Resumen

El texto, basado en un análisis detallado de los indicadores de gobernanza elaborados por el Banco Mundial, aborda seis preguntas:

1. ¿quién construye los indicadores y los instrumentos de mediación y con qué intereses implícitos o explícitos?

2. ¿quién necesita indicadores y para qué? ¿Son indispensables los indicadores comparativos mundiales para las estrategias de cambio?

3. ¿qué se mide y qué no se mide?

4. ¿cuál es la relación entre indicadores y estrategia de cambio?

5. ¿qué indicadores construir a partir de los principios fundamentales de gobernanza y en qué difieren de los indicadores actuales del Banco Mundial?

6. En una verdadera estrategia de reforma de la gobernanza, ¿cómo concebir junto a los interesados mismos indicadores realmente apropiados y elaborados en forma cooperativa?

Introducción

En el transcurso de los últimos diez años, el Banco Mundial ha jugado un papel muy importante en el debate sobre la gobernanza. De hecho, fue quien contribuyó a popularizar el concepto y a menudo es quien plantea los términos de referencia. En relación con el sistema de las Naciones Unidas, es quien produjo de manera más sistemática indicadores que permiten calificar la gobernanza de un país y ubicarlo con respecto de los otros.

Los indicadores de gobernanza juegan un papel, implícito o explícito, en la atribución de ayudas internacionales. Contribuyen también a modelar la imagen y los contornos del concepto de gobernanza. Según el Banco Mundial, esos indicadores sirven por sí mismos para que un país pueda definir una estrategia para “mejorar su clasificación”.

Medir y clasificar se presentan a menudo como algo tan obvio que terminamos olvidando todo lo que implica atribuir una nota y hacerlo sumando un gran número de informaciones parciales. Como en la escuela, la atribución de una nota y de un rango termina teniendo una especie de realidad objetiva que interactúa con la mirada que uno tiene de sí mismo o que los otros tienen sobre uno.

Con más razón, en el momento en que la Unión Europea y sus países miembros, tomando conciencia de la importancia fundamental de la gobernanza para el debate internacional, puesto que se trata de la primera prioridad para el futuro de nuestras sociedades, intentan dar una definición de la gobernanza infinitamente más amplia que en el pasado y definir una estrategia de ayuda internacional que permita que cada país invente sus propios modos de gestión dentro de un sistema mundial que se ha vuelto muy interdependiente, resulta esencial saber si la adopción de los indicadores de gobernanza del Banco Mundial da credibilidad al procedimiento y ayuda a concebir verdaderas estrategias de cambio de la gobernanza o si, por el contrario, la naturaleza de los indicadores y su empleo pueden comprometer toda la credibilidad del emprendimiento.

En efecto, los indicadores no son anodinos; estructuran la representación de conjunto de la realidad, más aún en sociedades como las nuestras en donde, a menudo por error, lo que no se mide no se administra; sociedades más adeptas a atribuir un precio a las cosas a corto plazo que a construir las condiciones para un futuro sostenible.

Ahora bien, la situación en este ámbito es particularmente grave. Si los indicadores del Banco Mundial, mal concebidos y con graves sesgos, no son objeto de una crítica fundamental, arrastrarán al fracaso a todos los demás procedimientos.

Tal como lo veremos luego en este texto, la reflexión sobre los indicadores de gobernanza del Banco Mundial se ubica, para mí, dentro de una reflexión más amplia y fundamental sobre la posibilidad y el papel de la medición. La presente nota va y viene entonces entre un análisis actual del contenido de los indicadores del Banco Mundial y una reflexión más amplia que he ido construyendo a lo largo de cuarenta años de vida profesional. En matemática, en efecto, decir que algo es mensurable y, más aún, decir que realidades de distinta naturaleza son conmensurables es basarse en hipótesis restrictivas. Por supuesto que siempre es posible transformar realidades cualitativas en datos cuantitativos; basta para ello con realizar un sondeo de opinión y clasificar las respuestas de uno (muy negativo) a cinco (muy positivo) y la jugada está lista. Pero queda por ver si eso es de utilidad o si orienta hacia falsas reflexionas. Asimismo, siempre es posible decretar que cuestiones irreductibles una a la otra por naturaleza, las manzanas y las peras, pueden sumarse; basta para eso con retener una sola de sus características, como por ejemplo el peso. ¿Pero todo eso no nos lleva en dirección errada?

En el momento en que todos concuerdan en decir que el Producto Bruto Interno per cápita (PBI/c), aun cuando se le corrija el sesgo de la Paridad del Poder Adquisitivo (purchasing power parity – PPP), no es un buen indicador de la verdadera riqueza de las naciones; en el momento en que se toma conciencia de que, más allá de cierto umbral, la riqueza material de las naciones ya no tiene nada que ver con su felicidad y su armonía; en el momento en que se perciben todos los efectos perversos de una reflexión que ha ignorado la destrucción del capital natural; en el momento, por último, en que las instituciones internacionales reconocen que un país no se desarrolla de manera auténtica si no lo hace a partir de su propio proyecto, de su propia cultura y de su propio dinamismo, los indicadores producidos por el Banco Mundial, basados en una ideología política unilateral, polarizados sobre la gestión de los Estados mientras que las interdependencias crecen, focalizados sobre las instituciones formales de la gobernanza mientras que lo esencial está en otra parte, herederos de la visión neoliberal incondicional que se impuso tras la caída del muro de Berlín mientras que en todas partes se la cuestiona, tienen más chances de hacer el mal que de hacer el bien.

Urge pues entablar a escala europea y a escala mundial, asociando por supuesto al Banco Mundial, una reflexión de fondo sobre las herramientas de descripción y medición de la gobernanza más apropiadas para ayudar a realizar las verdaderas mutaciones necesarias para construir, en todas partes del mundo, incluyendo y empezando por los países desarrollados, una gobernanza adecuada para los desafíos del siglo XXI.

Esta nota pretende lanzar el debate y se organiza en torno a seis preguntas:

1. ¿Quién construye los indicadores y los instrumentos de medición y con qué intereses explícitos o implícitos lo hace?

2. ¿Quién necesita indicadores y para qué? ¿Son indispensables para las estrategias de cambio los indicadores comparativos mundiales?

3. ¿Qué se mide y qué no se mide?

4. ¿Cuál es el vínculo entre indicadores y estrategia de cambio?

5. ¿Qué indicadores construir a partir de los principios fundamentales de gobernanza y en qué difieren de los indicadores actuales del Banco Mundial?

6. ¿De qué manera concebir junto a los mismos interesados, en una verdadera estrategia de reforma de la gobernanza, indicadores elaborados en forma cooperativa y realmente apropiados?

1. ¿Quién construye los indicadores y con qué intereses implícitos o explícitos?

Para ser justos con el Banco Mundial, hay que decir que ha adoptado un proceder perfectamente transparente para la construcción de sus indicadores. Nunca ocultó que su mandato y las relaciones de poder que albergaba lo ponían al servicio de la gobernanza económica, de la promoción casi incondicional de la economía de mercado y de los grandes países que son sus principales accionistas. Tal como su nombre lo indica, el Banco Mundial es un banco. En consecuencia, la cuestión de la devolución de los préstamos que otorga le resulta esencial. Y como presta a Estados, la capacidad de los Estados para pagar las deudas contraídas es evidentemente lo que más le importa.

El problema no proviene de su mandato, sino de la debilidad de los actores que podrían promover otras preocupaciones y otros intereses. Con el Banco Mundial ocurre lo mismo que con la Organización Mundial del Comercio: su mandato es limitado, pero en el escenario mundial, junto al FMI, son los únicos que disponen de verdaderas capacidades operacionales, lo cual tiene por efecto que sus preocupaciones se impongan sin que haya un verdadero contrapoder.

Así, un discurso inicialmente arraigado en preocupaciones particulares, en este caso la gobernanza económica, empieza a tener un alcance general injustificado. Y, aprovechando sus relaciones de fuerza, consciente o inconscientemente, el Banco Mundial le da a su discurso un alcance general que en realidad no tiene. Así pues, el documento que preparó para su encuentro de Singapur se intitula “indicadores de gobernanza” y no “indicadores de orientación de los distintos Estados del mundo desde una óptica estrictamente económica e incondicionalmente favorable a la apertura de los mercados”.

Ahora bien, ese último es el objeto real de los indicadores que construyó.

Asimismo, cuando el mismo documento identifica para sus indicadores las “seis dimensiones” de la gobernanza:

1. libertad política y accountability de los dirigentes;

2. inestabilidad política y violencia;

3. eficacia de la acción pública;

4. peso de las regulaciones públicas;

5. Estado de derecho;

6. control de la corrupción,

da la impresión de que está elaborando un pensamiento general sobre la gobernanza: nada en sus títulos permite pensar que sólo se esta hablando de gobernanza económica.

La única solución entonces consiste en observarlos más de cerca y analizar con el mayor detalle posible las fuentes de información utilizadas. En este ámbito, las cifras generan una ilusión, la cantidad se interpreta como diversidad y la abundancia como pluralismo. Cito el documento del Banco Mundial: “los indicadores están basados en cientos de variables que miden las percepciones de la gobernanza. Dichas variables provienen de 37 fuentes independientes elaboradas por 31 organizaciones diferentes”. Esta acumulación de cifras tomada al pie de la letra da la impresión, o más exactamente genera la ilusión de la objetividad.

También notaremos al pasar que hay un dato que falta terriblemente: los indicadores de gobernanza de la ayuda internacional en general y del Banco Mundial en particular. Así pues, si cualitativamente todos reconocen que no habrá ayuda para la reforma de la gobernanza sin una reforma de la gobernanza de la ayuda, la ausencia misma de indicador sobre ese tema resuelve por completo esa preocupación y da la sensación de que hay organizaciones que mitas a las demás desde lo alto de su superioridad, distribuyendo puntajes y ayudas en función de las notas atribuidas. Lejos de asumir un proceder introspectivo crítico sobre los modos de acción y las doctrinas que fundan a los proveedores de fondos internacionales, se asume un posicionamiento similar al del maestro de escuela por sobre la pelea.

¿Pero quiénes son esas 31 organizaciones que manejan 37 bases de datos independientes? El análisis de la presentación que de ellas hace el banco Mundial mismo y el examen de los sitios web de esas honorables organizaciones son elocuentes en cuanto a su diversidad.

En primer lugar se percibe que más de la mitad de esas instituciones son organismos muy cercanos a las grandes empresas y a los bancos de desarrollo. El enfoque de los indicadores llamados “de gobernanza” en realidad es un enfoque muy parecido al de las agencias de calificación de las empresas (como Standard and Poors o Moody’s), que reúnen las informaciones estrictamente orientadas hacia los inversores que quieren saber qué riesgo toman al invertir su dinero. El análisis detallado, organismo por organismo e indicador por indicador pone entonces de manifiesto en forma desmesurada él peso de esa lógica y de esos intereses.

La eficacia de la acción pública se reduce a la cuestión de saber si la administración de un país determinado es favorable a las grandes empresas extranjeras y está dispuesta a recibirlas. Con dos o tres datos complementarios como “es fácil conseguir un documento de identidad? (por ej. A partir de Afrobarometer) se intenta generar la ilusión de que la gobernanza se está abordando de manera mucho más amplia. Pero globalmente eso es absolutamente falso.

Además de que las organizaciones fuente de los indicadores están concentradas en el mundo del acompañamiento para la exportación de las grandes empresas, se suma el carácter casi exclusivamente monocultural de esas instituciones. Todas, digo bien, todas excpeto el Banco Europeo de Inversión, tienen sede en Estados Unidos o están financiadas por la USAID (agencia norteamericana para el desarrollo internacional). ¡Imaginemos cuán lejos podemos estar entonces de un discurso sobre la gobernanza que cada país pudiera concebir libremente!

El análisis de algunos de los sitios web de estas 31 instituciones es aún más edificante. Dos ejemplo entre las pocas que no están directamente ligadas al acompañamiento de las inversiones extranjeras: la Freedom House y la Heritage Foundation.

La primera declara con total franqueza: “nuestro consejo de fundación reúne a gente que considera que el leadership norteamericano en los asuntos internacionales es esencial”. El Presidente del Consejo dirige una empresa de inversión y es banquero de negocios. El vicepresidente es un inversor en medios comerciales. No es asombroso leer entonces un poco después, en los criterios de sustentabilidad de los medios, que éstos deben ser tratados como un asunto comercial. Uno de los miembros influyentes es Samuel Huntington, que se hizo famoso con el choque de civilizaciones y fue redactor en jefe de Foreign Policies durante siete años.

En cuanto a la Heritage Foundation, se trata, tal como ella misma lo proclama., de una fundación creada para “formular y promover políticas públicas conservadoras” y hacer que prevalezcan los intereses privados por sobre las regulaciones públicas.

En lo relativo a la corrupción, por un lado hay un interés por las dificultades que encuentran las empresas extranjeras (pero ninguno por los medios de los que éstas disponen para comprar los favores de los gobiernos) y, en la otra punta de la cadena, por la cuestión de saber si la población está obligada a sobornar a los policías, a los administrativos o a los maestros para obtener un servicio. Pero las verdaderas corrupciones de nuestro sistema mundializado son las capacidades para movilizar medios financieros que orienten las políticas públicas en determinado sentido, tal como lo hace por ejemplo la industria petrolera para llevar al gobierno norteamericano a la guerra en Irak o todo lo relativo al lavado de dinero sucio y lo que se ha dado en llamar la criminalidad de cuello blanco (como dice Warren Buffett, segunda fortuna mundial después de Bill Gates : los bolígrafos matan mucho más que los revólveres).

En algún punto no deja de parecerme sorprendente que una institución de interés público como el Banco Mundial, cuyos Estados europeos son globalmente el principal accionista, dé cabida a las peores caricaturas de los altermundialistas construyendo de esta manera sus indicadores y dando la impresión de que no es más que una herramienta de los intereses norteamericanos y de las grandes empresas.

Desde esta perspectiva, en la nota metodológica sobre los indicadores, todo el discurso técnico sobre la construcción de los mismos empeora las cosas porque, ecuaciones y curvas probabilísticas mediante, da la sensación de que pretenden ocultar la increíble parcialidad de la construcción de los indicadores gracias a complicadas consideraciones que llevarían a crear la ilusión de la objetividad.

2.¿Quién necesita indicadores de gobernanza a escala mundial y para qué?¿Son indispensables los indicadores comparativos?

El discurso sobre los indicadores es de una ingenuidad y una pobreza epistemológica verdaderamente alucinantes. Partiendo del principio de que lo que no se mide no se administra, de que necesitamos compararnos con otros para estimularnos y de que necesitamos evaluar los avances para progresar, se lanzan sobre los primeros datos mensurables que aparecen sin preguntarse realmente qué es lo importante, qué se quiere medir, si se puede medir, etc.

Francia, por ejemplo, va a entrar en la preparación de la elección presidencial. Habrá muchos debates. La crisis de la democracia y la gobernanza estarán muy presentes. La cuestión de la eficacia comparada de su modelo social con respecto a los demás países europeos es objeto de muchas reflexiones. Los riesgos ligados a la disparidad de los regímenes fiscales entre los países miembros de la Unión Europea cada vez se perciben con mayor claridad, etc. ¿Habrá por eso un interés por los indicadores del Banco Mundial? Por supuesto que no. Eso es para otros, para los países “menos desarrollados”, para los beneficiarios de la ayuda internacional, etc.

Volveré más adelante sobre el tema del lugar que ocupan los indicadores en una estrategia de cambio. Los indicadores producidos por una organización para caracterizar sus problemas y para evaluar eventualmente sus avances son útiles. Asimismo si la industria, digamos una industria automotriz por ejemplo, está en crisis, no está mal que se compare con sus competidores en el mercado. Pero no se puede comparar la gestión de la sociedad con una simple empresa. De ahí en más se plantea la siguiente pregunta : ¿quién necesita indicadores y para qué?

Una vez más, al examinar las fuentes utilizadas por el Banco Mundial podemos ver que hay una primera necesidad de indicadores proveniente de las empresas internacionales que invierten en distintos países. La mayor parte de los bancos de datos utilizados por el Banco Mundial provienen de necesidades de ese tipo. Como decíamos anteriormente, es el equivalente de una agencia de calificación que tiene que calcular el “riesgo país”. En Francia, sería el trabajo, legítimo, de la COFACE. Desde ese ángulo casi exclusivamente se construye, además, el indicador de inestabilidad política. Es una cuestión respetable y legítima, pero convengamos que no representa más que un pequeño aspecto de la gobernanza. Si sólo vamos a atenernos a ese tipo de indicadores, hay uno simple y perfectamente sintético: ¡la tasa de interés de los préstamos emitidos por los países en el mercado de obligaciones internacional!

Hay otras dos grandes necesidades de indicadores. Ambas derivan de la centralización de los sistemas de decisión internacionales. Sin ir demasiado lejos, ¡me atrevería a decir que sólo hacen falta indicadores porque existe un Banco Mundial!

Hay una realidad que a menudo me asombraba hace unos años, cuando trabajaba sobre los problemas de reordenamiento del territorio: cuanto más centralizado es un organismo y cuanto más lejos del terreno están las instancias de decisión, más necesidad tienen de criterios simples, únicos, para tomar sus decisiones.

También he demostrado el carácter estructurante de los indicadores sobre la naturaleza misma de lo que las instituciones están dispuestas a hacer (ver el libro Mission Possible, Cap. 6, descarga gratuita en el sitio www.eclm.fr) . Es lo que ocurre por ejemplo con los indicadores de impacto. Tanto en la cooperación internacional pública como en el accionar de las fundaciones, esta obsesión por la medición del impacto es propio de la organización y no de la naturaleza de las cosas. La medición del impacto a corto plazo ha llevado inevitablemente a privilegiar proyectos cerrados sobre sí mismos, de una duración relativamente corta, con la esperanza de que entonces será posible aislar el impacto propio del proyecto y atribuirle un impacto mensurable. Todo eso no tiene nada que ver en realidad con la conducción de una verdadera estrategia; incluso podríamos decir que el enfoque por medición de impacto a corto plazo es exactamente lo opuesto a un proceder estratégico, particularmente cuando se trata de desafíos tan complejos y que implican una duración tan larga como la gobernanza. A menudo menciono, tomando el ejemplo del Estado francés, hasta qué punto la ausencia de perspectiva de duración ligada a la alternancia democrática lleva a los gobiernos a actuar solamente en ámbitos en los que se imaginan que tendrán un impacto a corto plazo: esto los hace renunciar a cualquier estrategia real de cambio para refugiarse en la producción de leyes, reglamentos y organigramas.

Esto significa que, en última instancia, en ausencia de una reflexión seria sobre la naturaleza de la gobernanza y sobre la ingeniería institucional de la ayuda internacional con vistas a concebir organizaciones capaces de actuar sobre los verdaderos problemas, los indicadores refuerzan los malos hábitos de las organizaciones.

También es necesario entrar en el detalle de la elección de indicadores para poder ver el sesgo ideológico. El trabajo del Banco Mundial se refiere explícitamente a los trabajos de Marc Lévy de la Universidad de Columbia. Marc Lévy, universitario perfectamente respetable, acaba de elaborar un indicador sobre la calidad de la gestión sostenible de nuestras sociedades. Utiliza para ello cerca de cuarenta indicadores. Sólo retiene aquéllos cuyos datos son accesibles (es el clásico chiste del borracho que busca sus llaves al lado del farol, no porque se le hayan perdido allí sino porque allí hay más luz) y aclara él mismo que, a falta de mejores criterios, atribuyó el mismo peso a cada una de las variables. Podemos ver entonces que lo que caracteriza la falta de sustentabilidad de nuestras sociedades, a saber la huella ecológica generada por nuestro modo de producción y de consumo, no forma parte de las cuarenta variables, ¡y que la emisión de gases con efecto invernadero está ubicada en el mismo plano que la concentración de azufre en el aire!

Milagro de las cifras y de los indicadores, no cabe duda alguna de que se referirán a la clasificación de los países para apreciar el grado de sustentabilidad de su desarrollo esquivando por completo los verdaderos puntos clave del desarrollo sustentable.

3.¿Qué se mide y qué no se mide?

Los indicadores, tal como acabamos de ver, tienen una eficacia temible porque definen la atención que se presta o no a los distintos temas (los que se ponen a plena luz, los que se dejan en la sombra) y, de manera más general, construyen una representación del mundo. Y nosotros no actuamos sobre el mundo a partir del mundo en sí, sino a partir de las representaciones que de él tenemos. Tomaremos algunos ejemplos, pues se trata de una cuestión esencial.

Comenzaremos por el ejemplo de la ecología territorial, es decir la inserción de las actividades humanas en la biosfera y en particular la inserción de las actividades de producción en un territorio determinado. Hasta principios de los años ‘90 sólo se prestaba atención a los flujos financieros, ignorando totalmente los flujos de materia. Lo que no tenía precio no tenía valor, lo que no tenía valor no existía y era enviado a lo impensado como al desagüe que recibe nuestros deshechos en las profundidades de la tierra, como la atmósfera o el océano que todavía hoy tratamos como si fueran pozos sin fondo. Desde el momento en que se empezaron a medir los flujos de materia, se observó que el 30% de la masa de materias que entraba en una empresa desaparecía sin dejar huellas, se lo enviaba quién sabe dónde, a la atmósfera, al suelo, a los ríos, a las montañas de deshechos, etc. El trabajo del Wuppertal Institute vino entonces a plantear la cuestión de la “eficacia materia” de nuestros sistemas de producción.

Asimismo, los trabajos sobre la eficacia energética (relación entre el producto bruto interno por habitante y la cantidad de energía consumida) ponen de manifiesto los modelos de desarrollo y su eficacia desde el punto de vista de la gestión de la biosfera. Por supuesto que se trata de una dimensión esencial de la gobernanza, pero en los indicadores del Banco Mundial no hay rastros de todo esto.

Otro ejemplo. Cuando se trabaja a escala internacional sobre la evaluación de las microfinanzas se percibe que el impacto fundamental de éstas no es crear empleos (las actividades creadas por lo general no tienen acceso al mercado) sino desarrollar el capital social de los individuos beneficiarios de los préstamos. Si un análisis fino de los efectos de las microfinanzas no pone de manifiesto este efecto esencial, a nadie se le ocurrirá intentar medirlo. Y aun cuando se toma conciencia de lo que ocurre, vemos que lo esencial de las microfinanzas no se presta a mediciones simples.

Asimismo, el enfoque de primer grado de la corrupción lleva a dejar de lado lo que la pequeña corrupción representa en realidad en tanto mecanismo de redistribución similar, por otra parte, al “full recovery cost “ de los servicios públicos, muy estimado por….el Banco Mundial. Tal como lo demostró Jean-Marc Chataigner, la destrucción de la Caja de compensación en Costa de Marfil, nido de corrupción por excelencia, tuvo ciertamente alguna influencia en la desestabilización del país al romper las redes de redistribución.

Cuando la construcción de los indicadores no se basa en un análisis cualitativo previo de los vínculos entre los problemas, su uso es inclusive un ejemplo de mala gobernanza. En efecto, una de las características de la mala gobernanza consiste justamente en la incapacidad de nuestros sistemas administrativos para manejar las relaciones entre las cosas. Un ejemplo, tomado de la gobernanza de la ayuda: por temor a la corrupción, desde la renuncia de la Comisión Santer, los procedimientos europeos se han hecho más rígidos. Los llamados a licitación anónimos, seleccionados por un comité mixto de expertos y de funcionarios de la Comisión (que por otra parte funciona sin ninguna transparencia) se han vuelto la regla absoluta. Resultado en el ámbito de la cooperación internacional: se reforzó lo que yo denomino el “aprendizaje descartable”: un prestatario tiene todas las chances de perder el llamado a licitación siguiente al momento mismo en que comenzaba a volverse competente.

Tomemos ahora el caso de las finanzas. La razón misma de ser de las finanzas consiste en transformar el ahorro a corto plazo en inversión a largo plazo. Esa inversión a largo plazo es vital en este principio del siglo XXI a causa de las grandes mutaciones que nuestras sociedades van a tener que realizar. Un factor positivo parece haber aparecido desde hace unos veinte años: la parte esencial de la inversión sobre los mercados financieros es la de los fondos de pensión que, por naturaleza - puesto que se trata de garantizar las jubilaciones que se pagarán dentro de quince o veinte años-, deberían orientarse hacia estrategias a largo plazo.

Mala suerte. La combinación del movimiento originado en Estados Unidos en favor del “valor de accionista”(shareholder value) y la generación arrasadora del recurso a los términos de comparación (benchmarking) orientó esos fondos de pensión hacia el corto plazo y ejerce una pensión considerable sobre las empresas para liberar un retorno sobre fondos propios (ROE – Return on Equity) del 15 %, por lo general en detrimento de la prosperidad a largo plazo de las empresas y de sus partes involucradas. A fin de cuestas esto desemboca en el escándalo de Enron.

Un ejemplo más. Uno de los indicadores elegidos por el Banco Mundial intenta evaluar los vínculos entre las instituciones públicas, el poder político y las empresas nacionales. Desde la perspectiva del Banco, es un indicador de mala gobernanza. ¡Pero todos los países que se desarrollaron en Asia (Japón, Corea y China por sólo citar los ejemplos más conocidos) se basaron en una lógica asociativa muy similar a esa colusión! Esto significa que, mientras se pretende estar dando una medición objetiva de gobernanza, en realidad se está privilegiando un modelo de Estado que sólo se preocupa por atraer inversiones extranjeras. Esto es aún más absurdo si se considera que el único país no desarrollado que actualmente está atrayendo un flujo masivo de inversiones directas extranjeras es la China. ¡No es un modelo de buena gobernanza!

Otro sesgo muy grave es el formalismo de lo que se mide. De las instituciones, sólo se mira lo que es inmediatamente perceptible para una mirada externa. No se interesarán entonces por la manera en la cual la sociedad está involucrada en su propio destino sino por lo que la gente piensa del funcionamiento del Parlamento.

Por curiosidad he mirado los trabajos del Afrobarometer, que entre las 37 fuentes de los indicadores del Banco Mundial es una de las únicas un poco alejada de Washington y orientada hacia lo que la gente dice sobre la gobernanza en su país.

¿Qué dicen? Que defienden la democracia, asociada a la idea de libertad política y de independencia.¡Digamos que no se trata de una gran revelación! Por el contrario, se puede ver que no dan crédito alguno a la capacidad de su gobierno para resolver problemas, dato que queda sumergido entre centenares de indicadores y no pesa en nada sobre el resultado. Es la típica lógica de engaño del paté de alondra: una alondra, un caballo.

A la pregunta de qué es lo que se mide y lo que no se mide se agrega la pregunta de quién mide. El Banco Mundial insiste con orgullo sobre el hecho de que sus indicadores incluyen muchos datos cualitativos. En el análisis detallado que he realizado, llego a la conclusión de que la mayoría de esos indicadores subjetivos son “según los expertos” y que la grilla de lectura propuesta por dichos expertos es por lo menos tendenciosa. Véase por ejemplo la grilla de lectura del MSI sobre el carácter sostenible de la prensa independiente. Sucede que nuestra fundación trabaja sobre la responsabilidad de los periodistas y sobre la posibilidad de escapar a un formateo de la información por parte de los grandes grupos económicos. En vano se buscarán este tipo de temas, sin embargo decisivos, en la grilla de lectura que construye los indicadores del Banco.

En definitiva, al desviar la atención de lo que es realmente esencial en el ámbito de la gobernanza, los indicadores del Banco Mundial orientan en la dirección incorrecta.

4.La relación entre medida, indicador y estrategia de cambio

El Banco Mundial parece dar por sentado que la producción de indicadores sintéticos sobre la gobernanza es un notable estímulo para suscitar la voluntad de cambio.

Es perfectamente posible que un país se sienta “ofendido” por haber quedado mal clasificado con respecto a sus vecino y que esto le genere una reacción de amor propio favorable al cambio. ¿Es eso suficiente de por sí para permitirle construir una verdadera estrategia de cambio para concebir una gobernanza adecuada para los desafíos del siglo XXI? Tengo mis dudas al respecto. En efecto, los indicadores de síntesis acumulan elementos tan dispares que en realidad no se ve de qué manera basarse en ellos para construir una estrategia a largo plazo que apunte a fortalecer la pertinencia de la acción pública. O bien se llega a resultados tautológicos o bien se obtienen resultados sin ningún alcance.

Se llega a resultados tautológicos si se trata de mejorar la nota actuando sobre cada indicador en forma aislada. Eso es fácil cuando los indicadores se refieren a la concepción eminentemente ideológica que sus promotores tienen de la gobernanza: un buen recibimiento a los inversores extranjeros. En cambio, cuando realmente se trata de transformar la gobernanza, de mejorar la pertinencia de las políticas públicas, cuando se trata de ir más allá de los aspectos formales de la democracia, los indicadores se ubican en la superficie de las cosas y no brindan ninguna pista estratégica.

Cuando examinamos qué es una estrategia de cambio en una gran organización, vemos aparecer en general cuatro componentes:

una conciencia compartida de la crisis;

una visión a largo plazo de hacia dónde se quiere ir;

la movilización de una amplia alianza a favor de la reforma, lo cual implica particularmente una legitimidad de los dirigentes para conducirla;

la definición de las primeras etapas, cuya superación dará confianza para proseguir con el esfuerzo.

Asimismo, los países se desarrollan cuando las fuerzas sociales y económicas se movilizan en torno a un proyecto de conjunto, una voluntad común de salir de su crisis, de tomar revancha, de volver a encontrar una mejor posición, etc..Todas cosas que nada tienen que ver con este enjambre de indicadores.

Una estrategia de cambio implica desarrollar capacidades estratégicas de análisis, de identificación de los principales bloqueos, una capacidad de movilizarse sobre algunas cuestiones esenciales. Ahora bien, una masa de cientos de indicadores acumulados en grandes paquetes, en este caso seis dimensiones de la gobernanza, no sirven para indicarnos el camino hacia una estrategia, como el abuso de los análisis factoriales en los estudios sociológicos a fines de los años sesenta tampoco sirvió para mostrar el camino hacia una comprensión de la sociedad.

En los países en vías de desarrollo, que se tome el ejemplo de la pertinencia de la acción pública con respecto a los barrios pobres o, en Europa, de una política cooperativa de búsqueda de desarrollo o de una reforma de los modelos de protección social, del régimen de jubilaciones o de las políticas de salud. En los indicadores tal como están presentados no aparece nada de utilidad al respecto.

5.¿Qué indicadores construir a partir de los principios fundamentales de la gobernanza y en qué difieren de los indicadores del Banco Mundial?

Hemos mostrado que, a pesar de la infinita diversidad de las formas prácticas que asume la gobernanza, ésta debe responder a algunos grandes principios. Hemos retenido cinco de entre ellos:

legitimidad del ejercicio del poder y arraigo de las prácticas;

democracia y ciudadanía: la posibilidad de que cada uno participe en la elaboración del destino común y el equilibrio entre derechos y deberes;

la capacidad para concebir instituciones adaptadas a los objetivos perseguidos, en particular manejar las relaciones entre los problemas, hacer surgir - para cada tema- políticas satisfactorias transversales a las distintas administraciones,manejar las relaciones entre los problemas. ormateo de la informaci conducir una estrategia a largo plazo, administrar de la mejor manera posible unidad y diversidad, etc.;

la cooperación entre actores;

la articulación de lo local y de lo global, de las distintas escalas de gobernanza.

A partir de una grilla de lectura de estas características y de ejemplos tomados en otros países, a partir también de un análisis detallado, cualitativo y específico del estado de la gobernanza de un país con respecto a esos objetivos se pueden identificar los indicadores más adecuados. Pero notaremos que la lista de esos cinco principios poco tiene que ver con la lista de las seis dimensiones de gobernanza elegidas por el Banco Mundial.

Asimismo, las condiciones de pertinencia de la acción pública en los barrios pobres, tales como aparecieron al realizar un intercambio internacional de experiencias, no tienen relación con los criterios formales de democracia tal como los muestra el Banco Mundial. Y los criterios nacidos de la experiencia son los que pueden convertirse en una palanca para la acción.

Tercer ejemplo. La manera en que se brindan los servicios públicos básicos en las ciudades africanas. El intercambio de experiencias permite poner de manifiesto seis principios, que son operacionales para una ciudad africana. El indicador elegido por el Banco Mundial sobre el mismo tema es, en cambio, un indicador de opinión de la población sobre la capacidad de la administración para aportar dicho servicio. Una vez que se hizo la medición, eso ya no aporta nada.

6.En una verdadera estrategia de reforma de la gobernanza, cómo concebir, junto con los interesados, indicadores elaborados en forma cooperativa?

Los indicadores son útiles cuando permiten que una sociedad, una organización, produzca su propia visión de lo que cabe hacer. Tal como lo subraya el Banco Mundial mismo. ña gobernanza es un arte y el reto mismo de la eficacia de la acción pública consiste en que dicho arte se construya mediante aprendizajes sucesivos. Es por ello que el trabajo cooperativo internacional o entre ciudades sobre casos concretos es el único que puede poner de manifiesto criterios verdaderamente operatorios. También es el único medio de invertir la carga de la prueba: los proveedores de fondos internacionales, con el Banco Mundial a la cabeza, hablan constantemente de apropiación de las estrategias de cambio. La palabra en sí conlleva cierta perversidad, puesto que se trata, para los países dominados, de convencerse de las ideas a priori de los países dominantes. La inversión de la carga de la prueba consiste en permitir que esos países dominados construyan en forma cooperativa sus propios criterios de gobernanza y confronten a los proveedores de fondos internacionales al desafío de apoyar los procesos a largo plazo mediante los cuales dichos criterios se convertirán en la base de una estrategia de cambio.

Tomemos un ejemplo concreto: el de los “principios de Yaundé”. Se refiere a la disposición de los servicios públicos básicos para el conjunto de la población de las ciudades africanas. Veremos sucesivamente de qué manera esos principios se construyeron y cómo pueden servir de base a estrategias de cambio cuyas etapas, al menos algunas de ellas, pueden ser medidas con indicadores.

En la cumbre Africités 3, realizada en Yaundé en diciembre de 2003, que reunió a los alcaldes de toda África, el tema fue la manera en que se brindaban los servicios públicos básicos para el conjunto de la población de las ciudades africanas. El trabajo en talleres se organizó alrededor de diez servicios diferentes: el agua, el saneamiento, la energía, los deshechos, los transportes, los mercados, la educación, la cultura, la seguridad y la salud. En cada uno de los talleres temáticos se presentaban unos diez casos concretos que se discutían luego en forma colectiva. Estos distintos casos concretos ponían de manifiesto de manera muy específica y contextualizada las dificultades, las innovaciones y los logros. Para cada caso y cada discusión de taller se realizó una síntesis gracias al software de cartografía conceptual desarrollado por la firma Exemole.

En una segunda etapa, los distintos casos presentados y las discusiones relativas a un tema determinado, por ejemplo el agua, fueron objeto de un mapa de síntesis que hacía aparecer las diferentes condiciones de éxito y de fracaso que aparecían un poco en todas partes a propósito del agua, cualquiera fuera el contexto.

En una tercera etapa se confrontaron los mapas referentes a cada uno de los diez temas entre sí. Surge entonces que de un mapa al otro, los mismos factores de éxito se repiten. Esto ilustra una idea fundamental: la gobernanza es una cuestión eterna basada en algunos principios comunes pero que asume formas concretas infinitamente variadas según los contextos, las culturas y las épocas.

El análisis transversal permitió de esta forma poner de manifiesto 23 criterios de éxito o fracaso en la forma de brindar servicios básicos. Esos 23 criterios luego se reagruparon en lo que se llamó los seis principios de Yaundé. Así pues, este ejercicio demostró que se podían construir principios de gobernanza a partir de las experiencias de las ciudades africanas mismas. Un análisis más detallado muestra las relaciones profundas entre los principios relativos a un continente particular, África, y a una cuestión particular, la manera en que se brindan los servicios básicos, y los principios generales de gobernanza que evocamos en el párrafo anterior.

Por otra parte, el método, descrito en detalle en el documento de síntesis de los talleres de Africités 3 (www.afrique-gouvernance.net/fiches/bipint/fiche-bipint-153htlm), permite visualizar para cada uno de los 23 criterios los enunciados concretos tomados en cada uno de los talleres, cuya reunión y similitudes permitieron construir el criterio. De esta manera, la metodología de construcción de los principios de gobernanza, además de apoyarse en la experiencia concreta de las ciudades africanas, se realiza de manera perfectamente transparente. Se respeta así totalmente el principio de “accountability” de los constructores de criterios e indicadores.

¿Cómo transformar luego dichos principios y criterios en una estrategia de cambio y en indicadores? La pregunta se subdivide en dos: ¿cómo basar el financiamiento de estrategias de cambio sobre estos principios y criterios?¿cómo utilizarlos de manera operacional para guiar la estrategia de cambio?

La reciente cuarta edición de Africités, que tuvo lugar en Nairobi en septiembre de 2006, empieza a generar elementos para una respuesta. Algunos proveedores de fondos internacionales reconocen el interés de los principios de Yaundé, justamente porque emanan de las ciudades africanas mismas, y parecen dispuestos a financiar prioritariamente las estrategias de cambio que se apoyen en ellos. Pasamos así de la noción de principio a la noción de etiqueta de las estrategias de cambio conformes a dichos principios.

Veamos ahora de qué manera los principios de Yaundé, que en esta etapa no necesitan todavía indicadores numerados, pueden guiar una estrategia de cambio. El mundo de las empresas ya tiene una larga experiencia en este ámbito con las normas ISO. La norma ISO de calidad, por ejemplo, se basa menos en indicadores, tales como por ejemplo el porcentaje de productos defectuosos al término de la cadena de producción, que en la constatación de la implementación por parte de la empresa de un proceso que a menudo se llama de “calidad total”, y cuyo respeto permitirá a fin de cuentas una buena calidad de los productos. Y la estrategia de cambio conducida por las empresas con vistas a obtener una norma ISO consiste justamente en revisar sus procesos de producción para hacerlos conformes al proceso de manera de garantizar la calidad total.

El proceder sería el mismo para una ciudad. Se inspira de los métodos de evaluación colectiva de las políticas públicas, que resumiré brevemente.

Hay que partir de las partes involucradas en el tema de los servicios públicos básicos: autoridades electas locales, servicios administrativos, habitantes, operadores y Estado. Se lleva a cada una de las partes a contar su propia experiencia, decididamente subjetiva, en cuanto a la manera en que se brinda un servicio determinado en un barrio determinado. Luego se confronta la lectura que las distintas partes tienen de una misma situación para hacer aparecer el núcleo en común de su comprensión y los puntos de vista que no pueden reducirse unos a otros. Luego, confrontando esas historias, se adopta como grilla de lectura común los seis principios y los 23 criterios de Yaundé, invitando a cada una de las partes involucradas a que aporte una evaluación cualitativa, cuantificada de 1 a 5 por ejemplo, del respeto de los principios y criterios. En esta etapa, y sólo entonces, podemos hablar de indicadores.

Este proceso permite, al mismo tiempo, identificar una visión a largo plazo, que se define a través de los principios de Yaundé, un diagnóstico del estado actual y una identificación, gracias a las reacciones de unos y otros, de los “aliados potenciales” de la reforma. Podemos pasar entonces a la definición de los “primeros pasos”, es decir de un acuerdo colectivo sobre lo que es necesario y realista hacer en los dos o tres años siguientes para ir en dirección de la visión a largo plazo. De manera accesoria, se procedió también a la convalidación o la crítica de los principios surgidos en Yaundé. No se trata por supuesto de textos sagrados, sino de un “estado del arte” en un momento determinado de la historia.

Para concluir, cabe señalar que este procedimiento está en resonancia con el que presenta el mismo Banco Mundial en el libro “Reducir la pobreza a escala mundial”, publicado en 2005. El mismo se basa en la reunión de Shangai donde se confrontaron cien estudios de casos de proyectos orientados hacia la lucha contra la pobreza. El capítulo de cierre, intitulado “las implicaciones para la acción” y redactado por Ronald Kim y Ziad Alahdad, es una crítica radical a la política tradicional del Banco Mundial, basado en el financiamiento de “buenos proyectos”. El lugar que debería ocupar el intercambio de experiencias, la búsqueda de principios comunes más que de buenas prácticas a imponer en todas partes, el reemplazo de un procedimiento de evaluación de los impactos por un procedimiento de capitalización de experiencia: todos los temas que nosotros defendemos desde hace veinte años están presentes en ese documento.