A partir de los años noventa, dentro de un contexto de globalización creciente, los procesos de integración entre países de una misma región han tomado fuerza en el mundo y América latina no ha sido la excepción. En los últimos veinte años los países suramericanos y centroamericanos han consolidado una serie de esquemas de integración nacidos en décadas anteriores cómo son el MERCOSUR (Mercado Común del Sur), la CAN (Comunidad Andina de Naciones) y el SICA (Sistema de Integración Centroamericano) o han creado nuevos ejes de integración como el ALBA (Alternativa Bolivariana para América Latina). Basándonos en los diferentes paneles sobre este tema presentados en el Congreso Latinoamericano y Caribeño de Ciencias Sociales, “FLACSO 50 años”, planteamos aquí los logros y las dificultades del proceso de integración latinoamericano. Al mismo tiempo, una presentación de los desafíos de dicho proceso permiten dar cuenta de los grandes debates que existen en la región en torno al presente y el futuro de la integración.

Observando la realidad del proceso de integración latinoamericano es difícil no constatar un avance importante en las diferentes subregiones. El esquema que parece haberse consolidado de manera más sólida es el MERCOSUR (Mercado Común del Sur). Reúne desde 1985 a los países del Cono Sur: Argentina, Brasil, Uruguay y Paraguay. Venezuela adhirió igualmente en junio del 2006. Su persona jurídica de Derecho Internacional fue establecida por el protocolo de Ouro Preto de 1994, el cual dio lugar al arancel externo común. A partir de esta fecha el organismo se ha dotado de instrumentos jurídicos e institucionales que van más allá de la integración económica, avanzando en temas cómo el compromiso democrático, las concertaciones sociolaborales, la libertad de residencia y trabajo para las personas, el crecimiento del empleo, la protección de los Derechos Humanos, la promoción de la cultura, la participación de las organizaciones de la sociedad civil e inclusive un acuerdo de seguridad social para los trabajadores migrantes (Ver ficha 61, ficha 65 y www.mercosur.int ).

En la región andina, la CAN (Comunidad Andina de Naciones) es el organismo que agrupa a la mayoría, más no la totalidad, de los países. Sus miembros son hoy Colombia, Perú, Bolivia y Ecuador. Chile se retiró en 1976 y Venezuela en el 2006 para ingresar al MERCOSUR. El grupo existe desde 1969, pero es solamente en los años noventa que se consolidan la zona de Libre Comercio y el arancel externo común. La integración de los países andinos ha igualmente avanzado en otros ámbitos cómo son el libre tránsito de personas y la creación de un pasaporte andino. El SAI (Sistema Andino de Integración) cuenta hoy con órganos encargados de trabajar en temas tan variados cómo la aeronáutica y la justicia, además de otros organismos cómo la Universidad Andina Simón Bolivar, los consejos consultivos laboral y empresarial y las juntas de ministros de salud y de transporte y obras públicas (Ver ficha 47 y www.comunidadandina.org).

La integración de los países centroamericanos retomó fuerza dentro del contexto político de conflictos y guerras civiles y en el año 1993 establece claramente cómo objetivo la construcción de una región donde prima la paz, la democracia y el desarrollo. En ese sentido, dentro del SICA (Sistema de Integración Centroamericano) se han firmado acuerdos para la integración social, la protección del medio ambiente y la seguridad democrática. Sin embargo, es sin duda en el ámbito de la integración económica que se ha avanzado de manera significativa con la creación de la SIECA (Secretaría de Integración Centroamericana) encargado de consolidar la Union Económica Centroamericana entre los países miembros que son Belice, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua y Panamá (Ver ficha 48 y www.sica.int ).

En la última década, nuevas fuerzas políticas de la región han dado lugar a otro tipo de esquema de integración latinoamericana. Este es el caso del ALBA (Alternativa Bolivariana para América Latina y el Caribe). La iniciativa partió de los gobiernos venezolano y cubano de Hugo Chávez y Fidel Castro quienes firmaron el primer acuerdo en el 2004. Bolivia adhirió en el 2006 y Nicaragua en el 2007. Basándose en los principios de solidaridad y cooperación para la lucha contra la pobreza, las áreas en las que más ha avanzado la integración entre estos países son las de la salud y la educación. Venezuela ha tenido un rol importante dentro del ALBA a través de la cooperación financiera y la asesoría energética que ha dado a un país como Bolivia (Ver ficha 45, 56 y www.alternativabolivariana.org ).

Existen más esquemas de integración en otras regiones como el CARICOM (Comunidad del Caribe) en el que 15 países caribeños avanzan en la creación de un mercado común (Ver www.caricom.org ). Igualmente cabe mencionar el Grupo de Río, antiguo grupo de Contadora que agrupaba a México, Panamá, Colombia y Venezuela en torno a un rol mediador para los conflictos centroamericanos. En 1986 el grupo de Río se constituyó como un “Mecanismo Permanente de Consulta y Concertación Política de América Latina y el Caribe” y se reúne anualmente en torno a temas de interés regional como la paz y la deuda externa. Actualmente sus miembros son: Argentina, Colombia, México, Panamá, Perú, Uruguay, Venezuela, Chile, Ecuador, Bolivia, Paraguay, Costa Rica, El Salvador, Guatemala, Honduras, Nicaragua, República Dominicana y el CARICOM. Finalmente existe el Plan Puebla- Panamá que busca integrar desde el año 2000 a los países centroamericanos con los estados del Sur de México en torno a los temas de energía, transporte, telecomunicaciones, turismo, intercambio comercial, desarrollo humano, desarrollo sostenible y prevención de desastres naturales (Ver www.planpuebla-panama.org ).

Frente a todas estas experiencias se destacan los esfuerzos y avances de los diferentes países de la región en el tema de la integración. Sin embargo, los interrogantes y temas de debate son múltiples. Para empezar, se puede decir que existe consenso en torno al hecho que se debe profundizar la integración. En el contexto mundial de una creciente globalización en la cual los países occidentales, ricos, son los grandes beneficiados y sus corporaciones transnacionales las que dominan cada vez más la economía mundial, la integración se presenta como un óptimo mecanismo de defensa de los intereses de los países a nivel internacional (Ver ficha 57). De la misma manera, en el contexto latinoamericano de las dos últimas décadas, el neoliberalismo ha planteado una serie de desafíos en términos de pobreza, brecha tecnológica y ciudadanías fragmentadas. El reto es aún más grande si situamos a los países latinoamericanos frente a los Objetivos de Desarrollo del Tercer Milenio planteados por Naciones Unidas (Ver ficha 43). Hasta ahora, los precios favorables de los recursos naturales en el mercado mundial han permitido una inclusión parcial de los desfavorecidos, pero en tiempos de recesión económica la cooperación interestatal puede ser una buena alternativa para compensar las restricciones que la globalización y el neoliberalismo han impuesto a las economías nacionales (Ver ficha 59). Inclusive, frente a los cambios que ha tenido el Estado dentro de las nuevas lógicas globales (fortalecimiento del ejecutivo y de otros componentes del Estado como los ministerios de finanzas y bancos centrales frente al poder legislativo considerado más público y por lo tanto politizado), se plantea que la integración es una forma de reafirmar la soberanía estatal en la medida en que cada Estado se autolimita pero para actuar mejor (Ver fichas 31 y 57).

De manera más concreta, profundizar la integración implica superar las dificultades por las que atraviesan los esquemas existentes en la región y que son sobretodo de orden político. Mencionamos aquí tres de las más relevantes escuchadas en los diferentes paneles. En primer lugar, se planteó el problema de la “politización del comercio”, es decir, cómo los antagonismos políticos, en términos de ideologías o de políticas públicas, priman sobre las ganancias que tendrían los países integrándose. Este problema fue resaltado en el caso de la CAN que se encuentra en una fase de crisis por falta de consenso político. Mientras Colombia y Perú están negociando TLC (Tratados de Libre Comercio) con Estados Unidos, Venezuela decidió por un lado retirarse e integrar MERCOSUR y por otro lado crear el nuevo eje de integración ALBA al cual adhirió también Bolivia. Esto se debe a una polarización política de los presidentes de los países miembros (Ver ficha 58). Cabe aquí preguntarse sobre la importancia de hacer de la integración regional una política de Estado más que una política de gobierno, sujeta a fluctuaciones políticas e ideológicas.

En segundo lugar, los diferentes bloques deben superar las asimetrías entre los países miembros. En el caso de la CAN, se habla de asimetrías estructurales que pueden tender a incrementarse con los intercambios y para las cuales no son suficientes las políticas arancelarias. Los países miembros deben trabajar en la cooperación para el desarrollo productivo y social, creando fondos específicos para esto (Ver ficha 47). En el caso de los países centroamericanos, se menciona a Honduras y Nicaragua como los Estados más necesitados de una política complementaria de este tipo (Ver ficha 15).

En tercer lugar, se trata de concebir la integración cómo un proceso cultural y social que vaya más allá del intercambio comercial. Para esto es necesario efectuar un trabajo sobre la identidad y el conocimiento mutuo. También es importante que la sociedad civil participe para que exista una apropiación por parte de los ciudadanos de todo el proceso y para que se lleve a cabo una real integración a nivel de los pueblos. Si bien este tema está presente en la mayoría de los esquemas de la región, el MERCOSUR es sin duda el espacio en donde más se ha avanzado con la creación del Foro Consultivo Económico-Social (FCES). Éste presenta sin embargo una serie de deficiencias como un déficit de transparencia, la ausencia de financiamiento, la elitización de la participación y la ausencia de reglas claras (Ver ficha 61). Respecto al tema de la participación de la sociedad civil en la integración, otros investigadores plantearon la necesidad de saber si es realmente una demanda que viene “desde abajo” y no una imposición que se está intentando “desde arriba” y que por lo tanto presentaría deficiencias desde su creación.

En cuanto a las dificultades y desafíos que enfrentan los esquemas de integración latinoamericanos existen dos consensos. El primero es que todos los temas que presentan deficiencias deben ser trabajados a la vez para lograr una mayor eficiencia y eficacia. El segundo es que, en su mayoría, se trata de problemas políticos o en todo caso de voluntad política. En el caso de los países centroamericanos y otros países cómo Colombia y Perú el acercamiento hacia Estados Unidos prevale sobre temas de interés regional. De manera general, falta igualmente voluntad para fortalecer las instituciones regionales porque hay fragmentación y falta de mayorías en los Congresos o porque hay un debilitamiento en la capacidad de acción de los gobiernos nacionales que tampoco logran una coordinación a nivel regional (Ver ficha 48).

Además de estas dificultades para la profundización de los esquemas de integración, existe el reto de articularlos entre ellos para avanzar hacia la integración de todo el área latinoamericana y del Caribe. Se constata efectivamente que los esfuerzos de integración son múltiples pero no necesariamente están armonizados a nivel latinoamericano. De ahí que muchos investigadores y asistentes se pregunten si el estado actual de la integración en la región no responde más a una fragmentación que a cualquier tipo de convergencia. Los interrogantes y debates frente a esto se articulan en torno a dos temas. El primero tiene que ver con el liderazgo de esa integración latinoamericana. Si bien es importante que no se cree una hegemonía, se necesita un país o un grupo de países que lideren la integración. A través del ALBA se ve que Venezuela está liderando un proceso alternativo pero al que difícilmente adherirían una gran cantidad de países de la región. Desde la academia brasileña se plantea la posibilidad que Brasil sea el que tome las riendas de la articulación debido a su imagen de potencia mediadora, el apoyo que recibiría de Estados Unidos y sus aspiraciones mundiales que servirían en las relaciones con otros continentes o grandes países en desarrollo (Ver ficha 46). Sin embargo, desde países vecinos como Uruguay se cuestiona justamente esa imagen de potencia mediadora, lo que lleva a pensar que es difícil que un solo país logre consenso en toda la región por los mismos problemas, ya mencionados, de polarización política, falta de identidad regional y asimetrías estructurales entre los países.

Se planteo también el dilema de trabajar primero en la integración suramericana o directamente en una eventual integración latinoamericana. En el primer caso, la idea es que la integración de toda la región se presenta como un proceso muy complejo por lo que los países suramericanos deben primero lograr un acercamiento entre ellos. En realidad el tema ha estado presente tanto en la CAN cómo en el MERCOSUR, que han firmado un acuerdo comercial entre ellos y tienen como miembros asociados a Chile y a países del otro bloque. Sin embargo pasar a una fase de integración de todos los países parece hasta ahora un proyecto utópico. Aunque varios investigadores plantearon la posibilidad de una unión de los países suramericanos en torno a temas comunes cómo son la biodiversidad, la infraestructura, la energía y los recursos naturales. Proyectos para la región amazónica o acuerdos energéticos y de aguas dulces podrían efectivamente constituirse en factores articuladores para todos los países suramericanos (Ver ficha 59). En cuanto a la idea de trabajar directamente en la integración latinoamericana, se mencionó la idea de reforzar el eje México-Brasil ahora que México pareciera estar mirando un poco más “hacia el sur” o también de partir del Grupo de Rio del que poco se habla pero que ya tiene articulados a una gran cantidad de países de todo Latinoamérica.

Finalmente se considera de gran importancia avanzar al mismo tiempo en acuerdos comerciales con otras regiones del mundo. En este sentido, la gran diferencia en las relaciones entre Estados Unidos y la Unión Europea con América Latina reside en que el país del Norte tiende a negociar tratados bilaterales de libre comercio mientras que la Unión Europea negocia acuerdos comerciales con bloques regionales y no individualmente. Por un lado, las relaciones bilaterales con Estados Unidos tienden a desarticular los procesos de integración como se mencionó para la CAN, y por otro lado, los acuerdos con la Unión Europea han presentado una serie de inconvenientes. Estos tienen que ver sobretodo con la dificultad de los bloques (se trató el caso del MERCOSUR) para adoptar una política económica común por falta de cohesión de políticas entre los países miembros y en ciertos casos por falta de coherencia en la política exterior de los países mismos. Temas claves como el agrario han tendido igualmente a entrabar las negociaciones con la Unión Europea (Ver ficha 44). Pero a pesar de ser las más importantes, los Estados Unidos y la Unión Europea no son las únicas regiones a las que los países latinoamericanos buscan acercarse. Si bien se mencionó la importancia de mirar hacía África o el Medio Oriente, sólo las relaciones con China fueron analizadas con más detalle. Se constata un acercamiento político cada vez mayor así como un crecimiento en el volumen de los intercambios comerciales entre este país y América Latina. Sin embargo las relaciones se encuentran en una fase inicial y existe oposición por parte de Estados Unidos a que se consoliden. Igualmente desde la academia china se menciona el uso excesivo de medidas anti-dumping por parte de los países latinoamericanos que sin duda buscan proteger sus industrias de la gran competencia que pueden representar la economía de un país como éste.

El rumbo de la integración latinoamericana parece entonces algo incierto frente a la fragmentación de los procesos y las dificultades que enfrenta cada bloque regional para profundizar la integración y para establecer y consolidar relaciones con otras regiones del mundo. Sin embargo, es importante que desde la academia siga habiendo intercambios que permitan dar cuenta de los logros, los desafíos y los elementos potencializadores de una verdadera integración latinoamericana.