de pre-inversión (diseños, planos, etc., o estudios de planeación de alto nivel) e inversión (las obras como tal).

El proyecto tiene dinero presupuestado para financiar el plan de acción de las ciudades participantes, pero algunas acciones no pueden ser incluidas y se requiere buscar recursos provenientes de otras fuentes; es en este punto donde se hacen importantes las capacitaciones técnicas para elaborar proyectos y las gestiones de Findeter ante algunos ministerios, al ser maneras de conseguir financiación adicional. Un ejemplo concreto es el Plan Maestro de Drenajes Pluviales para la ciudad de Barranquilla, cuyos costos son muy altos: solamente la consultoría para elaborar los términos de referencia asciende a US$ 500.000, y ya el estudio para construir el plan oscila entre los 5 y 6 millones de dólares. Para un plan de tal magnitud sin duda es necesario alternar entre diversas fuentes de financiación.

La búsqueda de fuentes alternas de financiación es especialmente relevante en las ciudades de la costa caribe, pues algunas de ellas enfrentan fuertes restricciones presupuestales. Para el caso de Barranquilla los estudios requeridos son muy costosos. En el caso de Montería la “Ley de Quiebras” (ley que establece acuerdos entre un municipio y sus acreedores cuando las deudas son difíciles de pagar) impide la creación de nuevos rubros o cargos durante el tiempo que dure el acuerdo, y por tanto a la ciudad le es difícil financiar temas como la gestión del cambio climático; en este momento Montería tiene una medición de huella de carbono y un plan de adaptación elaborado y publicado, pero no cuenta con recursos para llevarlo a la práctica. Como puede verse, los retos de las dos ciudades comparados son distintos, pero para ambas la financiación es un problema relevante. En ese contexto, “Ciudades Competitivas y Sostenibles” es una opción viable, al convertirse en una fuente alternativa de recursos y brindar insumos para fortalecer la planeación urbana en el largo plazo.

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La tendencia contemporánea nos indica que cada día las ciudades serán entes más autónomos pero a la vez más responsables de su propio financiamiento. En ese sentido, las clásicas relaciones entre Estados-Nación están siendo desplazadas por el establecimiento de redes entre ciudades, tal como lo ha señalado la socióloga Saskia Sassen. Así mismo, la base conceptual de Ciudades Competitivas y Sostenibles implica que las ciudades cada día concentran más población y actividades económicas, y por eso los esfuerzos por planear un desarrollo sostenible deben centrarse allí. Pero aunque esta realidad puede constituirse en una oportunidad para corregir los errores históricos en la planeación urbana e incluir temas insoslayables como la adaptación al cambio climático, se requiere un decidido esfuerzo y voluntad política por parte de los gobernantes locales, procesos de articulación con entidades del orden regional y nacional, la construcción de capacidades administrativas, tecnológicas y científicas, y recursos, sí, muchos recursos. Teniendo esto en cuenta, Ciudades Competitivas y Sostenibles es una valiosa iniciativa que no solo consigue recursos para financiar los proyectos de las ciudades sino que también ayuda a construir insumos técnicos que puedan ser integrados en los planes locales y a desarrollar la habilidad de acceder a diversas fuentes de financiación; esto último es clave, pues ante las restricciones presupuestales muchos gobernantes simplemente renuncian a implementar proyectos necesarios en materia de gestión del riesgo o cambio climático, cuando podrían recurrir a diversos fondos nacionales e internacionales si supieran como elaborar los proyectos y ante quién presentarlos.

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