Gobernabilidad: definiciones

Antonio Camou plantea una definición amplia de gobernabilidad rescatando su carácter multidimensional y relacional. Así la gobernabilidad debe ser entendida como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou 2001:36). Ello permite superar una lectura dicotómica (gobernabilidad versus ingobernabilidad) y analizar grados y niveles de gobernabilidad involucrando en la definición una “serie de ‘acuerdos’ básicos entre las élites dirigentes (…) en torno a tres ámbitos principales (…) el nivel de la cultura política (…) el nivel de las reglas e instituciones del juego político (… y) acuerdos en torno al papel del Estado y sus políticas públicas estratégicas” (:11).

El énfasis en las élites comparte el criterio de la relevancia de los “actores estratégicos”, admitido por la mayoría de los estudiosos del tema, y es entendido por Camou como una condición necesaria, aunque no suficiente, para lograr adecuados niveles de gobernabilidad. Retomaremos estos puntos cuando esbocemos su idea de “paradigma de gobernabilidad”; por lo pronto veamos cómo construye el objeto de estudio al que refiere la noción de gobernabilidad, definida líneas arriba.

Camou arriba a esta definición después de una digresión acerca de las similitudes y diferencias entre gobernabilidad (governability) y gobernanza/gobernación (governance), formulando una hipótesis muy sugerente para explicar por qué en el pensamiento latinoamericano se prestó más atención a los temas de gobernabilidad que a los de gobernanza. Durante mucho tiempo prevaleció una lectura diacrónica/ histórica, y la cuestión del Estado tuvo más importancia que los problemas referidos al ejercicio de gobierno. Citando a Luis Aguilar Villanueva, “la ciencia política latinoamericana ha estudiado prácticamente casi todo, ‘menos la manera como el gobierno construye y desarrolla sus decisiones’”, o, como señaló Norbert Lechner refiriéndose al pensamiento de la izquierda latinoamericana, se privilegiaba la elaboración de una estrategia de poder y no se planteaba una estrategia de orden. Sin embargo, en los últimos años la atención se ha dirigido al “examen sobre la manera específica en que los gobiernos establecen sus agendas, diseñan sus políticas, toman sus decisiones y evalúan sus impactos” (:20), es decir, hacia temas de gobernanza entendida, por Camou, como “la acción y el efecto de gobernar y gobernarse”, mientras que la gobernabilidad indagaba acerca de “cómo” se gobierna, prestando atención a la estabilidad política. Los problemas no se derivaban sino de aspectos deficitarios o debilidades de las instituciones de la democracia, aparte de los consabidos resabios autoritarios que atentan contra el fortalecimiento de una cultura cívica o la debilidad de las bases económicas y sociales de la democracia que impiden la plena vigencia de derechos ciudadanos. Paulatinamente, el interés se desplazó, complementariamente, hacia las acciones y los efectos de gobernar y se produjo una correlativa ampliación del objeto de estudio al que se refería la noción de gobernabilidad (en cierta medida, este autor termina incluyendo los temas de gobernanza en el concepto de gobernabilidad: es decir, incluye la acción y el efecto de gobernar en el cómo se gobierna. Curiosamente, considera que el vocablo gobernanza es “anticuado”).

Bajo el criterio de paradigmas de gobernabilidad,² relaciona niveles de análisis (cultura política, instituciones y políticas públicas) y campos de acción gubernamental (campo político, económico y social) que pueden tener una articulación adecuada si se sustentan en “una serie de acuerdos básicos entre las élites dirigentes y una mayoría significativa de la población” (:51) que adoptan un carácter institucional, reduciendo la incertidumbre y proporcionando legitimidad a las acciones de gobierno. La importancia de los acuerdos entre élites dirigentes y una mayoría poblacional está vinculada al protagonismo de los denominados “actores estratégicos” que analizaremos más adelante. Nos interesa resaltar que la confluencia de niveles y campos y sus diversas intersecciones permiten evaluar la consistencia o el déficit de cada relación y por esa vía analizar las características que presenta la gobernabilidad democrática en cada caso nacional y en relación a los aspectos que son considerados dimensiones clave: legitimidad, representatividad y eficiencia/ eficacia.

La legitimidad es una cualidad de la gobernabilidad; la estabilidad tiene que ver con el estado de la gobernabilidad, y la eficacia/eficiencia es una propiedad de la gobernabilidad. Así, cuando se aborda la relación entre gobernabilidad y eficacia, “la gobernabilidad es pensada como una propiedad de los sistemas políticos definida por su capacidad para alcanzar objetivos prefijados al menor costo posible” (:33). Cuando se trata de la relación entre gobernabilidad y legitimidad la atención se refiere “al problema de la calidad de la acción gubernamental”. Y cuando la relación se establece entre estabilidad y gobernabilidad se apunta a “la previsible capacidad del sistema de durar en el tiempo” puesto que un sistema es estable cuando tiene capacidad para transformarse a través de su adaptación a los desafíos que provienen de su entorno (:35). Camou sintetiza su lectura en la noción de paradigma de gobernabilidad pero también se refiere al modelo de gobernabilidad (:38), aunque éste tendría que ver con situaciones particulares (en determinada sociedad y en una etapa precisa) que se expresan en una articulación específica de “respuestas institucionalizadas” a los problemas de gobierno. En otros términos, los sistemas políticos adoptan determinado modelo de gobernabilidad de acuerdo con las exigencias de un entorno cambiante. Al ingresar esta relación en una fase crítica, los sistemas están compelidos a articular un nuevo modelo de gobernabilidad.

Veamos desde una perspectiva más elaborada la noción de modelo de gobernabilidad, trabajada por Joan Prats. Este autor define la gobernabilidad como “un atributo de las sociedades que se han estructurado sociopolíticamente de modo tal que todos los actores estratégicos se interrelacionan para tomar decisiones de autoridad y resolver sus conflictos conforme a un sistema de reglas y de procedimientos formales e informales (…) dentro del cual formulan sus expectativas y estrategias” (en IIG 2003:28). Es decir, la gobernabilidad es postulada como una cualidad de las sociedades o sistemas sociales, “no de sus gobiernos” (Prats 2001:120); son los sistema sociales los que son (y en determinada medida) gobernables cuando se da esa estructuración sociopolítica mencionada líneas arriba. Para su análisis relaciona tres elementos: a) actores estratégicos, b) reglas, procedimientos o fórmulas, y c) conflictos entre actores estratégicos. Un modelo de gobernabilidad se define por la composición de actores estratégicos y sus prácticas, por el tipo de reglas e instituciones (formales e informales) y su grado de prevalencia, y por el grado de conflicto susceptible de ser procesado bajo las reglas y procedimientos en vigencia. Nos interesa poner de relieve el vínculo entre actores, reglas y conflictos puesto que en las formulaciones normativas se prescinde de la conflictividad o se la sustituye por déficit o anomia, es decir, a partir de carencias.

Michel Coppedge (en Camou 2001) propone un acercamiento similar que es mencionado por Prats e incluido por Camou en su compilación. Define la gobernabilidad como “el grado en el cual el sistema político se institucionaliza”, y la institucionalización, citando a Huntington, como “el proceso por el cual las organizaciones y los procedimientos adquieren valor y estabilidad” (:212): A partir de interrogarse respecto a quiénes deben otorgar validez a los procedimientos y organizaciones, apunta a los “llamados actores estratégicos”, a aquéllos que son “capaces de socavar la gobernabilidad, interfiriendo en la economía y en el orden público” mediante el uso de recursos de poder. Identifica a los siguientes actores estratégicos “típicos en América Latina”: el gobierno, el ejército, la burocracia y las empresas estatales (Estado), las asociaciones empresariales los sindicatos de trabajadores, organizaciones campesinas, la Iglesia y otros grupos de interés (sociedad) y los partidos políticos. Estos actores se relacionan mediante determinados procedimientos que Coppedge define como “fórmulas”; de esa manera especifica la definición de gobernabilidad como “el grado en que las relaciones entre los actores estratégicos obedecen a unas fórmulas estables y mutuamente aceptadas” (:214). Es decir, presta atención a los actores estratégicos y los recursos de poder que utilizan de la misma manera que Prats, quien define a los actores estratégicos como “todo individuo, organización o grupo con recursos de poder suficientes para impedir o perturbar el funcionamiento de las reglas o procedimientos de toma de decisiones y de solución de conflictos colectivos” (en IIG 2003:28). Por su parte, los actores estratégicos se definen por las reglas y procedimientos —formales e informales— que configuran un régimen político puesto que éstas/os determinan cómo se toman e implementan las decisiones de autoridad al establecer un determinado tipo de relaciones entre el poder político y las esferas económica y social. La gobernabilidad, así, implica la conformación de una matriz institucional que expresa la estabilidad o equilibrio del sistema sociopolítico y que cuando es incapaz de procesar el conflicto entre actores ingresa en una situación de crisis que exige no solamente una modificación de reglas o procedimientos sino de la propia matriz institucional. Por ello, para Prats, “el concepto de gobernabilidad asume (…) el conflicto entre actores como una dimensión fundamental sin la que no sería posible interpretar la dinámica de las reglas, procedimientos o fórmulas (instituciones) llamadas a asegurar la gobernabilidad en un momento y un sistema sociopolítico dados”(:29).

Finalmente, consideramos otra perspectiva más amplia, esbozada por Fernando Calderón (en Camou 2001), para quien la noción de gobernabilidad está referida “a la capacidad política de una sociedad y debe ser vista como una construcción de la política”; la gobernabilidad democrática, por su parte, se refiere “a la construcción de un orden institucional plural, conflictivo y abierto” que implique “una capacidad mínima de gestión eficaz y eficiente y de autoridad que tendría que tener el poder ejecutivo frente a los otros poderes y la sociedad misma” (:263). Y luego establece una sugerente relación entre gobernabilidad, competitividad e integración social, es decir, entre estado, mercado y sociedad civil, rescatando también la noción de actores estratégicos en conflicto, con la diferencia de que el “conflicto (…) supone una disputa entre los distintos actores por la dirección cultural de la gobernabilidad, la competitividad y la integración social” (:274), “que se refuerzan entre ellos e interactúan sinérgicamente en sentido positivo o negativo” (:271). El aporte de Calderón está referido a examinar de manera más precisa las relaciones entre gobernabilidad (pese a que está circunscrita a la política, al estado e inclusive al poder ejecutivo), economía y sociedad antes que a ampliar la noción de gobernabilidad al extremo de abarcar toda la complejidad de las relaciones estado/sociedad. Además, la mención de la dirección cultural recupera la noción gramsciana de acción hegemónica —ausente de los análisis de gobernabilidad centrados en los aspectos institucionales—, que permite entender los conflictos como disputa de poder entre actores que tienen proyecto o visión de totalidad, es decir, proyecto nacional.

Aspectos metodológicos en el estudio de la gobernabilidad

Como vimos, actores, reglas y conflictos constituyen para Prats los elementos a ser considerados en el estudio de un determinado modelo de gobernabilidad y los contornos de éste dependen de las peculiaridades de esa relación. Por ello, para Prats, “todo análisis de gobernabilidad comienza identificando en un momento histórico dado los actores estratégicos —internos e internacionales—, los recursos de poder que controlan, su solidez interna, sus expectativas, sus mapas mentales, su capacidad para representar o para agregar los intereses que dicen representar o expresar, el tipo de alianzas estratégicas —internas o internacionales— y los conflictos en lo que están envueltos” (en IIG 2003:29). Los actores estratégicos se definen e interactúan en función de reglas y procedimientos (régimen político) que deciden la manera en que se toman las decisiones de autoridad. Por su parte, Coppedge (en Camou 2001) parte de la premisa de que mientras menor es el nivel de abstracción resulta más útil la información para estudiar la gobernabilidad y plantea los siguientes pasos: a) identificar a los actores estratégicos en un nivel apropiado — mientras más concreto mejor— durante un período delimitado, b) considerar a los actores no estatales tomando en cuenta variables tales como, inclusión, luchas de poder, capacidades de negociación y grado de formalización de las fórmulas que pautan sus relaciones con el Estado y con otros actores no estatales, c) evaluar el sistema de partidos, d) considerar los recursos y la fortaleza de los actores estatales y del sistema de partidos en sus relaciones intraestatales, e) en un régimen democrático, analizar las relaciones entre los actores estatales y su adecuación a las normas; finalmente, f) efectuar un balance de los recursos y la capacidad del Estado para responder a las demandas sociales. Es decir, la atención está centrada en los actores estratégicos, aunque varía la consistencia de la relación entre actores, instituciones y conflictos, siguiendo a Prats, o entre actores, reglas y poder, en el caso de Coppedge.

Desde otra perspectiva, Camou distingue dos tipos de niveles de análisis: uno referido a los niveles jurisdiccionales (o reales) de gobierno, y otro referido a los niveles analíticos de gobernabilidad. En el primer tipo se contempla los ámbitos característicos del ejercicio gubernamental (nacional, regional y local); asimismo, diferentes sectores sociales o esferas de acción (economía, sector industrial, educación superior), diversos actores estratégicos (empresarios, trabajadores, Fuerzas Armadas), alguna organización compleja (una universidad pública) y, finalmente, la dimensión supranacional de la gobernabilidad, sea regional o global (2001:23). Sin duda, la primera delimitación, más específicamente jurisdiccional y gubernamental, resulta apropiada para situar el ámbito de un análisis; algo similar acontece con los sectores sociales o esferas de acción como ámbitos recortados. Sin embargo, pierde pertinencia cuando se refiere a los actores estratégicos como un “nivel jurisdiccional” de gobierno. Algo similar acontece con la gobernabilidad regional (supranacional) y global, que excede esos ámbitos jurisdiccionales.

El segundo tipo se refiere a los niveles analíticos de gobernabilidad y comprende de manera genérica el sistema económico (mercado), el sistema políticoadministrativo (incluido el Estado) y el sistema sociocultural (sociedad civil). De estos sistemas, el sistema político es desagregado a un nivel más concreto y, por esa vía, se acerca al análisis planteado por Prats y Coppedge, puesto que considera tres (sub)niveles: cultura política, instituciones y actores, entre los que distingue a las autoridades —estatales y gubernamentales— y a los gobernados — ciudadanía—, organizados colectivamente o de manera individual, y sus acciones (demandas, por parte de los ciudadanos, y políticas públicas, por parte del Estado y gobierno) (:26-29). Esta precisión analítica permitiría situar los problemas de gobernabilidad, ya sea en el nivel general del sistema político y sus relaciones con el mercado y la sociedad civil, o, en todo caso, en algunos de los componentes del sistema político, particularmente el Estado y el gobierno, e inclusive de manera más específica en el poder ejecutivo, dejando en segundo plano, como “variables 6 contextuales o intervinientes”, los otros componentes del sistema político y su relación con los sistemas económico y cultural³.

De esta manera, a pesar del intento de complejizar el análisis y contemplar una mayor cantidad de variables que permitan encarar un examen correlativo con la definición amplia de gobernabilidad, Camou concluye sugiriendo, al igual que Coppedge, Prats y Calderón, un abordaje metodológico más delimitado. Sin embargo, interesa rescatar otro aporte de Camou referido a las “dimensiones analíticas del concepto de gobernabilidad”, que tienen que ver con los aspectos que permiten “medir” la gobernabilidad: estabilidad, legitimidad y eficacia/eficiencia.

Camou se refiere finalmente a cinco grados de gobernabilidad que permiten salir de la dicotomía generalizante de gobernabilidad/ingobernabilidad, inapropiada —a su juicio— para analizar una situación específica. En los extremos sitúa dos grados hipotéticos: la gobernabilidad “ideal”, que implica la anulación de conflictos, y la”ingobernabilidad” como disolución de las pautas de reproducción de una comunidad política (:38-39). Los otros tres tipos ideales serían: gobernabilidad normal, déficit de gobernabilidad y crisis de gobernabilidad, que permiten clasificar y comparar casos específicos de análisis. La gobernabilidad “normal” se refiere a “una situación donde las discrepancias (o diferencias) entre demandas y respuestas se encuentran en un equilibrio dinámico”; la situación de “déficit de gobernabilidad” se refiere a “un desequilibrio [una anomalía] entre el nivel de las demandas sociales y la capacidad de respuesta gubernamental (…) que puede presentarse en diversas esferas de la sociedad (economía, política, seguridad ciudadana, etc.)”; la “crisis de gobernabilidad” denota una “situación de proliferación de anomalías, es decir, una conjunción de desequilibrios inesperados y/o intolerables entre demandas sociales y respuestas gubernamentales” (:39). Para analizar una situación de déficit de gobernabilidad establece algunos indicadores que dan cuenta del nivel (“luces amarillas o rojas”) de discrepancia entre demandas y respuestas especificando cuatro zonas o áreas que se encuentran estrechamente vinculadas: a) mantenimiento del orden y de la ley, b) capacidad del gobierno para una gestión eficaz de la economía, c) capacidad del gobierno para promover el bienestar social y d) control del orden político y la estabilidad institucional⁴. De esta manera, la definición amplia de gobernabilidad como “un estado de equilibrio dinámico entre el nivel de las demandas societales y la capacidad del sistema político (estado/gobierno) para responderlas de manera legítima y eficaz” (Camou 2001:36) es susceptible de englobar los diversos aspectos que involucra esta problemática; empero, cuando se encara un estudio de caso —nacional, local, sectorial, etc.— es preciso “bajar” el nivel de abstracción, aunque se corre el riesgo de un abordaje descriptivo que puede limitarse a la aproximación o lejanía respeto a una situación-tipo, definida por el “grado” de gobernabilidad. Con todo, resulta más pertinente para analizar que la dicotomía gobernabilidad/ingobernabilidad. #3. Gobernanza: definiciones y vacíos metodológicos De la misma manera que el concepto de gobernabilidad, circunscrito inicialmente al análisis de la estabilidad política y a las relaciones entre actores e instituciones políticas (el debate presidencialismo/parlamentarismo es el ejemplo más nítido) y referido posteriormente al equilibrio dinámico entre demandas sociales y respuestas gubernamentales/estatales,5 la gobernanza pasó de referirse meramente a la acción del gobierno o ejercicio del gobierno en una región (Loyo 2002:2) “(a)l marco de reglas, instituciones y prácticas establecidas que sientan los límites y los incentivos para el comportamiento de los individuos, las organizaciones y las empresas” (Elena Martínez, Directora del Buró de América Latina y el Caribe del PNUD, en Prats 2001:119). Esa generalidad explica, en parte, la dispersión en el manejo de la noción de gobernanza. No existe en la producción bibliográfica latinoamericana un texto que sintetice y sistematice el uso de este concepto —ni de las formulaciones afines gobernancia y governance — y por ello las definiciones varían relativamente en función de los estudios de caso, tan variados en su enfoque como en los temas abordados. Así, se analiza la gobernancia en relación con las políticas públicas en salud y la participación ciudadana (Zeledón y Orellana 2003), la lógica territorial de la política pública en el ámbito local (Jolly 2003), los recursos hídricos en la región andina (Programa Minga, IDRC 2003); asimismo, la gobernanza ambiental en comunidades campesinas afectadas por la explotación minera (Decoster 2003), la gobernanza urbana (Stren 2000), la gobernancia local y la lucha contra la pobreza (Román y Retolaza 2001) o la relación entre la gobernanza y la lucha contra la corrupción en la administración pública (Campero 2002), hasta, inclusive, la posibilidad de entender la gobernanza como integración regional bajo pautas de gobernabilidad (Cimadamore 2004) o de proponer una gobernanza interatlántica contra la exclusión social (Fraerman 2004). En la medida que se abordan diversos ámbitos de la labor gubernamental o de las relaciones entre Estado y sociedad y aun de la realidad social en sentido general, las definiciones varían en una proporción similar a la diversidad de temas. 8 Algunos autores definen la gobernancia como “la posibilidad de acordar reglas del juego que permitan la consolidación ordenada de estos consensos y garanticen su estabilidad”, lo que implica “recoger demandas, acceso a la información, transparencia de los procesos, rendición de cuentas, evaluación y control ciudadano de las políticas públicas” (Celedón y Orellana 2003). Otros, como la “articulación de los diferentes tipos de regulación en un territorio, a la vez en términos de integración política y social y en términos de capacidad de acción”, lo que implica “examinar de nuevo las interrelaciones entre sociedad civil, Estado, mercado y las recomposiciones entre estas diferentes esferas cuyas fronteras se borran” (Jolly 2003:9). De manera elíptica otro texto sostiene que “lo importante no es lo que se decide, sino cómo se decide” invocando la necesidad de “sólidos principios de gobernanza democrática” que parecen referirse a la participación de los actores sociales en el desarrollo para encontrar soluciones “a la medida de las culturas locales, los entornos geográficos (…) y deben contar con el apoyo de los gobiernos de diferentes niveles” (IDRC, Programa Minga 2003:1). De manera muy acotada, y como componente de la gobernabilidad democrática, la gobernanza es definida “como la capacidad técnica del Estado para responder a las demandas sociales y económicas con eficiencia y transparencia” (Campero 2002:2). La definición de gobernancia urbana, en cambio, “implica una mayor diversidad en la organización de servicios, una mayor flexibilidad, una variedad de actores, incluso una transformación de las formas que la democracia local pudiera asumir, y toma en cuenta a los ciudadanos y consumidores, y la complejidad de nuevas formas de ciudadanía (Le Galls, citado por Stren 2000:3). Este planteamiento se acerca a lo señalado por Balbis (2001) que distingue la dimensión normativa y la dimensión analítica de la gobernancia —referidas, la primera, al “deber ser” y por ende a la “buena gobernancia” y, la segunda, a una “nueva manera de abordar la política alejada de las percepciones clásicas fuertemente centradas sobre el análisis político y jurídico del Estado”—. Balbis expresa la necesidad de considerar que “el Estado no es el único ni el principal actor del desarrollo (…) a su lado se halla el mercado (representado por la empresa, instituciones e individuos, consumidores y productores) y se realza el papel de la llamada sociedad civil (…) que engloba a las ONGs, las cooperativas, las mutualidades, los sindicatos y las organizaciones de base comunitaria, las fundaciones, los clubes sociales y deportivos, etc.” (:7).

A diferencia de la reflexión en torno al concepto de gobernabilidad, ampliamente trabajado en la región , no existe un esfuerzo similar acerca de la gobernanza. La mayoría de los trabajos se basan en las definiciones conceptuales utilizadas por el PNUD y del Banco Mundial porque están referidas a problemas relativos a la implementación e impacto de políticas públicas y, en esa medida, existe un énfasis en aspectos sectoriales (salud, educación, pobreza). Posiblemente la descentralización es uno de los temas abordados con mayor rigor analítico porque se refiere a procesos de reforma estatal de fuerte incidencia en las relaciones Estado y sociedad; empero, los trabajos al respecto se refieren a la “gobernabilidad local”, entre los cuales sobresale el trabajo del IIG sobre los casos paraguayo y boliviano (Gascó y Navarro 2002) y el estudio de varias experiencias de participación popular en el nivel local (Varios Autores 1999). Es posible que esta situación explique la ausencia de discusiones metodológicas para el abordaje de 9 temas de gobernanza y el hecho de que no se haya complejizado su análisis. En la medida que los términos “gobernabilidad” y “gobernanza” son utilizados como sinónimos resulta más pertinente adoptar el primero, aunque se corre el riesgo de disponer de un arsenal conceptual demasiado elaborado cuando el objeto de estudio es escasamente complejo y no requiere de mayor abstracción. Por ello, parece apropiado restringir el uso del concepto de gobernanza para el análisis de las relaciones Estado y sociedad en sus distintos niveles jurisdiccionales cuando el objeto se refiere a políticas públicas, mientras que el concepto de gobernabilidad resulta más pertinente para una lectura más amplia de las relaciones Estado, sistema político y sociedad, o, como sugiere Prats, para el análisis de los sistemas sociales y no para sus partes. Por ello, es posible plantear paradigmas o modelos de gobernabilidad como herramienta analítica y no existen modelos o paradigmas de gobernanza sino formulaciones normativas de “buen gobierno” o estudios puntuales de interacción entre actores, reglas, políticas públicas y niveles de gobierno.

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