Les institutions financières internationales (IFI) ont toujours plus ou moins rechigné à investir le champ politique du développement ; d’une part en raison de la complexité de ce domaine dans nombre de pays du Sud, sinon dans tous, et de l’autre parce ce qu’elles n’ont pas le mandat pour le faire, contrairement à l’ONU. Jusqu’à la fin des années 80, elles contrôlent ainsi la formulation des politiques mais ne participent pas à leur mise en œuvre, ce qui ne les empêche pas de pratiquer l’ingérence politique, notamment par le biais de conditionnalités économiques imposées par les plans d’ajustement structurels (PAS), la corruption et l’inefficacité administrative étant les vrais/faux alibis de ces immixtions.

• La Banque mondiale, particulièrement en pointe dans ce domaine, reconnaît volontiers qu’elle « s’attaque à ces questions [de gouvernance] depuis son commencement¹. ».

Son attitude vis-à-vis de la chose politique peut paraître ambivalente. S’agit-il d’une « Anti-politics machine² », c’est-à-dire d’une mécanique à transformer le politique en technique, les affaires publiques en business privé, l’Etat en coquille vide et les citoyens en consommateurs ? Ou d’un chaudron où renaît le politique, comme elle le revendique dès ses premiers usages du concept de « gouvernance » ?

Brève histoire d’un vieux concept

La notion de gouvernance apparaît pour la première fois dans le corpus de la Banque en 1989 ³ , dans un rapport sur une Afrique sub-saharienne en proie à des crises à répétition, notamment dans le domaine politique. On y apprend que la responsabilité des trois décennies perdues du développement politique, social et économique de l’Afrique doit être attribuée non pas aux recettes néolibérales des bailleurs de fonds mais aux Etats africains et à leur « mauvaise gouvernance⁴ » (l’inverse de LA « bonne gouvernance », entendue comme « un service public efficace, un système juridique fiable et une administration redevable envers ses usagers.⁵ »)

Mais la gouvernance n’est pas seulement l’alibi de l’échec du Consensus de Washington. La concomitance de la chute du mur de Berlin et de l’apparition de la notion n’a en ce sens rien d’un hasard. La fin de la guerre froide a pour effet de libérer les IFI de leur impératif de neutralité, dans une période de stagnation des indicateurs économiques et sociaux, de fort endettement, de diminution de l’aide publique au développement (APD), de baisse du cours des matières premières qui met à la marge de l’économie mondiale les pays les moins avancés, notamment en Afrique sub-saharienne, mais aussi d’accès à l’« indépendance » des pays de l’ex-bloc soviétique, de renaissance de l’ONU, de promotion de la décentralisation et de retrait de l’Etat des activités de production et de commerce.

On ne peut comprendre l’usage que fait la Banque de la gouvernance en dehors de cette situation économique et de cette reconfiguration politique. Car la gouvernance signifie avant tout, dans la bouche de la Banque mondiale, que l’on ne change pas l’économique - et accessoirement le social - sans passer par le politique. Un passage que son mandat lui ferme.

Les statuts dont elle s’est dotée en 1949 lui proscrivant en effet toute ingérence politique dans les affaires de ses débiteurs⁶, la Banque a d’abord contourné l’interdit en technicisant les questions politiques, qui sont de fait devenus des problèmes de management.

Selon le Haut Conseil de la coopération internationale (HCCI), dominent au sein de la Banque mondiale dès les années 80 une « vision non-interventionniste et minimaliste de l’Etat et [une] conception strictement fonctionnaliste et instrumentaliste qui le réduit à la question de la gestion technique des ressources publiques, laissant en marge la sphère du politique comme lieu de la détermination d’un projet de société, au profit d’une approche en termes de procédures, de règles et de création d’institutions de régulation des marchés. ⁷ »

Sur ce point là, rien à ajouter, sinon que la Banque mondiale n’envisageant jamais la politique autrement que comme un moyen (au service de l’économie), elle ne peut à ses yeux sortir de son mandat : la promotion du développement économique et social, qui reste sa seule fin. En revanche, sa volonté affichée d’« investir dans les personnes⁸ » plutôt que dans les projets peut sembler d’autant plus novatrice que l’indice de développement humain (IDH) ne sera mis au point que l’année suivante.

Novatrice parce que ce qui s’annonce déjà, c’est le lien entre gouvernance et « capital humain » et le resserrage de l’échelle d’exercice du pouvoir. Que la Banque ait attendu de visiter l’échelle locale pour rencontrer l’individu est une chose. Qu’elle choisisse alors d’« individualiser » le développement en est une autre. Il est notable en ce sens que la Banque se penche sur les questions d’éducation au début des années 90.

Elle n’en continue pas moins comme avant son processus de technicisation. En revanche, elle refond ses critères d’attribution de l’aide en ajoutant aux habituelles conditionnalités économiques des conditionnalités politiques. Ainsi, dans les années 90, va-t-elle resserrer encore ses critères de prêt en ajoutant aux traditionnels « besoins fondamentaux » et « niveaux de pauvreté » des critères d’« efficacité politique » et de « capacité de réforme ». C’est le temps de l’après-Washington consensus, des stratégies de lutte contre la pauvreté, des approches en termes de droits (à) et de participation. Un temps où la bonne gouvernance devient à la fois un moyen et une fin.

De la théorie à la pratique : définition et application de la gouvernance

Selon le Webster’s New Universal Unabridged Dictionary[>9], dont les définitions de la gouvernance sont reprises par la Banque mondiale dans son rapport de référence sur le concept¹⁰, la notion de gouvernance présente trois aspects distincts :

• la forme d’un régime politique (parlementaire ou présidentiel, militaire ou civil, autoritaire ou démocratique)

• les processus au travers desquels l’autorité est exercée dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays

• la capacité des gouvernements à concevoir, formuler et exécuter des politiques et, en général, à s’acquitter de leurs fonctions.

La Banque choisit, dès 1992 et de manière explicite, de ne considérer que les deux dernières facettes de la définition, en se justifiant de son mandat et de ses ressources. Elle définit ainsi la gouvernance comme « la manière dont le pouvoir est exercé dans la gestion des ressources économiques et sociales d’un pays dans un objectif de développement.¹¹ » Une définition qui date de 1979.

Elle circonscrit en outre son action en matière de gouvernance à quatre champs principaux : la capacité et l’efficacité dans la gestion des services publics, la redevabilité (accountability), la « prévisibilité » et le cadre légal du développement, et l’information et la transparence.

On pourrait se satisfaire d’une telle autolimitation et du passage du macro au global, et regretter que les questions politiques étant abordée par leur versant économique et technique, les enjeux de la gouvernance se trouvent réduits à un débat sur les modalités de gestion des services publics. On pourrait relever la position paradoxale de bailleurs qui, tout en promouvant un système basé sur l’intérêt privé, demandent aux plus démunis de se soucier de l’intérêt public. On pourrait encore faire remarquer que la Banque change les termes du problème mais pas l’équation globale (croissance économique = progrès sociaux), et que la gouvernance n’est en ce sens qu’un autre moyen de promouvoir et de garantir un environnement sain pour le commerce international. Nous expliquerions ainsi par exemple son insistance sur les questions de corruption - sous les encouragements du G7/8 -, et que sa prudence à investir plus avant le champ politique n’ait duré qu’un temps. Mais il y a plus.

Au lendemain de la chute du mur de Berlin, la « démocratie de marché » s’impose, faute d’adversaires, comme le modèle de gouvernement le plus souhaitable. La Banque mondiale, qui a œuvré sans relâche à cette « victoire », se voit logiquement accusée de dirigisme néo-colonial. L’argument est valable, et la Banque se défend, dans un rapport daté de 1994¹², de vouloir répondre à la « dangereuse question du gouvernement idéal¹³ », tout en rappelant la banqueroute du marxisme soviétique et celle du néo-mercantilisme.

Ce double discours de la Banque sur la gouvernance ressort particulièrement dans un document publié la même année : Development in practice: governance - the World Bank’s experience⁷. Si la Banque y promeut en effet toutes les facettes de la démocratie, elle n’y encourage pas la démocratie elle-même. Cette démocratie de principes (participation, redevabilité, transparence, efficacité, etc.), contraste d’autant plus avec un libéralisme de fait (privatisation du secteur public, adoption de régulations commerciales néolibérales, garantie des droits de propriété, etc.) qu’elle ne donne lieu qu’à des actions symboliques (audition de populations, promotion de l’échelle locale, participation des ONG, etc.).

Il ne faudrait pas confondre la Banque s’occupant de gouvernance et Savonarole essayant d’extirper Florence de mains corrompues en inscrivant la réforme des moeurs au cœur de celle des institutions. Car elle n’entend pas seulement moraliser la politique en mettant quelques principes au cœur de la gouvernance, mais aussi fonder une morale minimaliste et universelle, sorte de méta-régulation dont il faut souhaiter, à terme, qu’elle soit la seule. Le problème étant pour l’instant de l’inculquer par la pratique.

C’est pourquoi, en 1997, alors que la crise asiatique encourage quelques Etats à remettre en cause les conditionnalités politiques imposées par la Banque mondiale et le FMI (la “governance conditionality” pour la première et la “structural conditionality” pour le second), la Banque mondiale va reformuler sa politique en matière de gouvernance. Mais dans le sens inverse de celui escompté : comme en témoigne son Rapport sur le développement dans le monde de 1997, la Banque investit le champ politique dans son ensemble et plus seulement son versant technique ou le champ des services publics. Elle prend ainsi désormais en compte le premier sens de la définition du Webster’s - sortant du même coup de son mandat -, et va jusqu’à prendre le danger de recommander, en 1999, certains types de gouvernements. Moralité ? Dans le monde des idées de la Banque mondiale, on trouve moins des principes que des modèles, et la gouvernance ne fait pas exception, au contraire.

L’un des instruments utilisés par la Banque pour imposer un modèle de gouvernance tout en se défendant de le faire, ce sont ses « indicateurs de gouvernance ». Au-delà de la pirouette théorique consistant à dire « La gouvernance est une réalité. La preuve : on peut la mesurer », il y a l’affirmation qu’il existe un type de gouvernance idéal, et qui plus est objectivement idéal (c’est le fameux « effet chiffre »). Mais d’où viennent ces indicateurs ?

En 1999, trois économistes de la Banque mondiale ont mis au point, avec l’aide de think tanks conservateurs et néolibéraux comme le Forum économique mondial, le Wall Street Journal ou encore la Heritage Foundation¹⁵, 300 indicateurs de gouvernance. Regroupés en six grandes catégories (pouvoir d’influence et responsabilité, instabilité politique et violence, efficacité des pouvoirs publics, poids de la réglementation, primauté du droit et lutte contre la corruption), ces indicateurs permettent de classer les Etats en fonction des différentes « perceptions de la gouvernance » (et sont donc loin de l’objectivité supposée).

Ils ont pour principaux inconvénients (ou avantages, c’est selon) de présenter un fort universalisme culturel et politique, une sensibilité très néolibérale, et de reposer sur des critères opaques. Qu’à cela ne tienne, et bien que les auteurs avouent eux-mêmes que « les meilleurs indicateurs demeurent imprécis et ne donnent guère d’informations sur les défaillances institutionnelles à l’origine des faiblesses de la gouvernance dans telle ou telle situation¹⁶ », la Banque les utilise pour ses attributions de prêt en complément de sa grille de notation politique, le “Country Policy and Institutional Assessment”. Le CPIA repose sur 20 critères regroupés en quatre catégories (Management économique, Politiques structurelles, Politiques sociales, Institutions et management des services publics), qui permettent à l’institution de mesurer la « performance politique » de ses débiteurs, et accessoirement d’asseoir le modèle de gouvernance type dont nous avons parlé.

Avant d’aborder l’autre et principal instrument utilisé par la Banque pour imposer une certaine conception de la gouvernance, il est important de rappeler l’hypocrisie de cette mise en place d’un modèle de gouvernance, qui affirme qu’il n’existe qu’une voie politique tout en pratiquant la règle du « deux poids deux mesures », les pays du Sud étant soumis à des contraintes de gouvernance que ni les Etats ni les entreprises du Nord ne sont tenues de respecter.

Pouvoir symbolique et piège des mots

La gouvernance est l’enjeu d’une lutte pour le pouvoir symbolique. On peut ainsi remarquer que la Banque occupe le milieu de la scène théorique en matière de gouvernance. D’une part la définition restrictive qu’elle a donnée du terme se retrouve de l’Organisation de coopération et de développement économiques (OCDE) à l’African Development Bank (ADB) en passant par les milieux universitaires américains acquis au néolibéralisme. Et de l’autre et plus encore, ayant la première posé les termes du débats, elle oriente inconsciemment les réflexions et les pratiques se référant au terme.

Cette domination symbolique a notamment pour conséquence de limiter les réflexions et les pratiques au périmètre réducteur dessiné par quelques concepts à la mode, et de laisser hors champ les questions fondamentales comme celle de la signification du pouvoir politique aujourd’hui, des conséquences d’une trop forte technicisation des questions politiques, de l’équilibre entre les trois sphères de la vie humaine que sont le social, le politique et l’économique, des rapports de force entre biens publics et biens privés, etc.

Depuis sa réapparition dans la bouche des institutions financières internationales, la gouvernance suscite une méfiance légitime. Jean Gauche Padioleau, par exemple, dénonçait en juin 2000 la manipulation des « gogos de la gouvernance », un concept « qui détourne le sens des mots simples tels que citoyen, intérêt général, autorité.¹⁷ »

Et de fait, aujourd’hui, démocratie, état de droit et bonne gouvernance semblent des synonymes interchangeables et les théories de la gouvernance reposent dans l’ensemble sur des théorèmes approximatifs et des raccourcis devenus des lieux communs (élections = démocratie ; décentralisation = démocratisation ; action de la société civile = processus démocratique ; démocratie = Etat de droit ; corruption = responsabilité atavique et exclusive des gouvernements du Sud ; etc. mais aussi : long terme = global ; local = court terme, etc.)

Dans les faits, pour prendre un exemple, la Banque Mondiale et le FMI ont imposé aux gouvernements concernés la consultation de la « société civile » lors de l’élaboration de leur « document stratégique de réduction de la pauvreté » (DSRP). Ce qui a conduit, dans les pays où une telle chose reste introuvable, non pas à promouvoir la participation démocratique mais à valoriser des individus et/ou des groupements proches du pouvoir et intéressés.

Plus largement, et pour conclure, il faudrait souligner avec Pierre Bourdieu et Loïc Wacquant que {dans tous les pays avancés, patrons et hauts fonctionnaires internationaux, intellectuels médiatiques et journalistes de haute volée se sont mis de concert à parler une étrange novlangue dont le vocabulaire, apparemment surgi de nulle part, est dans toutes les bouches : « mondialisation » et « flexibilité » ; « gouvernance » et « employabilité » ; « underclass » et « exclusion » ; « nouvelle économie » et « tolérance zéro » ; « communautarisme » , « multiculturalisme » et leurs cousins « postmodernes » , « ethnicité » , « minorité », « identité », « fragmentation », etc.

La diffusion de cette nouvelle vulgate planétaire - dont sont remarquablement absents capitalisme, classe, exploitation, domination, inégalité, autant de vocables péremptoirement révoqués sous prétexte d’obsolescence ou d’impertinence présumées - est le produit d’un impérialisme proprement symbolique.¹⁸

La prégnance de cette « nouvelle vulgate planétaire » dans l’ensemble des discours participe du flou artistique entourant les théories de la gouvernance et n’est pas pour nous rassurer quant à l’usage répété de ce concept.