Frente a una situación de crisis generalizada de los Estados Latinoamericanos desde los años 80’s y 90’s, caracterizada por déficit fiscal, conflicto armado, incapacidad de los gobiernos de responder frente a las necesidades básicas de sus ciudadanos y falta de legitimidad de sus gobiernos, entre otros factores; se empieza a considerar la implementación de una democracia participativa en los diferentes países.

El tradicional sistema de democracia representativa, el cual se interesa exclusivamente en garantizar un procedimiento transparente para elegir las élites gobernantes, empieza a ser complementado por una nueva concepción de democracia –participativa- que además de interesarse en el procedimiento de elección de los gobernantes, plantea una nueva organización de la sociedad y su relación con el Estado, en donde la toma de decisiones públicas no sea tema exclusivo de los gobernantes, sino que se generen espacios en donde diferentes actores sociales puedan problematizar en público temas que los afectan directamente como individuos y como colectividad.

En este marco, surgen diferentes mecanismos de participación ciudadana unos formales (reconocidos por la Constitución o la Ley) y otros informales (mecanismos con soporte normativo mínimo o sin soporte en absoluto).

Entre los primeros se encuentra por vía de ejemplificación las consultas populares, la revocatoria de Alcaldes, las Asambleas Nacionales Constituyentes, entre otros.

En cuanto a los segundos pueden nombrarse por su parte, los presupuestos participativos de Brasil, los gobiernos alternativos de Ecuador y las Asambleas Constituyentes Territoriales en Colombia.

Las Asambleas Constituyentes Territoriales (ACT) en Colombia particularmente, surgen desde 1997, y su primera manifestación fue la Asamblea de Mogotes, en el departamento de Santander, ubicado al Nororiente del país. El surgimiento de tal proceso se ve posibilitado por la implementación de la Constitución de 1991 en Colombia, fuente jurídica que introduce por lo menos el andamiaje para el desarrollo de la democracia participativa, acorde con el contexto de tránsito de democracia del que se venía hablando en el marco de América Latina.

En este contexto, derivadas del artículo 3 de la Constitución de 1991 en donde se establece que la soberanía reside en el pueblo, surgen las Asambleas Constituyentes Territoriales como mecanismos informales de “empoderamiento” de los ciudadanos de los asuntos públicos de su comunidad.

Estos procesos pueden definirse como una serie de propuestas informales de democracia participativa que se construyen desde la base social y local de cada comunidad, que se expresan en diferentes niveles territoriales (municipal, local, departamental o regional), cuentan con una organización específica y están dirigidas a concretar diversos objetivos (formación e información política de ciudadanos, superación de situación de conflicto armado y espacio de control, evaluación y cogestión de los asuntos públicos) y que se construyen y fundan de acuerdo a las coyuntura histórica, cultural y tradicional de cada comunidad, siempre con el ánimo de tener incidencia en el poder y las políticas públicas.

En suma, las ACT se constituyentes como “puntos de fuga”, “espacios de escape” frente a la forma tradicional de hacer política en Colombia y representan un nuevo tipo de relación entre Estado y Sociedad, en donde el ejercicio del poder ya no se da de forma vertical (Estado hacia Sociedad) sino que se da de manera difusa y el centro de poder (Estado), se atomiza en diferentes actores sociales que buscan a su vez participar en la formulación, ejecución y evaluación de las políticas públicas.

En este marco, se analizan a lo largo del cuaderno dos perspectivas de las Asambleas Constituyentes Territoriales y se plantean unas reflexiones finales.

Por un lado se pregunta por las posibles fuentes de legitimidad de estas experiencias.

Legitimidad, en un primer momento entendida en términos de proceso: Las Asambleas Constituyentes Territoriales construyen legitimidad al cumplir el papel de mediadoras en el conflicto armado, por sus diferentes relaciones con la institucionalidad y por ser mecanismos de participación que buscan incluir a los diferentes sectores sociales en la formulación, y ejecución de políticas públicas

Legitimidad, en un segundo momento, entendida en términos de fines: Las ACT se legitiman en la medida en que brindan logros concretos a la comunidad y que esos mismos logros son reconocidos tanto por actores internos como externos a ella.

Por otro lado se analizan los mecanismos de articulación de éstas con otros poderes a nivel regional y local y las implicaciones de estas relaciones en términos de legitimidad. En este marco, se estudian entonces los vínculos de las ACT con gobiernos departamentales, municipales, iglesia, actores armados, partidos políticos y ONG’s, en otras palabras con otras legitimidades concurrentes, lo que facilita en ciertas ocasiones o bien dificulta en otras, el desarrollo de las ACT.

En suma, todos estos elementos permiten señalar como las ACT son una serie de experiencias que buscan plantear un nuevo tipo de Estado, una nueva estructura de la administración pública enfocada desde la idea de GOBERNANZA¹

Fuentes de legitimidad

La primera parte del cuaderno intenta identificar las diferentes fuentes de legitimidad de las Asambleas Constituyentes en Colombia, pregunta a partir de la cual se analizan cuatro de ellas: participación, institucionalidad, mediación en los conflictos armados y logros.

La participación².

En primer lugar debe recordarse cómo las -ACT- se constituyen como mecanismos de participación ciudadana³, en este sentido están encaminadas a ser un espacio en donde se atiendan las demandas del pueblo, éstas sean escuchadas y respetadas. Las ACT buscan entonces escapar a la tradicional participación tutelada del Estado en donde éste la promueve, organiza y regula e intenta por el contrario plantear las problemáticas desde las mismas necesidades de la comunidad.

¿En qué ámbitos se ve materializado concretamente el tema de la participación en el marco de las ACT?

Por un lado en el ámbito de su constitución, en efecto es de señalar como las ACT buscan estar compuestas por diversos sectores sociales que garanticen la inclusión de las diferentes opiniones de una comunidad y por otro lado desde el punto de vista de su funcionamiento, la participación se materializa en un triple sentido: la participación en la toma de decisiones, la participación en la ejecución de las políticas públicas y por último la participación en los aportes.

En suma, la participación planteada por las ACT es una alternativa a la típica forma que tiene el Estado de manejar los asuntos públicos, pues abre caminos de inclusión a la sociedad en general y supone que la participación no sea vista como protesta sino como corresponsabilidad en la construcción colectiva, de forma que se construye una relación entre Estado y sociedad que va generando progresivos cambios institucionales.

Ahora bien, la pregunta por la legitimidad supone entender como las ACT se inscriben en un proceso de doble legitimación.

Por un lado las ACT gozan de legitimidad en la medida de que se trata de mecanismos de participación ciudadana que buscan transformar el sistema político y la forma tradicional de construir las políticas públicas, construyendo en este sentido “un nuevo contrato social” o modificando el vigente con el Estado, teniendo en cuenta las aspiraciones de amplios sectores de la sociedad y actuando en este sentido como mediadores entre Estado y sociedad. Ello supone entender las ACT como medios y mecanismos de gestión y control social de lo público.

Por otro lado, se puede identificar otro escenario de legitimidad, en la medida en que el apoyo por parte del Estado de éstos procesos, supone una legitimación de las instituciones públicas que cobran sentidos como instituciones que escuchan, promueven y llevan a cabo las aspiraciones y necesidades de la misma ciudadanía.

La institucionalidad ⁴.

Otra fuente de legitimidad de las ACT son las relaciones de poder que se gestan entre las Asambleas Constituyentes Territoriales y las Instituciones públicas (Alcaldías, Gobernaciones). En este marco de relaciones de poder se identifica un doble proceso de legitimación o una “legitimidad de doble vía”.

Por un lado las instituciones públicas que han incitado, promovido y difundido los diferentes mecanismos de participación ciudadana y en particular las ACT, ganan legitimidad al apoyar estos procesos, pues no podría haber legitimidad más que en la medida en que los ciudadanos participen efectivamente en los asuntos que les atañen de forma directa.

Por otro lado, aquellas instituciones que legitiman y apoyan a su vez, a las Asambleas Constituyentes siempre que se conformen dentro de la moldura legal vigente en la Constitución.

Ello puede verse más claramente en el marco de las articulaciones de los procesos constituyentes del nivel Departamental hacia el nivel municipal: Así, un proceso constituyente que venga apoyado desde la Gobernación podrá implementarse más fácilmente en el nivel municipal pues por lo menos “ante los ojos” del Alcalde del municipio en donde se busca implementar la Asamblea, el proceso viene “legitimado” desde la Gobernación4

Ello se sintetiza en la idea de que no podría haber un poder constituido sin un poder constituyente y viceversa, de forma que los dos poderes se necesitan para legitimarse mutuamente.

La mediación en el conflicto armado ⁵.

Otra fuente de legitimidad se presenta en el escenario en el que las Asambleas Constituyentes Territoriales juegan el papel de mediadoras de conflicto armado en los diferentes municipios y regiones de Colombia.

En este sentido el proceso de legitimación de las Asambleas Constituyentes puede pensarse desde la noción de comunidad epistémica, es decir en el interior de una comunidad en donde sus miembros, sin ejercicio de fuerzas no racionales pueden llegar a un acuerdo acerca de la estructura del poder, la toma de decisiones, la capacidad de influencia y la capacidad de mando, así como sobre la estructura de la distribución de recompensas morales y materiales en su sociedad. De este modo, el sistema quedaría legitimado para sus propios miembros.

Este es el caso de las Asambleas Constituyentes que en el contexto de violencia crónica en el que vive Colombia, han jugado en varios municipios del país, el papel de mediadoras del conflicto armado, como es el caso de Micoahumado, Mogotes y Aguachica entre otras. Al cumplir este papel de mediadoras, encuentran entonces legitimidad, tanto frente a los miembros de la comunidad que favorecen, como frente a espectadores externos que ven en esta figura un mecanismo de solución alternativo para la consecución de la paz en Colombia.

El proceso de legitimación en esta comunidad epistémica y por ende en las Asambleas Constituyentes Territoriales, se da en dos niveles de legitimación: un nivel interno, que se refiere a la capacidad de estas Asambleas de lograr un diálogo colectivo entre miembros de una comunidad que se ven afectados por una problemática común, a saber la violencia y conflicto armado en sus municipios y por ende la posibilidad de iniciar la construcción de una solución común como es el caso de las ACT, y en otro nivel externo, en donde los actores externos (ONG’s, medios de comunicación e incluso los mismos actores armados) dan reconocimiento a las Asambleas como procesos efectivos para la construcción de la paz y por ello ratifican la legitimidad de los procesos constituyentes.

En suma, las Asambleas se presentan como un mecanismo alterno a las tradicionales políticas de consecución de la paz formuladas exclusivamente desde el Gobierno y suponen entender esta construcción por el contrario desde un trabajo colectivo y participativo. Esta experiencia plantea una reflexión final a saber: ¿Está entonces la solución al conflicto armado colombiano en una política de exclusión y lucha contra los enemigos reconocidos incluso internacionalmente? o por el contrario ¿Es necesario más bien pensar en otros espacios de participación política y en una reapropiación del sentido de democracia?

Los logros de las ACT y su reconocimiento6

Por último se realiza un análisis de los logros como una fuente adicional de legitimidad de las Asambleas Constituyentes Territoriales en Colombia. En este punto, se efectúa un análisis de los logros como fuente de legitimidad desde la Teoría de la acción.

Teniendo en cuenta que las ACT en Colombia se construyen como mecanismos que buscan satisfacer las necesidades básicas de los miembros de una comunidad específica, necesidades de diversa índole como lo son, la solución del conflicto armado, la formulación colectiva de políticas públicas, el control de la gestión del Gobierno frente a éstas políticas, etc; los logros y resultados, que consiguen estas Asambleas en materia de satisfacción de esas necesidades básicas inicialmente identificadas, puede entonces ser una fuente de legitimidad de esta experiencia.

Este análisis supone entonces dejar de pensar la legitimidad en términos de proceso (la participación, la institucionalidad, la mediación) para pensar la legitimidad de la Asamblea en términos de fin (los logros concretos).

Para ello se parte del análisis del “reconocimiento” de esos logros o resultados (tanto de actores internos como externos de la Asamblea), como mecanismo de legitimación de la Asamblea Constituyente. En efecto, lo que es públicamente cognoscible es lo que en el fondo se constituye como el único resultado visible (los logros). Ese resultado visible podría pues venir a dar legitimidad al proceso constituyente construido para la colectividad.

Es así como las diferentes Asambleas Constituyentes han sido públicamente cognoscibles por la sociedad, lo que se evidencia en los siguientes hechos: la entrega a la Asamblea de Mogotes del Premio Nacional de Paz en 1999, la financiación de las Asambleas por parte de Corporaciones Internacionales, el acompañamiento de diferentes ONG’S en los procesos, la difusión de los procesos y resultados de las Asambleas por parte de los medios de comunicación.

Reconocimiento que se da por la existencia de logros concretos de las Asambleas, unos más tangibles que otros, tales como: Formulación de los planes desarrollo de forma conjunta entre gobierno y ACT en el caso de Nariño de los años 2003 a 2007, la formulación de políticas de juventud por parte de la Juvenil Constituyente del Valle del Cauca, los diálogos con actores armados en Mogotes o Catatumbo con las subsiguientes consecuencias en términos de seguridad en esas zonas, inclusión de diversos sectores sociales en la reflexión política de sus comunidades, etc.

Desde la teoría de la acción, la Asamblea Constituyente Territorial se entiende entonces como acción social y política y no como mero acto- subjetivo- sólo si es conocida públicamente y ese reconocimiento tanto interno como externo, le otorga legitimidad al proceso. Un reconocimiento otorgado por los “resultados visibles” de la Asamblea, es decir por los logros. En efecto “la acción sólo es tal si se ve cumplida”.

Mecanismos de articulación con otros poderes

Ahora bien, luego del análisis en torno a la legitimidad de las ACT, la segunda parte del cuaderno se pregunta por el proceso de este mecanismo, es decir la forma como éste interactúa con otros poderes que coexisten en el mismo territorio en que se desarrolla y las implicaciones de estas relaciones en términos de legitimidad.

Para ello se toman dos niveles de análisis: el regional y el local.

Nivel regional ⁸

En este nivel se analizan las relaciones de las ACT con las Gobernaciones particularmente, por ser éstas manifestaciones del Estado en el nivel departamental. El análisis se realiza a partir del caso de la Asamblea Constituyente de Antioquia y la Constituyente Social de Valle del Cauca.

De manera general, se señala que las relaciones entre Asambleas Constituyentes Territoriales y Gobernaciones están caracterizadas por una variedad de matices.

Las relaciones de estos dos actores se analizan desde dos puntos de vista: la reflexión de los límites o dificultades de las ACT en su proceso de surgimiento, desarrollo y consolidación y la necesidad de éstas de establecer puentes de diálogo con los Gobiernos Departamentales.

En cuanto al primer punto, uno de los principales límites o dificultades a los que se enfrentan las Asambleas Constituyentes son las relaciones de dependencia que se construyen con la Gobernación. En efecto, tanto en el caso de Antioquia como en el Valle del Cauca, se observa cómo las constituyentes se impulsaron desde la Gobernación y cómo estas instituciones gubernamentales brindaron a las Asambleas un apoyo económico, organizativo, de publicidad, formativo y de educación, colaboración sin duda necesaria para la subsistencia de los procesos constituyentes.

Ello tiene dos efectos visibles en las Asambleas desde el punto de vista de los límites o dificultades: por un lado las Constituyentes terminan siendo procesos muy vulnerables a los cambios de Gobierno, como sucedió en el caso de las Constituyentes de Antioquia y del Valle de Cauca, en donde el cambio de Gobernador supuso el decaimiento del proceso; y por otro lado las relaciones de dependencia entre Asamblea y Gobernación, suponen que las primeras surjan y se desarrollen de acuerdo a los intereses particulares de esas mismas Gobernaciones que las apoyan y por ello deban seguir directa o indirectamente los lineamientos de éstas.

Ello plantea la pregunta por la autonomía de las Asambleas, ¿Hasta qué punto las ACT deben ser totalmente autónomas del Gobierno y hasta qué punto podrían sobrevivir sin la colaboración del Estado? De esta pregunta surge entonces el segundo punto, frente al cual se plantea la siguiente hipótesis:

Si bien es cierto que las ACT deben guardar una cierta autonomía frente a los intereses del Estado para garantizar la formulación de problemáticas desde las necesidades mismas de sus habitantes y no desde los intereses particulares de sus gobiernos, también es cierto que la viabilidad de los procesos constituyentes se da en la medida en que cuenten con el apoyo del Gobierno, pues si su objetivo último es la construcción colectiva de política públicas, es evidente que requieren construir puentes de diálogo con el Gobierno para consignar sus aspiraciones en el marco jurídico y político.

En este marco se entiende a las Asambleas como espacios de convergencia entre Estado y sociedad para lograr en ese sentido, la efectividad de las políticas públicas desde la participación ciudadana. Es por ello que los procesos constituyentes deben contar con una estructura organizativa fuerte y coherente que tenga la capacidad de entrar a dialogar con los poderes institucionales para que sus decisiones sean efectivamente incluidas en las políticas públicas.

Nivel local ⁹

Al ser las Asambleas Constituyentes procesos que se materializan en diferentes niveles territoriales entran a su vez en relación con otros poderes a nivel local. En este punto se analizan las relaciones de las Asambleas Constituyente con poderes locales estatales como las alcaldías y concejos municipales, poderes “tradicionales” como las parroquias, actores armados (AUC, FAC, FARC, ELN), partidos políticos y ONG’s.

En el marco de estas relaciones se entiende cómo las Asambleas Constituyentes en su proceso de surgimiento, desarrollo y consolidación, están inmersas en una red de relaciones, en donde juegan a la vez el papel de “condicionantes” y “condicionadas” de los diferentes poderes a nivel local. Las relaciones son diversas y no se dan en un solo sentido, pues pueden ser de colaboración recíproca o bien de tensión con estos poderes.

Las relaciones que se gestan entre los diferentes poderes en un mismo territorio (incluyendo las Asambleas Constituyentes Territoriales), da cuenta a su vez de las diferentes legitimidades que coexisten en el nivel local.

En esta medida, se supera la usual noción de legitimidad desde una estricta visión jurídica (la legitimidad el Estado como producto del consenso de sus ciudadanos) y se asumen y aceptan nuevos tipos de legitimidades que coexisten en un mismo territorio y espacio local en donde vienen a interactuar con las Asambleas Constituyentes, sea a partir de la colaboración, sea a partir de la tensión.

REFLEXIONES FINALES

Las Asambleas Constituyentes Territoriales, siendo entonces mecanismo de democracia participativa en Colombia, proponen una construcción colectiva de democracia. ¿Cuáles son entonces las fuentes de legitimidad de estos mecanismos y porque apostarle a estos procesos?

Una respuesta absoluta y única no es posible, por el contrario varios elementos vienen a integrarla. La participación, la institucionalidad, la mediación en el conflicto armado y los logros y resultados obtenidos por estos procesos, son todas ellas fuentes de legitimidad que inciden en el reconocimiento de estas experiencias constituyentes tanto a nivel interno (es decir por quienes deciden participar en ellas) como a nivel externo (es decir por parte de los espectadores externos a este proceso quienes otorgan un reconocimiento adicional).

El aceptar la legitimidad de estos mecanismos, cuestiona entonces la noción estrecha y reducida de legitimidad presente en la democracia representativa, a saber la legitimidad del Estado como actor central en la formulación, ejecución y evaluación de políticas públicas; para aceptar y asumir nuevas legitmidades, (una de ellas las ACT), que tienen entonces un rol que jugar en la construcción colectiva del desarrollo en Colombia.

Bajo este supuesto, las Asambleas Constituyentes pueden entenderse entonces como “puntos de fuga”, “espacios de escape” frente a la tradicional forma de construir las políticas públicas en Colombia, sin embargo no por ello buscan luchar contra el poder instituido o derrocarlo, sino que buscan establecer puentes y canales de diálogo para así configurarse como entes de co-gestión de los asuntos públicos. Si su principal objetivo es construir políticas públicas que incluyan las aspiraciones de amplios sectores sociales antes excluidos, participar en el seguimiento, evaluación y ejecución de estas políticas, mal podrían hacerlo a partir de una completa oposición al poder instituido, por el contrario su estrategia es la de la mediación y el trabajo colectivo.

En este sentido se observa cómo las Asambleas caminan hacia un nuevo tipo de Estado y de manejo de los asuntos públicos: el paso de ejercicio del poder horizontal a uno difuso, el paso de un formulador exclusivo de políticas públicas (Estado) hacia un formulador múltiple (diferentes sectores sociales) más incluyente, en suma el paso de una Gobernabilidad a una Gobernanza.

Es ello lo que las define como mecanismos de “largo plazo” no solo a nivel de los propios municipios o regiones en donde surgen, sino en términos de Gobernanza en Colombia como un nuevo modelo que a partir de este tipo de procesos empieza a ser implementado paulatinamente.

Es ello lo que las ratifica como acciones supratemporales9 y no limitadas en el tiempo, como procesos que en principio nacen en un contexto específico espacial y temporal, pero que buscan trascender ese marco coyuntural para abarcar una perspectiva regional e incluso nacional.