Entre gobernabilidad y gobernanza

Un concepto que surge de un debate internacional

La raíz etimológica de la “gobernanza” viene de la palabra latín “gubernare” que significa pilotear (manejar) una nave pero también el manejo de los asuntos públicos. En el idioma francés, “gouvernance” es una palabra antigua que usó por primera vez Carlos de Orleáns en el siglo XV y que describe el arte de gobernar. La palabra “gobernanza”, o “gouvernance” en francés, resurge en 1937 con los estudios norteamericanos sobre “corporate governance”³. Este último término hace referencia sobre todo a la eficiencia y rentabilidad de una empresa. Se observa entonces, a pesar de su origen etimológico, una primera vulgarización del concepto de gobernanza en su aplicación a la esfera privada.

Su re-transferencia a la esfera pública aparece en 1973 en el contexto de la guerra fría con la denominación en español de “gobernabilidad”. En efecto, es la recién nacida organización mundial “Trilateral”, en la que participaban las principales empresas y gobiernos occidentales (Estados Unidos, Japón y la entonces Comunidad Económica Europea), la que vincula por primera vez el concepto de gobernabilidad para dar respuesta a lo que iba a ser el capitalismo sin fronteras, la nueva fase del sistema capitalista que hoy conocemos como globalización o mundialización.

En la década de los años ochenta el Consenso de Washington⁴ vendrá a fortalecer el programa de la Trilateral impulsando una línea económica neoliberal. La gobernabilidad se revela entonces como la traducción política de este conjunto de requisitos económicos donde el Estado debe dejar todo el camino libre al mercado. Marcos Roitman en esta misma dirección afirma: “En nombre de la gobernabilidad se han articulado políticas de ajuste económico, de flexibilidad laboral, de privatización y desnacionalización de la economía. Se han practicado políticas sociales y reformas del Estado adoptando medidas cada vez más represivas y autoritarias a fin de mantener el orden y garantizar la paz social necesaria para aplicar proyectos de corte liberal” (Roitman, 2002).

En los años noventa, con el fracaso de las políticas de ajuste estructural del Banco Mundial, aparecen nuevas condiciones de ayuda al desarrollo por parte de las instituciones internacionales. En efecto, los países están sometidos a criterios de “buena gobernanza” que miden su consolidación democrática y cuyo cumplimiento es indispensable para solicitar créditos de ajuste estructural a las instituciones de Bretón Woods⁵, o para solicitar la ayuda de la Unión Europea.

Asistimos entonces a un cambio progresivo de vocabulario: de gobernabilidad a gobernanza que para algunos representa tan sólo una sustitución superficial de los términos. Vidal Beneyto lo analiza de la siguiente manera: “la gobernabilidad se tornará gobernanza en el discurso de la ciencia social cuando los efectos negativos de aquellas políticas caracterizadas por la llamada ausencia de lo político exijan una reconceptualización que evite la vinculación negativa que implica la gobernabilidad” (Vidal Beneyto, 2002). En otras palabras, el concepto de gobernabilidad se vuelve “buena gobernanza” o simplemente “gobernanza” con el fin de sustituir una noción restringida a la observación de parámetros únicamente técnicos por otra con una connotación más englobante, de mejor presentación y políticamente “más correcta”. Dejamos aquí el análisis histórico del concepto de la gobernanza para continuar con la enumeración de sus principales definiciones actuales.

Dos palabras y un uso indistinto

Existen en español dos palabras que según el diccionario de la Real Academia Española tienen una definición distinta. Gobernabilidad es “la cualidad de gobernable” y Gobernanza es “el arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero, promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía”.

En las ciencias sociales, el libro de Jan Kooiman, Governance and Governability (1993), es una de las referencias más citadas para la distinción de estos términos. Kooiman define la gobernabilidad de la manera siguiente: “la gobernabilidad es la capacidad de un sistema sociopolítico para gobernarse a sí mismo en el contexto de otros sistemas más amplios de los que forma parte.” Se trata por lo tanto de una « capacidad » o habilidad. Esta definición insiste otra vez en criterios y condiciones para gobernar, y en este sentido viene a complementar la definición de la Real Academia. En cuanto a la gobernanza, siempre según las ciencias sociales, el concepto se refiere, ya no a una capacidad, sino a un proceso o a un conjunto de interacciones, y considera lo que de ellas resulta. Así lo confirma por ejemplo la definición a la que llegó el grupo latinoamericano de trabajo de la Oficina Regional del IDRC (International Development Research Center) para América Latina y el Caribe (taller “Gobernanza: Hacia un concepto”, Montevideo, 2004): “la gobernanza” se refiere a los procesos de acción colectiva que organizan la interacción entre los actores, la dinámica de los procesos y las reglas de juego con las cuales una sociedad toma sus decisiones, y determina su conducta.”

Se puede ver entonces que el enfoque de la gobernabilidad consiste en evaluar las estructuras y el funcionamiento de las instituciones, con el propósito de que una sociedad se gobierne de manera cada vez más eficiente.

En cambio, el enfoque de la gobernanza se refiere a un conjunto de procesos, regulaciones e interacciones, con la finalidad de que hagan posible un “desarrollo (…) duradero” y un “sano equilibrio” entre los actores que conforman una sociedad⁶.

Observamos luego, un uso diverso de estas dos palabras y a veces indistinto. En efecto, distintos actores como el PNUD hablan por ejemplo de “gobernabilidad democrática” que (… )engloba los mecanismos, procesos e instituciones por las cuales los ciudadanos y los grupos expresan sus intereses, ejercen sus derechos jurídicos asumiendo sus obligaciones” (documento del PNUD, 1994, citado por Le Texier, 2004). Esto significa que le PNUD daría a la palabra gobernabilidad, un sentido mas amplio.

El Banco Mundial habla de “buena gobernanza⁷” restringiendo la gobernanza a una herramienta de evaluación de las capacidades técnicas de un gobierno y de su poder de producción económico. Su concepción de la gobernanza se limita entonces al análisis de un funcionamiento institucional y de sus resultados, sin tomar en cuenta, al parecer, otros factores humanos y sociales fundamentales.

Las organizaciones de la sociedad civil se refieren más a la palabra gobernabilidad que a la palabra gobernanza pero dando un sentido más amplio a este término que el que define el diccionario. Por ejemplo, la red de los programas desarrollo y paz hablan de “gobernabilidad social democrática”, posible sólo cuando existe “la coexistencia de un Estado eficiente, transparente y participativo, por un lado, y por otro, de una Sociedad Civil estructurada, activa y vigilante”⁸. Asistimos en este caso a una visión de la gobernabilidad netamente condicionada por una coordinación Estado- Sociedad civil.

A su vez, el Instituto de Investigación y Debate sobre la gobernanza el IRG toma el partido de usar el término “gobernanza” y de abordarlo de la manera más abierta posible. La definición que se ha adoptado al día de hoy es la siguiente: “la gobernanza abarca los modos de organización y de regulación de la convivencia, dentro de una sociedad determinada, desde el nivel local hasta el nivel mundial y según una ética definida en común10.”

Un concepto polisémico

Hemos caracterizado anteriormente una cierta ambigüedad, por un lado, en el uso indistinto de los dos términos y por otro lado, en las connotaciones ideológicas que estos conceptos implican.

En primer lugar, las definiciones dadas nos revelan que el concepto de gobernanza puede ser definido o usado por un lado con un enfoque analítico (descriptivo) y por otro lado por un enfoque normativo, es decir que remite ya no a lo que es (descripción) sino a lo que debería ser (prescripción). En este sentido, se habla de “buena gobernanza” o de “gobernabilidad democrática”, es decir que se presupone que habría una “mala” gobernanza y una gobernabilidad “no democrática”. Esto implica un juicio y un posicionamiento ideológico más o menos explícito¹⁰. En segundo lugar, nos hemos dado cuenta que los conceptos de gobernanza y gobernabilidad tiene un sentido evolutivo y variable según la época histórica y el escenario político. Parecería entonces no existir un uso estandarizado de la gobernanza, ni una definición común de estos conceptos. Parece a veces que uno se puede sustituir al otro o que uno se puede integrar en el otro. En tercer lugar, notamos que la gobernanza y/o gobernabilidad abarcan una cantidad de presupuestos diferenciados según el tipo de actor que la pone en marcha. Si el concepto se usa casi siempre para referirse o a la acción o el modo de gobernar, o a la relación entre gobernados y gobernantes, la gobernanza/gobernabilidad lleva a un cuestionamiento del funcionamiento institucional, político y social del país. Es justamente este cuestionamiento sobre lo político que da a la gobernanza una connotación ideológica diversa según los actores. En efecto, algunos conciben lo político como una serie de instituciones funcionando bajo criterios de transparencia, equilibrio etc.. y otros hablan de gobernanza para referirse a un proyecto político de sociedad que hace interactuar la sociedad civil y el Estado y promueve una manera de gobernar concertada. Ahora bien, es interesante mirar si la gobernanza permite un real cuestionamiento y renovación de lo político en Colombia o si se reduce a una aplicación de remedios y de herramientas técnicas.

¿Una “Gobernanza diferenciada” en Colombia?

Las dos tendencias de la gobernanza mencionadas anteriormente se reflejan en Colombia. En efecto, tenemos por un lado, una voluntad de modernizar las prácticas de gobierno dictada en general por los principios de la Cooperación internacional. Esto significa entonces una aplicación “institucional” o legal” de la gobernanza bajo criterios predeterminados. Por otro lado, tenemos una visión crítica de esta “gobernanza” que no siempre aplica en la complejidad del contexto colombiano y que deriva en algunos casos en la necesaria aplicación de una gobernanza diferenciada según los contextos políticos y sociales encontrados. En esta parte, describiremos estas dos tendencias y lo que estas significan para el debate conceptual.

Un conjunto de herramientas para mejorar la gobernanza

Existe en Colombia una multitud de programas y proyectos de evaluación de la gobernabilidad/gobernanza desarrollados por las instituciones internacionales presentes en el país, el gobierno mismo o instituciones de la sociedad civil. Evaluando la acción de las instituciones públicas, se pretende contribuir a reformar el Estado y mejorar la gobernanza. Además, mejorar la gobernanza en Colombia se desarrollaría en distintas etapas: la evaluación del funcionamiento institucional y la puesta en marcha de algunas herramientas. Notamos en este caso que la gobernanza esta reducida a la acción del Estado y de sus instituciones.

Sin embargo, al interrogar a los responsables de las evaluaciones ya hechas, parece que muchas no han sido terminadas o no han sido difundidas¹¹. A título de ejemplo, podemos citar el caso de una evaluación realizada en 2002 por un conjunto de instituciones públicas, universidades y organizaciones de veedurías ciudadanas cuyo objetivo era medir “la corrupción, el desempeño institucional y la gobernabilidad” en todo el país. 8308 entrevistas fueron realizadas. Non obstante, al querer consultar el resultado de esta evaluación, se nos respondió que había sido interrumpida por “incomprensión entre las instituciones sobre los indicadores de gobernanza y que no existía informe final”¹³. La definición de indicadores pertinentes para medir la gobernanza presentó en sí un problema. Podemos imaginar que los distintos actores han tenido una visión distinta del funcionamiento institucional.

También, y al igual que en el caso de los indicadores de evaluación de la gobernanza, es difícil encontrar en Colombia las herramientas adecuadas para modernizar el Estado. Estas herramientas que sugiere la gobernanza pueden ser o muy restrictivas o muy amplias. En efecto, no es igual hablar de herramientas tangibles y medibles como la gestión técnica de los recursos públicos que de herramientas más abstractas de renovación del espacio político o de la articulación entre gobernantes y gobernados.

Observamos en Colombia, ambos tipos de herramientas a menudo utilizados de manera separada. Algunos programas o proyectos se dedican al fortalecimiento de una gestión transparente de los asuntos públicos, como por ejemplo el Programa Presidencial para la lucha contra la corrupción, los indicadores de transparencia municipal desarrollados por Transparencia por Colombia, o la evaluación del desempeño integral de los municipios ; otros se concentran sobre la capacitación de los ciudadanos y la creación de mecanismos de enlace entre los organismos de gobierno, las autoridades locales y la propia comunidad, como por ejemplo el trabajo de sensibilización realizado por la organización Congreso Visible en Colombia¹³. Podemos también citar al trabajo de Los Programas de Desarrollo y Paz que se ejecutan en las regiones de Colombia. Es importante mencionar aquí que este último programa aborda la gobernanza de manera integral considerando que ésta se relaciona con el conjunto de las acciones para el desarrollo regional en un territorio dado. Según ellos, la dimensión territorial y la confrontación de intereses entre los actores de este mismo territorio representan los factores esenciales para replantear la gobernanza. Asistimos en este caso a una visión de la gobernanza netamente condicionada por una coordinación Estado- Sociedad civil¹⁴. Esto nos señala que el uso de herramientas para mejorar la gobernanza no necesariamente obliga una visión “institucional” o “legal” de esta, sino que derivar también en una visión más integral.

Las distintas herramientas mencionadas revelan entonces, por un lado una visión de la gobernanza reducida a la sola eficiencia de un gobierno, y por otro lado una voluntad de abordar el concepto identificando los intereses de los actores de un territorio en sus distintos niveles: local, regional y nacional. También, se caracterizan por una serie de normas (gestión administrativa, transparencia, respeto de los derechos, proceso electoral, etc.) cuya aplicación es principalmente evaluada por los proveedores de fondos exteriores. Finalmente, se basan en general sobre criterios derivados de modelos democráticos de Europa o Estados Unidos que no necesariamente pueden aplicar en un territorio que vive un conflicto armado y donde la regulación política y social no esta en todas partes asumida por el Estado.

Aplicar la gobernanza desde la transformación y la evolución del Estado

El estudio realizado por los investigadores del Centro de Investigación y Educación Popular (CINEP)¹⁵ nos indica, que la definición internacional, legal, institucional de la gobernanza no aplicaría en el contexto político colombiano. En efecto, los autores invitan a reconocer que la política en Colombia no está plenamente estatizada, que existe una presencia “diferenciada” del estado y que por consiguiente se deben tomar en cuenta los distintos actores que reclaman ser reguladores de la vida social. González y Otero rechazan por ejemplo las categorías de “Estado fallido” o “crisis de gobernabilidad” para analizar los problemas de la acción estatal. Ellos señalan que “es una visión abstracta del Estado que sirve de punto de referencia para los conceptos de gobernabilidad/gobernanza y que pasa por alto el hecho de que la concentración de poder en manos del Estado no se produce de manera natural ni automática” (Gonzalez, Otero, B, 2006, en www.institut-gouvernance.org). – En este mismo sentido, se ha mostrado que la nocion de ciudadania – otra de las dimensiones de la gobernanza- tambien presenta este aspecto diferenciado Tenemos por un lado, una lógica institucional promovida por varias organizaciones de la sociedad civil que fomentan la programas de liderazgo político, formación de los ciudadanos, participación activa y constructiva y por otro lado una lógica clientelista de la ciudadanía donde las formas de relaciones entre gobernados y gobernantes tienen otra característica: son formas de lealtad y subordinación entre clientes y patrones. Ahí tiene lugar la compra de votos a cambio de ladrillos, almuerzos u otros productos, la asignación de cupos en el sistema de seguridad social y otros tipos de intercambios siempre desiguales.

Los anteriores enfoques demuestran que la aplicación directa a la realidad colombiana del concepto de gobernanza, en la versión que propone el Banco Mundial, resulta inadecuada. Sin embargo, no se ha contemplado tal vez otras maneras de entender la gobernanza que podrían adaptarse a los diferenciales grados de centralización política e integración territorial y social con los que funcionan el Estado y la ciudadanía en Colombia.

Para desarrollar este punto tendríamos que reconocer que existen varios tipos de gobernabilidad/gobernanza según el nivel y tipo de presencia del Estado en el territorio. En las zonas urbanas, algunas herramientas para mejorar la gobernanza podrían funcionar mediante algunos mecanismos legales, mientras que en zonas manejadas por poderes locales y regionales, la regulación política y social existente no podría responder a criterios universales de “buena gobernanza”. En efecto, co-existen en Colombia distintas formas de gobernar con una tensión entre quienes quieren acabar con todo intento de corrupción y clientelismo para “modernizar” la política y quienes parten de las limitaciones prácticas de las relaciones políticas en el país y recurren en mayor o menor grado a prácticas clientelistas.

Nuestra propuesta es entonces la de la aplicación en Colombia de un concepto de “gobernanza diferenciada”. Este último podría tal vez ayudar a resolver una serie de ambigüedades como las que se han mencionado. De esta forma, no tendríamos que quedarnos en el simple rechazo de un concepto sólo interpretado a la luz de las instituciones internacionales, sino que consideramos el término en un contexto específico. Por otro lado, en la noción de “gobernanza diferenciada”, lo diferenciado debe entenderse tanto en el sentido de la presencia diferenciada del estado de la que hablan los investigadores del CINEP, como en el sentido de diferenciada en relación a su contenido. Se puede en efecto considerar en Colombia, la posibilidad de una definición adapta y diferente a la de las instituciones internacionales.

Esta ampliación del enfoque coincide ampliamente con la distinción que hicieron N. Meisel y J. Ould Aoudia, en su iniciativa “Perfiles Institucionales”¹⁶, entre las funciones institucionales, de las cuales puede admitirse que sean universales y atemporales (como el hecho de generar confianza, preservar el orden y la seguridad en la sociedad, etc.) y los arreglos institucionales (o formas institucionales) que adoptan distintas caras según los países, según su nivel de desarrollo, su historia, etc. El peligro de un enfoque guiado por un ideal de “buena gobernanza” radica entonces, muy a menudo, en focalizarse solamente sobre la existencia de funciones institucionales, olvidando la realidad cultural, social y económica de los países que reciben la ayuda. Cierto es que la gran diversidad de historias y contextos no impide la existencia de cuestiones comunes (la cuestión de la legitimidad y del arraigo del poder o de los poderes vigentes; la del funcionamiento de las instituciones públicas y de la pérdida de confianza en el Estado; la del estatus de los actores no estatales en la coproducción del bien común; la del estatus real del nivel local en la gobernanza, etc.). Pero las respuestas que intentan y pueden aportar para estas cuestiones los distintos actores, de una cultura a otra, son a menudo radicalmente diferentes.

Así, en su uso diferenciado, la gobernanza no seria tanto un concepto sino más bien un referente. No describe una situación real ni prescribe un estado de hechos deseados, sino que hace referencia a procesos, funciones y a los diferentes grados de estos en contextos específicos. En este sentido, habría un interés claro en seguir hablando de gobernanza en Colombia.

Vale la pena hablar de gobernanza en Colombia

Aunque algunos siguen viendo en este concepto una nueva “moda” semántica sin demasiada profundidad y recomiendan ignorarla, consideramos al contrario, y precisamente a la luz de la investigación CINEP, que existe un real interés en seguir usando el concepto.

Pensamos, primero, que el hecho mismo de que un término del lenguaje político internacional sea instrumentalizado de tal forma por actores con perfiles y objetivos tan diferentes es lo que constituye justamente su riqueza. Esto permite en efecto no quedarnos con un concepto rígido, abstracto sino con un concepto vivo y adaptable a diferentes contextos.

Consideramos luego, que la diversidad de las comprensiones de la noción de gobernanza pone en tela de juicio, en realidad, la capacidad del modelo político occidental, su lenguaje y sus conceptos, para aprehender la realidad de las dinámicas y de las estructuras sociopolíticas presentes en las otras regiones del mundo. Este concepto conlleva más críticas que aceptación, lo que en sí es interesante porque suscita el debate y evita la imposición de un sólo modelo.

Finalmente, en el caso colombiano, hablar de gobernanza permite revisitar el sentido de lo político en una serie de preguntas concretasi: ¿Cómo se construyen los poderes políticos, la(s) ciudadanía(s) y las reglas de juego de la vida política?, ¿Cómo se tejen las relaciones entre grupos de ciudadanos y autoridades estatales de los diversos niveles territoriales en zonas de activa confrontación militar entre actores armados ilegales?

Conclusión

El interés de usar el concepto de gobernanza en Colombia nos enfrenta a una serie de ambigüedades y tensiones. Hemos querido mostrar aquí primero, que hay un abanico de posibilidades conceptuales del término y segundo hay una tensión en su aplicación en Colombia. Ubicamos en efecto dos tendencias esenciales que pueden a veces entrar en pugna: la primera que reduce la gobernanza a un estudio técnico del funcionamiento de las instituciones y la segunda que considera la gobernanza como un conjunto de procesos contribuyendo a una renovación de lo político.

Parece necesario reinventar el concepto a la luz de la realidad específica colombiana y tal vez considerar la noción de “gobernanza diferenciada” como retomando la definición del Instituto de Investigación y Debate sobre la gobernanza como “la identificación de un conjunto de procesos que permitan la implementación de regulaciones económicas, sociales y políticas realmente adaptadas a las realidades de las sociedades”.

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