La historia de la observación electoral comienza en 1919, cuando el Tratado de Versalles instituye comisiones encargadas de observar los plebiscitos organizados en la Alemania ocupada, con el fin de solucionar los múltiples conflictos territoriales¹. A partir de 1948 la observación electoral se convierte en una herramienta habitual de las Naciones Unidas que, invitadas por un gobierno, envían a un equipo de observadores para garantizar la supervisión de un proceso electoral nacional. A partir de los años ’70 aparecen organizaciones internacionales² y ONGs³ que asisten y en algunos casos reemplazan a las Naciones Unidas en esa función. Se trata de un ejercicio que, tal como lo afirman los documentos oficiales de la ONU, refleja “el interés de la comunidad internacional por la realización de elecciones democráticas” y responde a una misión precisa: “evaluar los procesos electorales en conformidad con los principios internacionales que rigen las elecciones honestas y democráticas (…)” ⁴.

Paralelamente a la multiplicación de las misiones internacionales, se observa en algunos países el surgimiento de iniciativas similares, concebidas y llevadas a cabo por actores locales. El primer ejemplo en la historia es el de Filipinas, donde el NAMFREL (Movimiento Nacional de Ciudadanos por las Elecciones Libres) movilizó a 500.000 voluntarios para supervisar el desarrollo de las elecciones presidenciales de 1986⁵. En 1993 el Instituto Federal Electoral mexicano propuso dar un estatuto jurídico al “observador electoral nacional”⁶. A fines de 1990 hubo observaciones ciudadanas organizadas por la iglesia católica en Namibia y por asociaciones locales en Albania, Bulgaria y Rumania. Por último, en 2006 y por primera vez en la historia de ese país, se creó en Colombia una misión de organización electoral (MOE) compuesta por una red de actores sociales y asociativos. La misma observó las elecciones presidenciales de mayo de 2006 y luego las elecciones locales de octubre de 2007.

En la mayoría de los casos mencionados, los ciudadanos de cada país son quienes se involucran en la vida política y supervisan el correcto desarrollo de los procesos electorales. Así pues, a diferencia de una observación internacional que ofrece una mirada externa, es la población misma del país quien evalúa a sus propias instituciones. ¿Qué motivaciones mueven a los actores implicados? ¿Cuáles son sus objetivos y los criterios que emplean para evaluar un proceso electoral? ¿Y qué efectos tiene esto sobre la vida democrática? ¿Se puede considerar a la observación electoral como un instrumento de participación ciudadana?

Según distintos investigadores, la observación electoral estimula una toma de conciencia de los ciudadanos y obliga a las instituciones a tener mayor transparencia. De este modo emite un juicio directo sobre el funcionamiento democrático y legitima o desacredita a las instituciones según los resultados del ejercicio. Por ejemplo, el politólogo colombiano Fabio Vélasquez insiste sobre el “potencial democrático”⁷ de una misión de observación electoral: en su opinión, estas iniciativas multiplican las experiencias de interacción entre ciudadano y Estado y contribuyen así, en última instancia, a cambiar la cultura política misma. Desde esta perspectiva analizaremos la experiencia colombiana.

Las elecciones y la violencia

Recién a partir de 1988 los colombianos pudieron elegir sus representantes locales⁸. Las elecciones locales a menudo son consideradas como un desafío político secundario y despiertan menos interés. En Colombia, sin embargo, el nivel local concentra todas las luchas de poder que oponen a los actores legales e ilegales y las elecciones se desarrollan muy a menudo en un clima de inseguridad, de violencia política y de corrupción.

Muchos estudios demuestran, en efecto, que al acercarse las elecciones locales, la violencia política tiende a intensificarse⁹. Muchos territorios de Colombia están bajo el control de grupos armados como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, guerrilla de corte marxista) o las milicias paramilitares (AUC, Autodefensa Unida de Colombia). Muy a menudo estos grupos impiden el correcto desarrollo del proceso electoral. En el período precedente a las elecciones locales de octubre último pasado fueron asesinados al menos 27 candidatos. Además, en las regiones particularmente afectadas por la violencia como el Huila, Caquetá o la Costa Atlántica, muchos candidatos reciben amenazas de muerte. Según las ONGs y la Registraduría (órgano público encargado de aplicar las decisiones del Consejo Nacional Electoral en materia de procedimiento electoral), 576 municipalidades presentaban una situación preocupante durante la campaña electoral. En este contexto difícil, varios candidatos tuvieron que retirar su candidatura y muchos ciudadanos votan bajo presión.

Las elecciones locales colombianas concentran asimismo diferentes formas de clientelismo y corrupción. Las campañas electorales son caras, especialmente porque los candidatos tienen que “agradecer” a sus electores incluso antes de que éstos voten. En los barrios pobres, la “tradición” indica, por ejemplo, que los partidos políticos regalan ladrillos, cemento o alimentos para incitar a la población a que vaya a votar. En Coper, una comuna situada al Noreste de Bogotá, un periodista relata así que “para festejar el final de campaña, los candidatos distribuyeron 3.700 cervezas, 500 litros de alcohol y 12 cerdos. De no haber existido eso, se habría desplazado menos de la mitad de los 2000 electores potenciales (…), los habitantes no votan por ideas o programas sino que los motivan los regalos y la expresión de la fuerza”¹⁰. Este contexto electoral, muy frecuente en Colombia, es el que llevó a las organizaciones ciudadanas a proponer una misión de observación electoral.

“Ojos y orejas al servicio de la democracia”¹¹

La Misión de Observación Electoral (MOE) fue lanzada en 2006 por iniciativa de unas diez organizaciones no gubernamentales: sindicatos, movimientos de defensa de los derechos de las mujeres, organizaciones de educación popular y de promoción de la ciudadanía, etc. Es apoyada por una plataforma de 120 organizaciones colombianas (partidos políticos, movimientos sociales y ONGs) que realizan regularmente campañas de defensa de los derechos humanos y de promoción de la paz. Formalmente se trata de una fundación (sin fines de lucro) dirigida por el consejo de administración. En realidad, son las organizaciones miembros de la red quienes definen sus orientaciones y aportan recursos humanos y materiales al servicio de la observación electoral.

La MOE se presenta como una organización no partidaria y reivindica su plena autonomía frente al Estado. Algunos le reprochan su simpatía por el Polo Democrático (considerado como el representante de una izquierda moderada y progresista) y cuestionan su imparcialidad. Estas acusaciones parecen exageradas. Es cierto que muchas organizaciones fundadoras de la MOE no ocultan sus orientaciones políticas pero, para evitar justamente ese tipo de críticas, la Misión invitó a otras organizaciones, que representan a otras opciones políticas, a asociarse a la red que coordina: fundaciones privadas, empresas, la Iglesia católica, etc. Además, por el tipo de ejercicio que realiza, la MOE demuestra que no interviene en absoluto en las campañas electorales y que tampoco tiene intención de influenciar sobre los resultados de las elecciones.

La condición primordial de un proceso electoral legítimo es la conformidad de las operaciones de voto con la legislación. Pero ése no es el único criterio de calidad y la MOE no se limita a los aspectos técnicos y jurídicos del proceso electoral: su evaluación toma en cuenta el nivel de seguridad, el comportamiento de los partidos políticos y de los electores, el papel de los medios, etc. La MOE también presta atención al trabajo de las instituciones del Estado, particularmente de aquéllas que se ocupan de controlar el proceso electoral.

Resultados alentadores

Un primer ejercicio de observación electoral tuvo lugar durante las presidenciales de 2006: más de 1600 ciudadanos y 15 observadores internacionales supervisaron las elecciones en 13 ciudades y 45 pueblos colombianos. En las elecciones locales de 2007 la MOE movilizó más observadores y afinó sus métodos, actuando tanto antes como durante y después de las elecciones. Se había preparado durante todo el año reclutando y capacitando a 8000 observadores nacionales aproximadamente y 45 provenientes del extranjero. Los primeros – líderes comunitarios, responsables, de ONGs, estudiantes – ya estaban involucrados en la vida política o asociativa local antes de unirse a la Misión. Los segundos fueron mayoritariamente reclutados entre los organismos internacionales presentes en Colombia y en las universidades. Algunos fueron enviados por ONGs extranjeras. Todos recibieron una capacitación para entender el contexto electoral y los temas centrales de la observación en la semana que precedió a las elecciones. El perfil de los observadores es entonces más bien homogéneo: se trata de personas que ya estaban involucradas en la vida política, sindical o asociativa. Ésa es la primera y tal vez la principal limitación de esta experiencia democrática: la dificultad para movilizar a otros ciudadanos por fuera de aquéllos que ya estaban profundamente implicados en la vida pública.

Los voluntarios de la MOE observaron las elecciones en 233 municipalidades urbanas y rurales, de las cuales 34 eran consideradas particularmente peligrosas¹². El papel del observador es estar presente de 8 a 18 hs. dentro y cerca del recinto de voto. Debe estar atento a las condiciones de apertura del local de votación, al desarrollo del voto y al escrutinio. Para ello dispone de formularios preparados por la MOE que permiten luego, una vez reunidos, redactar informes finales que se presentan ante las autoridades públicas, los partidos políticos y los medios de comunicación.

La observación electoral permite así dar una visión global de las condiciones en las cuales se desarrollaron las elecciones. En la etapa preelectoral, es decir entre el 1ro de enero y el 28 de octubre de 2007, la MOE relevó 162 casos de violencia política y reveló el financiamiento dudoso de algunas campañas electorales, la violación de las normas de publicidad electoral y un conjunto de irregularidades y fraudes como la compra de votos y la “trashumancia electoral”, término utilizado para definir la acción de inscribir a un elector en un lugar diferente adonde reside, considerada como una manipulación de las listas electorales. Por ejemplo, el viernes precedente al día de las elecciones, en las municipalidades de Soacha y de San Jacinto hubo observadores de la MOE que señalaron la llegada de autobuses fletados por los partidos políticos que transportaban a inscriptos no residentes. El día mismo de las elecciones, las irregularidades más frecuentes estaban relacionadas con el proseguimiento de la campaña electoral en las proximidades de los locales de votación y con la ausencia de personal dentro de los mismos. La MOE siguió atenta al respeto de los procedimientos hasta la publicación de los resultados finales.

Las primeras conclusiones fueron presentadas a las autoridades la semana siguiente a las elecciones y también fueron ampliamente difundidas por los medios de comunicación. Cabe interrogarse sin embargo sobre la influencia y el impacto que este tipo de ejercicio haya podido tener sobre las instituciones democráticas y preguntarse si constituye, tal como declaran sus defensores, un verdadero instrumento de control ciudadano. ¿La observación electoral puede efectivamente evaluar el nivel de democracia y de legitimidad de las instituciones políticas?

Una forma particular de participación

A diferencia de las manifestaciones o de las acciones de lobbying, que son modos de expresión más espontáneos y puntuales, el objetivo de la observación electoral es ejercer un control ciudadano sobre una de las instituciones clave de la vida democrática. En consecuencia, eso implica una evolución de las organizaciones ciudadanas en su accionar participativo y una transformación de las relaciones entre Estado y sociedad civil.

El control ciudadano no se improvisa, sino que requiere de una capacitación previa. Las organizaciones ciudadanas son llevadas entonces a evolucionar, a especializarse y a perfeccionar sus métodos de trabajo, pues de ello depende su credibilidad. Al hacer esto, se apoyan sobre todo en la experiencia y las herramientas desarrolladas por los organismos internacionales de observación electoral. En América Latina, el CAPEL (Centro de Asistencia y de Promoción Electoral), el IDEA (Instituto Internacional para la Democracia y la Asistencia Electoral) o la Fundación Carter ofrecen capacitaciones para la realización de observaciones electorales ciudadanas¹³. En la práctica, la capacitación de los observadores es una tarea exigente que no depende solamente de las herramientas y de los métodos sino, con más frecuencia, de la capacidad de movilización y de los financiamientos obtenidos. Para las elecciones de 2006, por ejemplo, la MOE colombiana sólo pudo cubrir una ínfima parte de los locales de voto a falta de observadores capacitados. Además, no pudo implementar toda la asistencia jurídica necesaria. Ahora bien, la calidad de la observación está condicionada por la cobertura geográfica que alcance y por el nivel de capacitación de los observadores.

Esto nos lleva al tema más general de las condiciones de participación en la vida política. ¿La participación está al alcance de cualquier ciudadano? No, responde O. Uran, responsable del programa de veeduría ciudadana en el Instituto de Educación Popular (ICP) de Medellín, y afirma que la participación debe estar acompañada por “una dinámica de aprendizaje, de adquisición de conocimientos, de habilidades y de infraestructuras¹⁴”. Para poder ser perenne y creíble, la participación debe construir entonces sus propias herramientas de aprendizaje. Se inscribe pues dentro de un proceder pedagógico más amplio, donde el verdadero reto es el de enseñar a los ciudadanos de qué manera intervenir en el funcionamiento de las instituciones democráticas.

Más allá del nivel de formación, hay que interrogarse sobre las condiciones en las cuales los ciudadanos se involucran en el proceso. ¿La observación electoral constituye una forma de participación equitativa, donde la palabra de cada observador tendría el mismo valor?

En el caso de Colombia, la iniciativa de la observación proviene de un conjunto de actores de la sociedad civil que sirven de intermediarios entre el ciudadano y las instituciones democráticas. La misión de observación remite entonces más a una “ciudadanía institucionalizada” que a una iniciativa espontánea. Toda persona que desee observar las elecciones es admitida por la Misión de observación electoral, a condición de que respete las reglas impuestas por la institución. Este modo de funcionamiento impone ciertos límites al ejercicio. Por ejemplo, un observador no tiene derecho a expresarse ante la prensa sin haber sido preparado por los responsables de la MOE. Su participación está, por decirlo de alguna manera, “enmarcada”. Está obligado a respetar un procedimiento interno, lo cual puede mermar el sentimiento de participar plenamente de la observación.

¿Qué recepción tiene una iniciativa de esta índole entre la población? Para algunos, los observadores nacionales tienen la ventaja de conocer el contexto electoral y manejar los procedimientos. “Ser del país” concede una legitimidad mayor que venir a dar lecciones de democracia desde el exterior. Para otros, “ser del país” representa más bien un inconveniente: el observador no dispone de la misma distancia que un extranjero con respecto a lo que se juega en la elección. Además, los observadores a veces son acusados de pertenecer a la oposición, lo cual puede poner en duda su credibilidad. Sin embargo, en las zonas donde la seguridad de los electores no está garantizada, la presencia de los observadores es muy esperada. Entonces, si bien la imparcialidad y el nivel de formación de los observadores pueden ser objeto de debate, el ejercicio en sí mismo parece ser bien recibido y tiene una verdadera legitimidad entre la población.

Las relaciones entre Estado y sociedad civil

Preparar las elecciones y velar por su buen desarrollo es normalmente una prerrogativa del Estado, en este caso del Consejo Nacional Electoral Colombiano (CNE), encargado de la preparación, la organización y el desarrollo de las elecciones. El CNE vela asimismo por el respeto de la ley de los procedimientos electorales. Ahora bien, allí donde la legitimidad democrática del Estado a veces es puesta en tela de juicio, el control oficial no siempre será percibido como imparcial. El papel que juega la MOE es pues complementario al del CNE.

De cualquier manera la observación electoral ciudadana y nacional está sujeta a la aprobación del gobierno. Procede entonces de un acuerdo de principio entre movimientos de la sociedad civil y el Estado. En efecto, sin perder de vista su reivindicación principal, que es la organización de elecciones libres y democráticas, ni su independencia de acción, la misión de observación electoral trabaja en estrecha relación con las instituciones del Estado. No estaríamos por lo tanto en una situación de oposición sino en un proceso de diálogo. Uno se pregunta, sin embargo, qué interés puede tener un gobierno en alentar una iniciativa que, en realidad, podría deslegitimarlo.

Hay varias respuestas posibles a esa pregunta. La primera representaría el caso ideal: el gobierno se preocupa por su legitimidad democrática. Le interesa entonces que las elecciones se desarrollen en buenas condiciones. Por un lado, la presencia de observadores puede estimular a los funcionarios a respetar los procedimientos electorales y a fortalecer la legitimidad del candidato proveniente del gobierno saliente. Por otro lado, en un país donde el Estado no está en condiciones de garantizar la seguridad de los ciudadanos en la totalidad del territorio, la presencia de observadores puede ser disuasiva para el accionar de actores armados. Desde esta perspectiva, el día de las elecciones, la observación electoral acompaña a las instituciones del Estado en la supervisión de las elecciones. La segunda respuesta obedece al razonamiento contrario: el gobierno nacional es poco receptivo con respecto a esta iniciativa y no aprecia la idea de ser controlado por los ciudadanos. Si cede, lo hace por ejemplo en virtud de las presiones internacionales. La relación entre las organizaciones ciudadanas y el gobierno se mantiene tensa.

En el caso colombiano, no estamos en condiciones de establecer las motivaciones reales del gobierno. Sin embargo, el trabajo de la MOE ha generado a veces violentos debates entre organizaciones ciudadanas y los representantes del Estado. Un mes antes del escrutinio, la MOE declara públicamente que 576 municipalidades del país están amenazadas por la violencia. La prensa difunde inmediatamente la información, pues se trata de una cifra muy superior a la anunciada por el gobierno. La polémica se extiende y el tono va subiendo entre los representantes de la MOE y el ministro de Defensa, Juan Manuel Santos. Este último considera que “muchas personas tienen interés en exagerar el nivel de riesgo por múltiples razones¹⁵”. León Valencia, de la MOE, responde que el estudio ha sido realizado a partir de cifras oficiales. Según él, el gobierno habría ignorado voluntariamente toda una zona geográfica y no habría tomado en cuenta el llamado de la sociedad civil, dado que la seguridad no había sido reforzada en las municipalidades en cuestión.

Este ejemplo demuestra que la relación entre el Estado y la sociedad civil en período electoral puede ser muy compleja. Conservando su independencia, las dos partes pueden cooperar en la organización de las elecciones. Según las circunstancias, la tensión puede ser más o menos fuerte. Las organizaciones ciudadanas desean de todas formas ser escuchadas y participar en la reforma del sistema electoral. Así, alertan a las instituciones del Estado y a la opinión pública cada vez que lo consideran necesario. Por su parte, el gobierno conserva la decisión política y puede no tomar en cuenta las propuestas surgidas de la observación electoral.

Confianza y legitimidad de las instituciones

Según la MOE, la puesta en práctica de la observación electoral tuvo efectos positivos sobre la participación y, en consecuencia, sobre la actitud de los electores. Con respecto a las elecciones locales de 2003, el índice de participación aumentó efectivamente superando al índice de abstención por primera vez en la historia de las elecciones locales colombianas. Dos millones de electores suplementarios se desplazaron el 28 de octubre último, y la MOE estima haber contribuido con este avance. Cierto es que la movilización de los electores puede explicarse por otras razones. Algunos funcionarios y representantes del gobierno consideran por ejemplo que se debe a la política de “seguridad democrática” implementada por el presidente Álvaro Uribe, que apunta a reforzar la presencia policial y militar en muchos territorios. Para desenmarañar estos distintos factores haría falta un estudio más profundo. Sea como fuere, muchos ciudadanos entrevistados por la MOE se declaran más tranquilos, no sólo por la presencia de las fuerzas de seguridad pública sino también por la presencia de observadores electorales.

Parecería entonces que la observación electoral contribuye efectivamente a fortalecer la confianza de los ciudadanos hacia las instituciones. Comparte esta constatación una nueva generación de dirigentes políticos, funcionarios públicos, representantes de ONGs y de asociaciones. Según Fabio Vélasquez¹⁶, la idea según la cual la veeduría ciudadana permite crear una relación de confianza entre el Estado y los ciudadanos va ganando cada vez más consenso. En última instancia del análisis, “la institucionalización” de esta herramienta participaría de este modo en un cambio de cultura política.