Mon intervention porte sur l’articulation entre les processus de décentralisation et d’intégration régionale. L’Etat est concerné par ces deux phénomènes, en ‘creux’ par la remise en cause de ses compétences, en ‘plein’ par ses capacités à impulser ces processus.

L’idée centrale est qu’il faut décloisonner les problématiques de la décentralisation, de l’intégration régionale et de l’Etat ; qu’il faut définir, à partir des pratiques en cours, les différents niveaux de gouvernance (au sens de la gouvernabilité) et leurs articulations (au sens de la subsidiarité).

Elle est fondée sur le démarrage d’un processus de dialogue interafricain sur la décentralisation et l’intégration régionale en Afrique de l’ouest.

Ce processus se situe dans la continuation d’un travail sur la décentralisation conduit au Mali à partir de 1993, dans un partenariat entre Fondation pour le Progrès de l’Homme et le Centre Djoliba de Bamako.

En 1992, la décentralisation devient une ‘ardente obligation’ pour un Mali qui sort tout juste d’une longue période de parti unique. Plusieurs Maliens avaient participé en 1991 à une rencontre à Santiago du Chili sur la reconstruction de la démocratie dans la période de transition que connaissait alors le Chili. Ils demandèrent à la FPH d’appuyer une réflexion sur le démarrage du processus institutionnel et politique de décentralisation au Mali. De 1993 à 1996, un programme de travail permet de mener des enquêtes sur les dynamiques sociales locales et leur positionnement par rapport à la future décentralisation. En 1999, ce travail trouve un prolongement et un élargissement dans la mise en route d’un réseau de dialogues interafricains sur la gouvernance, sur la décentralisation et l’intégration régionale qui concerne actuellement 9 pays d’afrique de l’ouest.

Ces processus d’enquêtes et d’échanges sont fondés et en même temps éclairent plusieurs interrogations concernant la complexité d’une gouvernance qui ne se réduit ni à la sphère d’Etat ni à celle de la « société civile » (terme éminemment confus) mais s’inscrit dans une architecture complexe d’échelles correspondant à des « territoires » de niveaux différents, du local au mondial.

Même si cette diversité des échelles est reconnue, encore faut-il penser leurs articulations. Il est tentant de les voir comme imbriqués les unes dans les autres ; ce sera l’objet de ma première partie : le paradigme des poupées russes.

Les notions de « territoires flous » et de coappartenance, exposées dans la deuxième partie, me semblent mieux à même de rendre compte de la complexité des échelles de gouvernance et des espaces d’implication des acteurs

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Le paradigme des poupées russes

Je ne vais pas revenir longuement sur les conditions d’émergence du projet de décentralisation au Mali.

C’est à la fois une volonté politique des autorités après le changement de régime et l’espoir de la société, je ne dirais pas civile, mais du secteur associatif, des ONG et d’un certain nombre d’intellectuels de développer des espaces d’expression, d’intervention, sur les affaires publiques, sur les affaires collectives.

Dans ce contexte, le centre Djoliba de Bamako (qui depuis vingt ans était un espace d’expression précieux dans une société politiquement bloquée) organise en 1993 une réflexion sur la décentralisation. Ce séminaire n’est pas très intéressant car il se limite à une suite de discours, un peu incantatoires, des différents partenaires associatifs, sans beaucoup de substance. On note en particulier à cette occasion que, faute d’une connaissance partagée, le lien entre la mise en place de la décentralisation et les dynamiques sociales existantes reste très flou.

C’est pourquoi, à la suite de ce séminaire, une série d’enquête sont menées en 1994 et 95 visant à analyser l’existant du point de vue des organisations sociales, qu’elles soient traditionnelles ou modernes, qu’elles soient de l’ordre de l’économie, du social ou du culturel. La décentralisation doit tenir compte de ces formes d’organisation, crées à la base, si elle veut s’ancrer dans les réalités et ne pas être plaquée de façon descendante par une loi qui, comme à l’époque de la création des associations villageoises (AV), est faiblement appropriée par les populations.

Ces enquêtes sont menées dans un processus de recherches-actions qui permet de former des jeunes diplômés maliens qui sont au chômage. Une cinquantaine de cas sont étudiés. Ils couvrent des domaines très variés : organisations qui prennent en charge la vie locale, structures s’appuyant sur la tradition, création de services publics se substituant à la défaillance de l’Etat, organisations de jeunes, organisations professionnelles, structures productives collectives, initiatives dans le domaine de l’information.

Cela aboutit à une petit livre dont le titre est un proverbe bambara « on ne ramasse pas une pierre avec un seul doigt » qui réunit les fiches d’études de cas. Par ailleurs, une restitution des résultats de ces enquêtes est faite sous différentes formes notamment le théâtre de rue par une troupe de Koteba qui touche plusieurs dizaines de milliers de personnes dans les villages. Des émissions sur des radios rurales servent également à cette restitution.

On voit que la démarche suivie est ascendante : partir du local pour « informer » l’action de l’Etat. Cela ne signifie pas que la réforme de l’Etat soit ignorée ou que le rôle de l’Etat soit nié. Bien au contraire, une forte inquiétude surgit alors : que la décentralisation serve de prétexte à un désengagement d’un Etat qui ne parvient pas à assumer ses responsabilités au plan local et qui est sous la pression du libéralisme ambiant.

La décentralisation est perçue comme une redistribution des compétences qui implique bien une réforme de l’Etat et même son renforcement.

Mais ce qui frappant, c’est qu’à ce stade, la réforme de l’Etat, est considérée comme l’affaire de l’Etat ; et la décentralisation, c’est l’affaire du local. Il y a ce qu’on pourrait appeler une mise en œuvre primaire du principe de subsidiarité. A chaque étage son rôle, au local le soin de mettre en œuvre ce qui est de son domaine, à son échelle et à l’Etat de gérer la réforme de l’Etat.

En 1996, à l’issue de ces enquêtes et des débats qui s’en sont suivis, des discussions ont eu lieu avec le responsable de la décentralisation au Mali, Ousmane Sy, qui s’était fortement impliqué dans ces réflexions.

Il en ressort en premier lieu que la décentralisation se gagnera sur le terrain mais aussi par l’intervention des acteurs locaux dans la réforme de l’Etat, dans une articulation maîtrisée entre le local et le national. Cette articulation ne se limite d’ailleurs pas à ces deux niveaux. Le niveau « meso » , entre local et le national (c’est à dire au Mali au niveau des régions, cercles et arrondissements), est un maillon important pour la décentralisation. L’intercommunalité est en effet une échelle indispensable pour la mise en œuvre d’actions d’aménagement du territoire telles que les désenclavements, les réseaux …

C’est à dire qu’en fait on n’est pas avec un immeuble à deux étages, la commune et l’Etat. Il y a au moins un troisième étage, intermédiaire, celui de l’intercommunalité.

Les élections communales ont eu lieu au Mali en 1999. Elles se sont plutôt bien passées. Mais il reste beaucoup à faire pour que la décentralisation soit appropriée par les populations. La construction de l’identité communale, à partir des appartenances villageoises, constitue un bout de la chaîne. A l’autre bout, c’est la réforme de l’Etat qui conditionne la réussite de la décentralisation.

Au niveau des autorités maliennes, une deuxième préoccupation est venue s’imbriquer dans la réflexion sur l’Etat : la question de l’intégration régionale.

Malgré les échecs ou les limites des expériences d’intégration régionale en Afrique de l’ouest, cette question acquiert une nouvelle actualité à la fin des années 90, avec notamment une référence répétée à l’intégration européenne. Il est certes rappelé qu’il ne s’agit pas de copier le modèle de l’Union européenne. Mais la mondialisation est perçue comme un piège mortel pour une Afrique qui ne parviendrait pas à s’organiser au niveau sous-régional.

Ainsi l’immeuble s’enrichit d’un nouvel étage : celui de l’espace régional de l’Afrique de l’ouest en devenir.

La simultanéité de la décentralisation et de l’intégration régionale conduit alors à penser l’Etat comme pris en tenaille dans un double mouvement : celui venant « d’en bas » (décentralisation) et celui venant « d’en haut » (l’intégration régionale). Pris dans la tenaille (vision défensive) ou pivot de la tenaille (vision active de l’Etat)?

Dans cette optique, l’Etat (sa crise et ses réformes) est pensé comme l’acteur principal de l’intégration régionale. Il devient le « porte-parole » des intérêts de la nation, donc du local, pour faire face aux exigences de l’intégration régionale.

Ce cadre d’analyse, plus implicite qu’explicite, peut être représenté par l’image des poupées russes.

Toutes les échelles de territoire et donc de gouvernance se trouvent imbriquées les unes dans les autres : le village dans la commune, la commune dans le cercle, le cercle dans la nation, la nation dans l’espace régional ; le tout dans la mondialisation.

A chaque niveau d’imbrication, se trouve un territoire, des acteurs spécifiques, des compétences, des ressources, des institutions, des règles de gouvernance. La linéarité de ces imbrications, jointe à l’idée de bas et de haut, appelle une autre image : celle d’un immeuble et de ses différents étages. A chaque étage fonctionne le principe de subsidiarité qui consiste à ce que le locataire de l’étage fasse le travail qui est lié à ses compétences avec les moyens qui lui sont révolus. L’angoisse des conflits de compétence exclut toute coresponsabilité des acteurs de divers niveaux et les relations différents étages se réduisent à des échanges strictement ascendants ou descendants (selon le principe de l’ascenseur…).

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Les territoires flous et la coappartenance

La mise en route du réseau sur la gouvernance, la décentralisation et l’intégration régionale en Afrique de l’Ouest a permis de commencer à repenser cette problématique mécaniste et linéaire de la gouvernance.

Sur quel implicite repose-t-elle ?

En premier lieu, les « poupées russes » reflètent une approche physique plus que sociologique ou politique des territoires.

Premier axiome : la continuité territoriale. Un territoire est d’un seul tenant ; et même s’il s’agit d’une île comme la Corse, on parlera tout de même de continuité territoriale avec le « continent » .

Deuxième axiome : l’alternative entre l’inclusion et la disjonction. Un territoire est inclus s’il est d’une échelle plus petite que ce qui l’inclus. La commune est dans le pays, par exemple, ou dans la région. Ou bien il y a disjonction : deux communes ne peuvent pas avoir un espace commun, une intersection non vide. Je ne peux pas être dans deux communes à la fois.

En second lieu, cette représentation des territoires traduit une conception institutionnelle pyramidale et hiérarchique privilégiant l’unicité sur la diversité, la simplicité sur la complexité.

Il est très vite apparu que cette représentation imbriquée des territoires et des acteurs, laissait de coté des dynamiques sociales qui ne se meuvent pas dans ce schéma linéaire. De même, les problématiques d’analyse comme les méthodologies de construction des dialogues sur la gouvernance se trouvent à l’étroit dans une telle représentation.

Plusieurs phénomènes, mis en lumière par nos partenaires africains, incitent à penser les choses autrement, en terme de « territoires flous » et de « coappartenance » .

Premier phénomène, bien connu : les échanges transfrontaliers.

Les phénomènes transfrontaliers font que les personnes se considèrent à la fois comme ressortissants d’un pays et appartenant en même temps à un espace qui n’a pas de définition nationale-étatique mais une délimitation socio-économique (et souvent ethnique). On connaît l’importance qualitative et quantitative des échanges humains, des flux économiques, de la circulation des troupeaux, des marchandises, etc…dans ces espaces transfrontaliers. En Afrique de l’ouest c’est notamment le du bassin du fleuve Sénégal avec les trois pays Sénégal, Mali et Mauritanie. On est ici en présence d’un premier type de flou dans les délimitations territoriales.

Deuxième élément, particulièrement important en Afrique, ce sont les discontinuités territoriales liées à l’existence de familles « multinationales » .

Si l’on se place dans une histoire de longue période, marquée par de nombreuses migrations intra-africaines –avant ou pendant la colonisation-, un nombre considérable de familles (au sens large) sont territorialement « segmentaires » . Une même famille réunit des segments en Guinée, en Mauritanie, au Sénégal, et en Côte-d’ivoire, par exemple. Réciproquement les habitants d’un pays comme la Côte-d’Ivoire ont des appartenances nationales très diversifiés.

Cela développe, à côté du sentiment d’appartenance au pays de résidence, un réseau de solidarités transnationales qui créé des éléments de contiguïté, de proximité sinon de continuité avec des membres de la famille qui sont loin, dans un autre pays, mais avec lequel les échanges entretiennent un sentiment d’appartenance « régional » .

Troisième phénomène allant dans le même sens : les migrations hors du continent.

Mon travail actuel à la Mission interministérielle au codéveloppement et aux migrations internationales confirme l’acuité du sentiment de coappartenance des migrants, notamment ceux qui sont fortement intégrés en France. Dans les diasporas africaines, je connais assez bien celle des Maliens, on constate à la fois une forte implication dans la vie sociale, économique et même politique en France et un lien maintenu avec le village, le pays d’origine. Prenons par exemple les Maliens de Montreuil, originaires de Yéminané dans la région de Kayes. On nous dit que les élections locales au Mali se préparent dans les foyers. On sait que les actions locales de développement sont parfois menées directement par les Maliens de l’extérieur et en tous cas influencées dans les faits par les choix, les décisions prises par les migrants présents en France. Il y a ainsi une interaction profonde des pratiques entre la diaspora en France et la population sur place.

Le quatrième phénomène, c’est le développement des réseaux qui achève d’une certaine façon à rendre flous les territoires, à rendre complexes les systèmes d’appartenance.

Beaucoup de ces réseaux relient entre eux des acteurs locaux d’un même milieu socio-économique : des pêcheurs, des agriculteurs, des femmes, des journalistes ou des artistes… Ils établissent des passerelles entre pays autour de préoccupations communes. Les membres de ces réseaux se situent ainsi dans une double appartenance : celle du citoyen dans son pays et celle, moins formelle, d’un acteur s’inscrivant dans un espace transnational en fonction de sa position sociale.

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Conclusions

Le dépassement d’une vision « rigide » des territoires entraîne au moins deux conséquences.

Premièrement l’approche même de la subsidiarité ne peut se limiter à : « chacun à son étage fait le ménage, s’occupe de ces affaires… » La décentralisation comme l’intégration régionale ne consiste pas à redistribuer les compétences aux différents niveaux de gouvernance comme on découpe un gâteau. Si on pense les interactions complexes qui existent entre les espaces d’appartenance des acteurs, on est amené à penser la subsidiarité comme des complémentarités sur des mêmes objets d’acteurs différents. On n’est pas dans un partage dichotomique des rôles, on n’est dans la coopération des acteurs sur un objet déterminé. Chaque acteur, en fonction de ces spécificités, a sa pierre à apporter à la résolution d’un problème spécifique à certaine échelle.

Dans la région de Kayes, par exemple, il faut organiser une bonne concertation, une bonne coopération entre les acteurs communaux (et infra communaux – les villages-), les acteurs du niveau intercommunal (comme les Centres de conseils communaux –CCC-) et l’Etat malien mais aussi avec les migrants dont je rappelais tout à l’heure l’influence sur la vie locale de leur région d’origine. Il faut que cette coopération s’organise selon des règles de gouvernance explicites et partagées par tous les acteurs, il faut définir des espaces collectifs dans lesquels se réalise concrètement cette coopération. Cela est nécessaire non seulement pour la réussite de la décentralisation au plan local, mais aussi pour que l’Etat parvienne à se positionner dans cette nouvelle architecture des instances de gouvernance.

Au Sénégal, des systèmes dits de « cadre de concertation » ont été mis en place et constituent effectivement des lieux de synergie entre acteurs.

Deuxième élément, si l’intégration régionale concerne fondamentalement les Etats, expression de la souveraineté nationale, le processus qui y conduit n’est pas du seul ressort des gouvernements et de leurs administrations. L’accès au niveau régional n’est pas nécessairement médiatisé par l’échelon national. Les acteurs locaux, en fonction des transversalités, qui établissent des passerelles, des raccourcis, les contournements fondés sur les systèmes complexes d’appartenance, peuvent avoir une prise directe sur l’intégration régionale. Il n’y a pas délégation nécessaire des fonctions de mise en œuvre de l’intégration à l’Etat. Les passerelles de toutes natures résultant des systèmes de coappartenance sont des voies extrêmement importantes de cette construction qui se fait par le haut, par la concertation et la négociation entre les Etats, mais aussi transversalement, de société à société.