Las fichas reunidas en este Dossier retoman los trabajos de grado de 4 estudiantes de Ciencia Política de la Universidad de Los Andes, una importante universidad privada colombiana. Los estudiantes fueron convocados a participar en el proyecto sobre usos y desafíos de la gobernanza en Colombia que coordinaba el Centro de Investigación y Educación Popular, Cinep y que tenía como uno de sus propósitos promover la discusión sobre gobernanza en el país. Los autores fueron invitados a revisar sus respectivas investigaciones desde preguntas concretas sobre cómo aquello que ellos descubrían transformaba o no las relaciones entre ciudadanos y estado. Además, fueron introducidos a la metodología de elaboración fichas con que trabaja el IRG y motivados a compartir sus hallazgos investigativos en distintos tipos de formatos. Invitaciones ambas que constituyen importantes aprendizajes en la comunidad académica colombiana.

1. Contextos institucionales de la relación Estado-Ciudadanos. Muy bien

Las trece (13) fichas que componen este Dossier exploran los lazos entre ciudadanos y estado en Colombia en distintos contextos institucionales. Más específicamente, los autores describen y analizan cómo son hoy las relaciones entre las diferentes agencias estatales y los ciudadanos en torno a la prestación de distintos servicios públicos –salud, educación y televisión-; y en torno a la desmovilización y reinserción de combatientes de los grupos armados ilegales responsabilidad específica del Estado en el contexto colombiano. El Dossier incluye fichas de análisis y fichas de entrevistas preparadas todas por los autores con el interés de mostrar las complejas relaciones que hay hoy entre estado y ciudadanos y la dificultad para establecer límites claros entre asuntos “políticos” y asuntos “técnicos”. Precisar un poco más. Para facilitar la presentación de las fichas ellas se han agrupado en los cuatro temas antes enunciados -tres de servicios públicos y uno de desmovilización y reinserción-. Este último proceso podría ser tratado también como un servicio público por tanto Colombia aún atraviesa una intensa confrontación armada y porque la desmovilización y reinserción de combatientes cubre más de 20 mil personas.

Las cuatro primeras fichas –una de análisis y tres de entrevista- elaboradas por Marta Pereira describen con detalle los principales rasgos del sistema de salud que opera en Colombia, sus lógicas contradictorias y las desiguales percepciones que tienen al respecto médicos, funcionarios y pacientes. La autora reconstruye las condiciones de contexto en que fue montado el actual sistema de salud, describe su complejidad y llama la atención sobre las distintas ambigüedades que rodean la prestación del servicio. Pereira hace énfasis en que, aún cuando la Constitución Política de Colombia de 1991 consagra a la salud como derecho fundamental de los colombianos, la administración efectiva del servicio está en manos de intermediarios privados. La autora muestra cómo la importancia del sector privado en la prestación del servicio de salud se ha traducido en un creciente predominio de lógicas económicas y comerciales. Lógicas que tienden a subestimar el derecho a la salud como atribución de los ciudadanos y a convertir a estos últimos en clientes. En las fichas de entrevista, Pereira explora estos problemas desde la perspectiva de actores situados en distintas partes del sistema. En la ficha de análisis la autora recoge los planteamientos de esos actores, los complementa con una descripción del marco institucional y con un análisis de la forma en que los ciudadanos intentan proteger su derecho a la salud utilizando el recurso excepcional de la tutela. Este último es un mecanismo judicial consagrado por la Constitución de 1991 que le permite a los ciudadanos defender directamente sus derechos. En esa misma ficha de análisis, Pereira puntualiza los logros y las críticas al sistema de salud a la luz de cuestionamientos concretos sobre la calidad y la cobertura del servicio, el diseño organizacional que lo presta, las funciones del sector privado, el lugar de los médicos y las expectativas de los pacientes. Ese recorrido le permite a la autora mostrar que en torno a la salud se están redefiniendo las responsabilidades políticas del estado, los ciudadanos y el mercado.

Las siguientes (3) tres fichas exploran cómo está organizado el servicio de educación en Colombia. Alvaro Cárdenas, el autor de las fichas, describe las condiciones institucionales de prestación del servicio, el importante lugar de la escuela pública en la historia de Colombia, y los intensos lazos entre mundo escolar y cambios de la sociedad colombiana contemporánea. Cárdenas muestra cómo, en torno a la educación básica en Colombia, confluyen varias agencias del estado y varias iniciativas de la sociedad civil. Además, el autor explica cómo las entidades políticas de distinto nivel territorial –nacional, departamental, local- se han divido las funciones frente a la educación. El autor explora con relativo detenimiento el caso de la ciudad de Bogotá y muestra desde ahí las transformaciones en materia de cobertura y calidad. Finalmente, Cárdenas entrevista a un estudiante y a una maestra-funcionaria. Tales entrevistas dejan ver, entre otras cosas, cómo la escuela en Colombia está atravesada por los conflictos propios de la estratificación social, por las luchas laborales de los maestros y por los problemas de hambre, desempleo y migración forzada que impone la guerra.

Un tercer grupo de fichas fue elaborado por María Amador y analiza que está pasando con la regulación de la televisión en Colombia y que papel juegan allí los ciudadanos. Como en los dos casos anteriores, la autora reconstruye el contexto institucional que define la prestación del servicio. Amador identifica las distintas agencias estatales y las funciones específicas que ellas tienen frente a un servicio de gran importancia para la sociedad colombiana. La autora recuerda que la televisión en Colombia ha jugado un importante papel en la integración nacional y es la única oferta cultural a la que acceden amplios grupos de ciudadanos. A partir de ahí, Amador revisa que papel están jugando distintas agencias estatales y en especial la Comisión Nacional de Televisión y que papel están jugando los ciudadanos en la definición pública de aquello que se quiere con la televisión. Como en el caso de la salud, las lógicas económicas orientan parte de la producción y prestación del servicio. Pero, a diferencia de lo que ocurre con la salud, como derecho fundamental, los reclamos por la calidad o el tipo de televisión vista no produce movilizaciones o siquiera mayores quejas entre la ciudadanía. Amador entrevista a un funcionario y a la representante de una organización de la sociedad civil interesada en temas de responsabilidad de los medios de comunicación. Con esas entrevistas y con la ficha de análisis, Amador muestra hasta qué punto el servicio de televisión es desconocido como espacio político o de creación de opinión pública. En sus fichas, la autora hace un interesante esfuerzo por mostrar como las lógicas comerciales y de “entretenimiento” despolitizan el consumo televisivo y hacen que estado y ciudadanos no revisen que imágenes de sociedad circulan por los medios de comunicación y con que efectos. La orientación analítica de la autora recuerda que el análisis de la gobernanza en Colombia implica la re conceptualización de las formas en que se produce opinión pública y se ejerce la ciudadanía.

Finalmente, el Dossier recoge tres (3) fichas de Camila Medina sobre las relaciones entre estado y excombatientes del conflicto armado colombiano. En sus fichas-una de análisis y dos de entrevista-, Medina describe el funcionamiento institucional del programa de desmovilización y reinserción que actualmente funciona en Colombia. La autora llama la atención sobre la compleja red de agencias estatales que cumplen tareas o funciones frente a los muchachos desmovilizados. Medina cuestiona los efectos políticos, jurídicos, bélicos y administrativos implícitos en el hecho de que el actual programa de desmovilización y reinserción tenga lugar en un contexto de confrontación armada y no en uno de negociaciones de paz como ha sido en los otros casos. Además, la autora recuerda que este programa de desmovilización forma parte de una política presidencial que tiene como uno de sus principales referentes la lucha contrainsurgente. Esto, unido a la descripción de las lógicas del programa y de la manera como aquel es percibido por una funcionaria y un desmovilizado, le permiten a Medina llamar la atención sobre las intensas contradicciones existentes entre estado y ciudadanos desmovilizados. Contradicciones relacionadas con la forma como se conciben y se ejercen los derechos políticos y sociales y con la forma en que uno y otros conceptualizan la historia de la confrontación armada en el país.

Como se observa luego de esta apretada reseña de los cuatro grupos temáticos en que están organizadas las 13 fichas del Dossier, la relación entre estado y ciudadanos es un campo de intensa lucha política hoy en la sociedad colombiana.

2. Lógicas políticas, diseños institucionales y redefinición de la ciudadanía.

El objetivo de esta sección es esbozar algunos de los principales problemas conceptuales y políticos que se desprenden de una lectura transversal de las fichas atrás reseñadas y de la preocupación por comprender cómo se esta redefiniendo la gobernanza hoy en Colombia y en otros países del mundo.

Primero, las distintas fichas reflejan bien un problema de larga duración en la historia del estado y de la política contemporáneas. Como ha sido advertido por varios autores, y en el caso de América Latina por el politólogo ya desaparecido Norbert Lechner, el estado y la política son cada vez más objeto de regulaciones “técnicas”, de discursos “expertos”, de orientaciones “administrativas”. Las distintas fichas describen los complejos diseños institucionales y técnicos con los que el estado colombiano enfrenta los problemas de salud, educación, televisión o desmovilización de combatientes. Por supuesto, no se trata de una orientación exclusiva del estado colombiano, sino que esta tendencia tiene que ver con el predominio de criterios racionalistas y liberales en la política y la administración pública de los estados occidentales.

Las fichas de entrevista a los diversos funcionarios muestran bien cómo ellos mismos juzgan su trabajo y la presentación del servicio específico del que estén hablando, desde criterios técnicos y administrativos –población cubierta, costos, proyectos-. Es claro que las crecientes condiciones de interdependencia social que caracterizan a las sociedades contemporáneas implican y requieren el desarrollo de habilidades técnicas y de gestión. No se trata entonces de condenar las innovaciones técnicas, sino de llamar la atención sobre la tendencia de estas perspectivas a ignorar que los diseños institucionales y las medidas técnicas “aterrizan”, “concretan”, “traducen”, “encarnan”, “materializan” decisiones políticas. Y que en ese sentido, cualquier diseño político institucional y cualquier medida técnica son antes que nada una orientación y una materialización de una decisión política que es necesario visualizar y comprender como tal. La entrevista de Pereira a un médico colombiano (Pereira ficha ) ilustra muy bien este problema. El médico se reconoce ejerciendo un rol político específico aún en las condiciones institucionales que lo definen como empleado de una organización privada para la que presta sus servicios profesionales. La maestra entrevistada por Cárdenas (ficha ) se orienta en una dirección similar cuando lamenta las decisiones políticas que sacaron la educación para el trabajo de la escuela y con ella, las posibilidades de que los estudiantes aprendieran en el colegio oficios específicos. En ambos casos, los entrevistados recuerdan que los diseños organizativos creados por la política pública contienen o materializan decisiones políticas que ciertos grupos han tomado y que pueden empeñarse en presentar como soluciones técnicas, soluciones que favorecen la eficiencia. Muy bien esta ilustración a partir de las entrevistas. Desde la perspectiva analítica del Dossier aquí esta la apuesta analítica: en descifrar cómo y por qué una decisión política se traduce y se presenta como una propuesta técnica y con que resultados o efectos sobre el resto de los grupos sociales o de la ciudadanía. Como ha mostrado el sociólogo Michael Mann en el volumen II de “Las fuentes del poder social”, el desarrollo de la administración pública y de los lenguajes técnicos para hablar de asuntos políticos revela el creciente predominio de unas capas sociales específicas y no constituye una evolución “natural” de la política.

Ahora bien, este “clásico” problema sobre las relaciones entre “técnica” y “política” se traduce también en cuestionamientos más sencillos y más concretos acerca del lenguaje utilizado por los ciudadanos, por el estado y por los agentes privados que participan en las relaciones políticas. Ese es el segundo punto: el lenguaje de la despolitización. En efecto, las fichas sobre salud llaman la atención sobre la ambigüedad imperante en el sistema. Unas veces las personas son ciudadanas con derecho a la salud. Otras veces las personas son clientes de una organización específica y otras veces son pacientes de un médico o una enfermedad. Por su puesto las identificaciones son siempre relacionales pero políticamente tiene efectos distintos ser ciudadano o ser cliente. Algo similar sucede en el caso de los desmovilizados. Las fichas sobre ese tema muestran que ellos son presentados por el programa como beneficiarios de unas concesiones que les da el gobierno, como participantes de un programa y sólo en sus propias experiencias de organización como ciudadanos con derechos políticos y con experiencias en la confrontación armada. Las fichas de Medina son muy enfáticas al respecto. El programa de desmovilización y reinserción de combatientes opera desde una comprensión individualizada, psicologista y económicamente orientada de la ciudadanía. Una comprensión que desconoce que la ciudadanía es campo de redefiniciones y luchas permanentes. También en esa dirección van los análisis de Amador frente a la televisión. La autora recuerda que ni los televidentes son vistos como actores políticos, ni la actividad de producir o ver televisión es concebida como ejercicio de la ciudadanía.

El tercer problema que las fichas ilustran bien y que aún cuando está relacionado con los otros dos merece un tratamiento aparte, está relacionado con el papel del mercado y las lógicas comerciales en la prestación de los servicios públicos. Si en el primer caso se hablaba de los lenguajes técnicos aquí se puede hablar con más precisión de los discursos económicos centrados en “eficiencia”, “rendimientos” “sostenibilidad”, “calidad” y otros criterios. Lógicas económicas centradas en el mercado como el gran proveedor de bienes y servicios y como juez de calidad y otros criterios ha colonizado la prestación de los servicios y ha embarcado al estado colombiano en la adjudicación de delicadas funciones políticas a actores privados. Como en el primer caso no se trata de criticar por principio a los administradores privados de un servicio público sino de denunciar la creciente naturalización que se está haciendo del mercado, de las lógicas comerciales y del sector privado como espacios o actores más eficientes “por sí mismos”. Las fichas sobre salud alertan muy bien sobre lo que está pasando en la prestación de ese servicio dada la importancia de empresas privadas. Las fichas sobre educación muestran también como opera una intensa diferenciación social tras la división entre colegios públicos y colegios privados. Las fichas sobre televisión muestran las dificultades de agencias estatales y grupos de ciudadanos para orientar la acción política de canales de televisión orientados por el rating. Finalmente, las fichas sobre desmovilización y reinserción muestran el predominio de los proyectos productivos y de los “beneficios económicos” en las relación que las agencias estatales le proponen a los excombatientes. En todos los casos, las lógicas económicas de obtención de ganancias se consideran “naturales”, “indiscutibles”, “racionales” y no se alcanza a discernir hasta que punto ellas constituyen ya orientaciones políticas.

Un cuarto problema planteado por las fichas tiene que ver con el tipo de percepción que los ciudadanos tienen sobre el Estado. Si en los tres problemas anteriores se subrayan las transformaciones de la acción política y de la manera como el Estado y el sector privado “tecnifican” sus intervenciones. En esta última problemática, se trata de mostrar que los ciudadanos se relacionan con el estado desde un discurso de derechos, aspiraciones políticas específicas e incluso demandas de reconocimiento. En efecto, las fichas de análisis y de manera más clara aún, las entrevistas a los usuarios de los servicios públicos –la persona enferma, el excombatiente, el estudiante, y la directora de la organización de ciudadanos que quieren reorientar la acción de los medios de comunicación- muestran que tales ciudadanos buscan defender sus derechos utilizando los medios legales que les da la Constitución. Igualmente, esos actores se auto conciben como integrantes de un orden social específico que les debe asegurar ciertas garantías. Este es un punto importante. En el caso de la salud, la persona enferma anhela la protección, el respaldo del estado. Aspira a un trato digno por parte de las instituciones de salud. Por su parte, el estudiante compara el funcionamiento de la política y del estado con el de una familia y aunque reconocer el diferente tipo de poder y el hecho de que algunos mandan sobre otros, también se atribuye derechos y garantías. La mujer ciudadana que dirige una organización interesada en que los medios muestren “mejor” televisión, habla en calidad de madre sobre la responsabilidad que estado y medios tienen frente a su calidad de vida. Finalmente, el ex combatiente entrevistado en las fichas reclama ser reconocido como ciudadano y como actor político. Todos de una u otra manera tienen claro que participan en un orden social más amplio, que tienen algunos medios legales para hacer valer sus derechos, que no pueden simplemente ser desconocidos o ignorados por determinadas organizaciones políticas. Pero todos también reconocen que sus derechos y sus garantías se ven severamente limitadas por las desiguales relaciones de poder entre ciudadanos y estado, por la precariedad de los recursos financieros con que cuenta el estado colombiano y por las dificultades para pedir cuentas y para transformar la acción estatal. Acción que ellos reconocen que está orientada cada vez más por criterios técnicos y económicos. Esas percepciones que los ciudadanos tienen del estado colombiano nos hablan de una mayor extensión de la ciudadanía. Todos se autoconciben como parte de un orden más amplio aún cuando no tengan suficiente información o recursos para transformar la política. Y además, tales percepciones hablan de la intensa lucha política por redefinir el contenido y la forma que asume o debe asumir la relación entre ciudadanos y estado.

3 Consideración final

El recorrido por estas fichas permite constatar que las relaciones entre ciudadanos y estado se están transformando en varios niveles. Están cambiando los lenguajes, las lógicas, los espacios de encuentro e interacción, las expectativas sobre la relación, los campos de acción, entre otros temas.

Así por ejemplo, el lenguaje de los derechos ciudadanos y de los servicios públicos es atravesado hoy por lógicas económicas y comerciales que redefinen de manera subrepticia quien participa de la comunidad política y con base en que criterios. Es claro que el mercado como espacio y como forma de relación está transformando el campo político y desafiando las categorías de análisis sobre los procesos de configuración y reproducción de la sociedad. Situación que en el caso de la sociedad colombiana se torna muy preocupante porque amplios grupos poblacionales no tienen condiciones para participar en esa comunidad política redefinida con criterios técnicos de rentabilidad. De hecho, en Colombia una verdadera provisión de salud, educación, entretenimiento y condiciones para la reincorporación a la vida social de varios grupos sociales no son negocios lucrativos para nadie. Y de aceptarse la lógica económica hoy en boga, esa que naturaliza el mercado y las lógicas de eficiencia; los servicios públicos ya no serán vistos como responsabilidad de la sociedad nacional y del estado. De naturalizarse la lógica del mercado y la rentabilidad,

la salud, la educación, la recreación de los más pobres serán una responsabilidad de ellos mismos y ya no parte de una utopía sobre la sociedad deseada en donde unos grupos son solidarios con otros y en donde el bienestar es colectivo.

Los problemas detectados en la sección anterior permiten también concluir que las relaciones de gobernanza en Colombia dan cada vez más preeminencia a lógicas económicas y actores privados tanto en la provisión de servicios públicos como en la regulación misma de las actividades sociales. Es preocupante que los distintos servicios públicos se administren como problemas técnicos, que haya tantos desencuentros entre las lógicas de los funcionarios y las de los ciudadanos, que no haya reconocimiento o elaboración colectiva de las prioridades en materia de salud, educación, entretenimiento, entre otras cuestiones, y que no haya claridad sobre cómo los ciudadanos, el estado o la política controlan y guían la acción de los actores privados - empresas prestadoras de servicios de salud, medios de comunicación, colegios, entre otros- que cada vez toman más importancia. Los actores y las relaciones del mundo político colombiano cambian a gran velocidad y las categorías analíticas lo hacen más despacio.