Introduction

La transition démocratique, intervenue en Amérique latine au cours des années 1980 et 1990, dans des pays qui avaient connu des décennies sous la coupe de régimes dictatoriaux ou autoritaires, a permis d’asseoir l’idée d’une double sécurité, à la fois politique et économique dans la région. Les investissements étrangers directs vers l’Amérique latine et les Caraïbes, en provenance principalement d’Amérique du Nord, d’Europe et d’Asie, n’ont cessé d’être massifs, passant de 6 483 millions de dollars US en 1980 à 97 803 millions de dollars US en 2000, juste avant de connaître un léger recul à la suite de la crise argentine (75 541 millions de dollars US en 2005) et un redémarrage en 2006, avec des investissements atteignant 83 753 millions de dollars US¹. Ainsi, autant les élites nationales qu’internationales perçoivent l’Amérique latine, encore plus hier qu’aujourd’hui, comme un espace rentable d’investissement.

Cette perception d’une double sécurité politique et économique apparaît également dans le projet de Marché Commun du Cône Sud (Mercosur), fondé par l’Argentine, le Brésil, le Paraguay et l’Uruguay le 30 novembre 1991, date de la signature du traité d’Asunción. Ce traité constitue le plus important parmi ceux qui jettent les bases du Mercosur comme une zone de libre-échange avec des objectifs plus ambitieux², à la fois économiques (union douanière³ et marché commun soutenant les quatre libertés de circulation⁴), politiques et sociaux (harmonisation de politiques publiques variées) et juridiques. Olivier Dabène⁵ et David R. Davila-Villers⁶ considèrent que la transition démocratique a permis l’établissement de liens économiques, en particulier concernant le couple-moteur du Mercosur, l’Argentine et le Brésil. Cela apparaît effectivement si l’on se penche sur les prémisses du Mercosur, à travers la signature de la Déclaration d’Iguazu, en 1985, qui a pour but de signifier publiquement et symboliquement la relation étroite entre démocratie et développement économique. Toutefois, si l’on s’attarde sur les trois autres textes signés le même jour par les présidents Sarney et Alfonsín, on observe qu’une transition dans les relations bilatérales argentino-brésiliennes s’est opérée bien avant leurs transitions démocratiques respectives, à travers ce que Ramiro Saraiva Guerreiro qualifie de « pragmatisme responsable⁷ ». Par exemple, la « Déclaration commune en matière de politique nucléaire » trouve sa source dans une série d’accords signés cinq ans plus tôt, en 1980, concernant les usages pacifiques de l’énergie nucléaire et la coopération entre industries nucléaires⁸. En outre, l’inauguration du pont « Tancredo Neves » par les présidents Sarney et Alfonsín, en novembre 1985, illustre les efforts consentis à la fin des années 1970 et au début des années 1980 par des segments progressistes au sein des régimes autoritaires en matière d’intégration territoriale et de rapprochement bilatéral⁹.

Par ailleurs, cette double sécurité politique et économique s’est matérialisée par l’élargissement du Mercosur. Ainsi, depuis sa création en 1991, le Mercosur s’est sensiblement ouvert à d’autres Etats latino-américains : le Venezuela devient un Etat membre depuis 2006, puisqu’il incorpore progressivement les normes mercosuriennes fondamentales ; par ailleurs, certains pays ont le statut d’Etat associé, qui permet de participer aux différentes rencontres et d’opter pour la signature de certains accords, ce qui est le cas du Chili, de la Colombie, de l’Equateur et du Pérou ; la Bolivie, autre Etat associé, a demandé son adhésion au Mercosur le 18 janvier 2007, au cours du sommet présidentiel de Mar del Plata ; enfin, le Mexique a obtenu le statut d’Etat observateur en 2007.

Enfin, le Mercosur a conclu ou négocie une série d’accords avec des blocs ou pays tiers : par exemple, un accord de complémentarité économique, incluant également un volet politique, a été signé avec la Communauté Andine en juillet 2005. En décembre 2007, un accord de libre-échange a été signé avec Israël¹⁰.

En dotant le Mercosur d’objectifs qui dépassent ceux de l’Accord de libre-échange nord-américain (ALENA) – simple accord de libre-échange – sans pour autant converger entièrement vers ceux de l’Union européenne (UE), les gouvernements sud-américains ont choisi d’associer modestement les acteurs sociaux au projet d’intégration régionale : ainsi, des groupes socio-professionnels variés ont été invités à participer directement ou indirectement, au moment de sa création et postérieurement, à la définition des termes des traités fondateurs - ou droit primaire¹¹, de même qu’à celle du droit secondaire ou dérivé. Le droit mercosurien secondaire comprend les « décisions » du Conseil du Marché Commun (CMC), les « résolutions » du Groupe Marché Commun (GMC) et les « directives » de la Commission du Commerce du Mercosur (CCM). Plus de 280 forums ou groupes techniques y sont intégrés. En outre, trois organes - le Parlement du Mercosur (PM), le Forum Consultatif Economique et Social (FCES) et le Secrétariat du Mercosur (SM) - soutiennent par des avis non contraignants le travail des institutions précédemment citées. Enfin, les Tribunaux d’arbitrage ad hoc, le Tribunal Permanent de Révision (TPR) du Mercosur et le Tribunal « Admninistrativo-Laboral » (TAL – « laboral » au sens de droit du travail) constituent des mécanismes ayant un pouvoir de décision juridictionnel à travers lesquels des citoyens peuvent s’assurer de la mise en application effective en droit interne du droit mercosurien. Toutefois, malgré la profusion de ces arènes mercosuriennes, les acteurs sociaux n’y ont pas eu un accès immédiat, et leur rôle actuel est inégal. Il faut par ailleurs relever que le cadre national reste un point d’entrée privilégié pour peser sur les décisions prises au niveau intergouvernemental¹².

Au cours de la genèse et de la création du Mercosur, les élites économiques argentines et brésiliennes ont eu un rôle plus passif qu’actif. Nous verrons que le Traité d’Asunción n’a pas été dicté par ces secteurs privés, mais plutôt par la sphère politique qui les a consultés autant que possible au niveau national (I). En second lieu, le champ social mercosurien est examiné en étudiant la place marginale des acteurs non-étatiques. Leur rôle limité dans le processus d’intégration régionale ne leur offre pas la possibilité de peser sur la création ou la modification de normes mercosuriennes (II). Enfin, l’analyse du droit mercosurien dérivé et de son application montre que les acteurs privés sont placés en marge d’une intégration régionale qui demeure profondément intergouvernementale (III).

L’influence des élites économiques argentines et brésiliennes dans la genèse et l’établissement du Mercosur : un rôle surévalué

Au milieu des années 1980, les administrations brésilienne et argentine considérèrent que l’intégration régionale constituerait un atout à la fois externe et interne : externe, afin de stabiliser les finances publiques, de réduire l’inflation et de promouvoir collectivement chaque économie sur le plan international ; interne, dans le but d’encourager la participation des entreprises nationales dans le processus d’intégration et de soutenir ainsi une forme de participation sociétale dans le nouveau jeu politique démocratique. Mais au lieu de percevoir dans le projet d’intégration régionale un processus politico-économique vertueux qui s’auto-entretienne, les élites économiques argentines et brésiliennes y virent d’abord une menace pour leurs intérêts. Toutefois, dans la sphère politique, la priorité première était moins le rôle déterminant accordé au secteur privé dans l’intégration que l’intégration envisagée comme facteur de stabilité démocratique. Selon Gian Luca Gardini, l’implication du secteur entrepreneurial dans le processus d’intégration était subordonnée à cet objectif politique¹³.

En dépit des annonces faites dans le cadre du Programme d’Intégration et de Coopération Economique (PICE) – antécédent argentino-brésilien du Mercosur – selon lesquelles des commissions bilatérales mixtes (associant secteurs public et privé) seraient mises sur pieds, ces commissions furent essentiellement composées des représentants des gouvernements respectifs. Par exemple, l’Associação Brasileira da Indústria de Máquinas e Equipamentos (ABIMAQ) sollicita conjointement avec le syndicat du secteur de faire partie du Comité de mise en œuvre du PICE. Néanmoins, le Ministère de l’industrie et du commerce brésilien répondit que si la demande de l’ABIMAQ était pleinement justifiée, elle ne pouvait encore obtenir une réponse favorable, dans la mesure où la phase de négociations en cours devait avoir un caractère strictement intergouvernemental¹⁴. Du côté argentin, la moindre compétitivité de l’économie faisait craindre au secteur patronal les effets d’une intégration avec le Brésil et faisait alors pencher leur orientation en faveur du protectionnisme ; la perception du patronat argentin selon laquelle leurs intérêts étaient moins défendus par leur gouvernement par rapport à leurs homologues brésiliens pesait aussi sur la confiance dans le processus d’intégration. Les élites politiques tenaient alors à ne pas risquer de bloquer les négociations du PICE avec des demandes contradictoires provenant du secteur privé.

Dans le cadre des négociations menant à la signature du Traité d’Asunción (1991), les secteurs entrepreneuriaux furent également marginalisés sur la scène des négociations internationales. La mise en œuvre du Traité par le GMC, composé des représentants des Ministres des affaires étrangères, des Ministres de l’économie et des banques centrales, permettait seulement aux éventuels groupes de pression nationaux de passer par le niveau politique national pour faire valoir leurs intérêts. Les tentations protectionnistes étaient en effet largement partagées au sein des organisations patronales argentines, tandis que le patronat brésilien, en particulier dans le secteur industriel, affichait son désintérêt pour le projet du Mercosur. De ce fait, la structure institutionnelle initiale du Mercosur était conçue pour éviter des interférences au niveau intergouvernemental.

Un autre facteur explicatif de l’absence remarquée d’acteurs sociaux dans les négociations au cours de la seconde moitié des années 1980, de même que dans la mise en œuvre des normes du Mercosur au début des années 1990, tient à l’héritage politico-économique distinct en Argentine et au Brésil. En Argentine, les militaires promurent l’exportation de biens agricoles et miniers, au détriment de produits manufacturés. Pour cette raison, la dictature argentine avait mis à mal le secteur industriel et découragé la participation de son élite dans le champ sociopolitique. Au Brésil, en revanche, le régime militaire soutint l’industrialisation de l’économie et favorisa plus largement, du fait d’une transition démocratique plus longue appuyée par des segments progressistes, la participation des élites économiques dans les affaires publiques¹⁵. Par conséquent, l’investissement des élites industrielles dans le processus d’intégration n’avait pas la même actualité de part et d’autre de la Cuenca del Plata.

Cependant, si les associations patronales n’étaient pas associées directement aux négociations du PICE et du Mercosur, ils étaient consultés régulièrement à partir de 1987, autant en ce qui concerne la partie préparatoire que durant la mise en œuvre des politiques définies. Gardini (2006) a effectué une série d’entretiens auprès de représentants des secteurs gouvernementaux et patronaux en Argentine et au Brésil : d’une part, il note que la participation des élites économiques ne peut être clairement établie (p. 10), car les négociations, menées essentiellement verbalement, ont laissé peu de traces écrites (pp. 2-3) ; d’autre part, bien que les résultats des entretiens donnent lieu à des témoignages parfois contradictoires, quatre éléments principaux laissent entrevoir dans quelle mesure les élites économiques ont pesé sur des éléments primordiaux de l’intégration, au moins dans sa phase initiale : i) d’abord, afin de tenir compte des demandes des industriels, seuls les produits les plus compétitifs furent initialement inclus dans les listes de réductions de barrières douanières ; ii) en second lieu, seul un nombre restreint de représentants patronaux suivit et influença le cours des négociations : en Argentine, un groupe de travail informel composé de douze « capitaines d’industrie » fut consulté par le gouvernement, afin de recueillir son avis et de créer un consensus ; au Brésil, il est difficile de savoir quels industriels, sélectionnés et consultés par des canaux informels et peu visibles, furent effectivement mobilisés ; iii) troisièmement, l’approche sectorielle de l’intégration donna lieu à des consultations ciblées, en direction soit d’associations sectorielles, soit d’entrepreneurs influents ; iv) enfin, le point de vue des élites économiques fut importé dans les sphères exécutives, dans la mesure où plusieurs représentants patronaux reçurent des portefeuilles ministériels ou dans la haute administration, aussi bien en Argentine qu’au Brésil (p. 11).

Dans l’ensemble, les voix de la société civile qui étaient discordantes par rapport au projet d’intégration ne l’étaient que sur des éléments mineurs et formels, et non sur le principe même. En raison de ce consensus général qui pouvait dans certains cas s’assimiler à un manque d’intérêt, l’incorporation des élites économiques pouvait être sélective, marginale ou inutile. Cependant, la crainte d’instabilité politique – ou plus exactement le risque de résurgence de dictatures militaires - qui avait aiguillé ces processus de négociations non institutionnalisés fut bientôt remplacée par le risque d’instabilité économique de la région¹⁶. C’est pourquoi les secteurs patronaux furent appelés par les gouvernements à avoir un rôle plus actif, bien que ces secteurs aient eu du mal à se mobiliser.

En dépit du scepticisme affiché par certains entrepreneurs vis-à-vis du Mercosur – notamment en raison du manque de coordination des politiques macro-économiques, du déséquilibre entre les économies ou des disparités fiscales entre Etats fédérés - la majorité du patronat en Argentine et au Brésil eut un intérêt croissant pour l’intégration régionale (Dabène, 1995, p. 17). Ce changement de perception fut concomitant avec la réorientation, voulue par les gouvernements signataires, d’impliquer les élites économiques, en même temps que la réalité du marché commun se profilait à l’horizon. Toutefois, le manque d’unité des différentes branches patronales, en particulier dans le secteur industriel, ne permit pas aux gouvernements de trouver des partenaires fiables, en raison de leur manque de cohésion interne.

Une difficulté supplémentaire qui explique le manque d’implication forte des élites économiques est relative à l’inadéquation des relations avec l’exécutif. Plus exactement, les ministères et personnes publiques avec lesquels les élites économiques avaient des relations étaient rarement ceux qui pouvaient influer sur des prises de décision majeures concernant le Mercosur. A contrario, l’accès leur était difficile à des niveaux-clef de la décision publique. Ainsi, en Argentine, le Ministère de l’économie était en charge des relations avec le patronat et de la mise en œuvre des politiques liées à l’intégration ; néanmoins, les décisions stratégiques étaient prises soit à la présidence, soit aux affaires étrangères. Dans le même esprit, au Brésil, alors que les industriels étaient liés au Ministère de l’économie et à la Banque centrale, les décisions majeures étaient prises autour du président et de son ministre des affaires étrangères (Gardini, 2006, p. 15).

S’agissant du cas plus spécifique des grandes entreprises et multinationales, leur poids dans la prise de décision publique ne doit pas non plus être surestimé. Avant tout, sachant que l’intégration régionale servait en principe leurs intérêts, elles avaient pour la plupart d’entre elles anticipé le marché commun. Par ailleurs, leurs dirigeants avaient certes un accès plus aisé aux premiers cercles du pouvoir (ou par le biais de recrutements ou cooptations – voyez supra), mais il n’est pas établi que les priorités d’ordre privé soient passées devant les priorités et choix publics. Ainsi, les normes sectorielles¹⁷ intéressant ces entreprises (agro-alimentaire¹⁸, sidérurgie¹⁹, etc.) ne furent pas nécessairement rédigées et signées en raison de la proximité des élites politiques et économiques, mais plutôt parce que ces secteurs étaient considérés comme des priorités stratégiques nationales par les gouvernements. Le protocole relatif au secteur de l’industrie automobile peut confirmer dans une certaine mesure cette règle, car il fut signé très tardivement, après de laborieuses négociations : cela s’explique par le fait que ce secteur était divisé et eut du mal à trouver un consensus en son sein.

Nous constatons par conséquent que l’influence des secteurs patronaux sur les éléments normatifs constitutifs du Mercosur a été limitée. Si les gouvernements ont pris en compte certains intérêts privés, c’est sans doute parce qu’ils suivaient des objectifs politiques plus vastes, établis au préalable. Leur influence a pu croître par la suite au niveau national, mais a dépendu de leur cohésion interne et relations avec leur gouvernement. Ces secteurs ont aussi et surtout à leur disposition, outre une possible influence indirecte sur les négociations intergouvernementales, une palette d’outils juridiques qui permettent de peser sur le droit du Mercosur. L’article 5 du Traité d’Asunción, relatif à la libéralisation commerciale et qui devait être mis en œuvre en 1994, ne l’a été qu’un an plus tard, en 1995. Les Etats membres ont obtenu d’innombrables exceptions en matière de tarifs douaniers, certaines d’entre elles pouvant durer jusqu’à plus de dix années, souvent fondées sur des clauses de sauvegarde. Par conséquent, la libéralisation des échanges concerne plus de 90% des produits, les 10% restant étant relatifs à des secteurs encore trop fragiles, comme c’est le cas de certains produits chimiques, manufacturiers et électroniques. Les Etats recourent aussi à des contrôles sanitaires multiples pour limiter la circulation de certains produits agricoles. Finalement, la privatisation à marche forcée de l’économie argentine par le gouvernement Menem, dans les années 1990 – sans aborder les politiques monétaires divergentes –, a créé des tensions avec les autres partenaires du Mercosur, notamment le Brésil, qui a continué de soutenir une économie où le secteur public continue de cohabiter avec le secteur privé.

Les acteurs non patronaux ont, quant à eux, été inclus dans le processus d’intégration régionale, quand ils ont été invités ou ont manifesté le souhait de participer aux travaux du Mercosur, soit au niveau national, soit au niveau intergouvernemental.

Le Mercosur social : l’inclusion symbolique de la société civile dans la fabrication de l’édifice institutionnel et normatif mercosurien

La participation de mouvements issus de la société civile au sein des institutions du Mercosur demeure limitée à un rôle consultatif et symbolique. Les acteurs non étatiques sont admis au sein de deux organes, d’une part le Forum consultatif économique et social (FCES), composé principalement de représentants syndicaux, patronaux et consuméristes, garde un rôle marginal dans le processus d’intégration ; d’autre part, le Parlement du Mercosur (PM) qui remplace depuis 2007 la Commission parlementaire conjointe créée en 1994 et qui regroupe des représentants des parlements nationaux sans pouvoir décisionnel – il est donc très semblable à ce qu’a été le Parlement européen pendant des décennies.

Malgré les efforts menés par ces instances20, leur implication effective dans l’intégration régionale du Cône sud reste discutable, puisque la politique sociale du Mercosur reste avant tout attachée à une logique rhétorique²¹. Ce constat effectué au niveau intergouvernemental est proche de celui observé au niveau national. En effet, au lendemain de la Seconde guerre mondiale, les élites sud-américaines n’ont pas perçu – à l’inverse des élites européennes – la nécessité de mener des politiques sociales en faveur des couches les plus fragiles de la population, afin de sauvegarder la paix et la cohésion sociales²². Par ailleurs, en dépit de la transition démocratique, les élites politiques sud-américaines demeurent coupées – économiquement, socialement et psychologiquement – des catégories sociales inférieures à elles : en demeurant passivement et activement à l’écart des formes de revendications sociales de la société civile, les élites politiques ont encouragé la mise à l’écart de secteurs entiers de la population dont la citoyenneté est du même coup niée. De ce fait, ce déni de citoyenneté permet de refuser la mise en œuvre de certains droits sociaux par le biais de politiques publiques de protection et d’inclusion sociales. Malgré les discours allant dans le sens d’une prise de conscience par les élites politiques des risques posés par l’effondrement de l’Etat providence pour la démocratie, il est difficile de repérer, au-delà des mots et des programmes sur le papier, des réformes sociales ambitieuses qui favorisent l’intégration sociale des couches les plus fragiles. Ainsi, les premiers programmes du FOCEM, au cours de ses quatre premières années d’existence, excluent les programmes de type III, c’est-à-dire ayant pour objet la cohésion sociale.

Ces facteurs permettent de comprendre, à la suite du travail de Jean Grugel (2007), pourquoi la promotion par l’UE de principes sociaux en direction du Mercosur ne peut suivre un processus d’importation simpliste : bien que les élites du Mercosur acceptent avec déférence certains principes sociaux européens, elles demeurent soit dubitatives, soit hostiles concernant leur mise en œuvre pratique. En effet, l’application du principe de citoyenneté sociale impliquerait la mobilisation de ressources et une prise de responsabilité qui restent inconcevables à l’heure actuelle en Amérique du Sud. Il serait plus judicieux, selon Grugel, de soutenir des acteurs non-étatiques de manière substantielles, en termes de ressources financières et de volonté politique, au risque de paraître critique à l’égard des pratiques de gouvernance des Etats du Mercosur²³. Ces acteurs non-étatiques peuvent être des mouvements sociaux de paysans au Brésil ou au Paraguay, de travailleurs urbains organisés en Argentine ou en Uruguay²⁴.

Un exemple de cette passivité peut être illustré dans le cas où des mesures sociales sont mises en œuvre dans un Etat membre, et peut avoir un effet d’appel d’air sur des pays limitrophes du Mercosur, en particulier au niveau transfrontalier. Ainsi, Keli Regina Dal Prá et al. (2007) montrent comment le service de santé brésilien, universel et gratuit, attire des populations frontalières qui ne béneficient pas de services de santé publique équivalents dans leur pays. L’accès à ce service de santé est conditionné par la détention de la citoyenneté brésilienne, qui permet l’exercice du droit à la santé, garanti par la Constitution fédérale brésilienne. Les questions de citoyenneté dans le Mercosur, de libre circulation des personnes et de santé publique au niveau territorial mercosurien ne sont pas des éléments prioritaires pour les gouvernements du Mercosur qui privilégient des questions économiques. En attendant que ces problèmes soient résolus à long terme, ces populations exercent une pression parfois difficilement soutenable sur les infrastructures de santé publique des municipalités brésiliennes frontalières²⁵.

Le droit mercosurien dérivé : atouts et contraintes pour les acteurs privés

Afin de comprendre la teneur du droit mercosurien dérivé et ses effets sur les acteurs privés, il est utile de s’attarder brièvement sur quelques uns de ses éléments triviaux principaux.

Le Mercosur revêt un caractère intergouvernemental, et non supra-national²⁶. Cela revient à dire que les décisions se font par consensus. Par ailleurs, il faut remarquer que le Mercosur possède la personnalité juridique, de sorte que certains de ses organes comme le CMC peuvent conclure des accords au nom et pour le compte de l’association d’Etats²⁷. Le Traité d’Asunción et le Protocole d’Ouro Preto imposent des obligations aux Etats parties en matière juridique : ainsi, les normes émanant du CMC, GMC et CCM – respectivement « décisions », « résolutions » et « directives » – ont un caractère obligatoire. Mais ce caractère obligatoire ne signifie pas que ces normes ont un effet direct, autrement dit qu’elles deviennent immédiatement applicables en droit interne argentin, brésilien, paraguayen ou uruguayen. Cela diffère sensiblement par rapport aux règlements communautaires de l’UE qui revêtent un caractère d’applicabilité directe, et peuvent par conséquent être invoqués directement devant un juge national par une personne physique ou morale²⁸. L’incorporation des normes mercosuriennes (de même que les ratifications) doivent suivre les procédures internes concernant chaque Etat, et être notifiées au Secrétariat du Mercosur. Cela fait partie des objectifs communautaires du Mercosur que l’aspect intergouvernemental ne peut remettre en question ; ce principe de droit mercosurien a été clarifié par le Tribunal en 1999 : un Etat membre ne peut miner les objectifs communautaires, même s’ils n’ont pas été entièrement mis en œuvre²⁹.

En outre, comme le note justement John Vervaele, la disparité des systèmes juridiques internes dans le Mercosur – soit monistes soit dualistes – ne facilite pas la mise en œuvre des normes mercosuriennes en droit interne³⁰. Ainsi, en forçant intentionnellement le trait³¹, les systèmes monistes reconnaissent que les traités internationaux sont d’un rang quasi-constitutionnel ou infra-constitutionnel, tout comme la supériorité des traités internationaux sur les lois ; à l’inverse, les systèmes dualistes considèrent les accords internationaux comme ayant un rang équivalent à celui des lois. On devine aisément les difficultés théoriques que cela peut entraîner, en particulier dans le cas des systèmes dualistes, dont font partie le Brésil et l’Uruguay : une loi postérieure peut remettre en question la ratification d’un traité ou la transposition d’une norme mercosurienne. Dans les cas monistes argentin et paraguayen, le processus d’incorporation concerne autant les mesures de ratifications que de transposition, mais avec un degré moindre de complexité³². Cependant, le système interne d’incorporation des normes internationales en normes internes ne devient véritablement problématique que lorsqu’il est instrumentalisé à des fins politiques ou sectorielles.

Selon le Secrétariat du Mercosur, seulement 50,35% de la législation mercosurienne faisait partie du droit positif des Etats membres en 2004, avec des secteurs gravement déficitaires, comme celui de la justice, avec seulement 20% de normes transposées³³. Le Secrétariat observe essentiellement deux problèmes structurels à ce sujet : d’abord, le manque de clarification concernant le type de normes à transposer (« actes de gestion, actes politiques et actes normatifs ») ne facilite pas le travail de transposition, de même que le poids de décisions prises au sein de l’exécutif mercosurien sans vocation normative qui peut alourdir les statistiques. Un second frein à la transposition est le rôle joué par des organes nationaux dans leur incorporation et leur mise en œuvre. Le Secrétariat rappelle que la décision du CMC No. 20/02 a justement pour but de consulter ces organes en amont afin de faciliter le processus en aval. Néanmoins, l’implication d’administrations nationales au moment de la rédaction des normes mercosuriennes n’est pas forcément une garantie de leur future transposition ou mise en application. Ainsi, nous devons ajouter que des groupes de pression nationaux, régionaux ou locaux peuvent intervenir également dans ces arènes dans le but de sauvegarder leurs intérêts³⁴. Dans cette perspective, Rosinethe Monteiro Soares et Maria Claudia Drummond montrent comment le poids des groupes de pression brésiliens affecte la sélection et l’application de normes mercosuriennes dont la transposition doit se faire à l’échelon national ou régional, en jouant en particulier sur la faiblesse des coalitions politiques et la difficulté des relations entre le gouvernement fédéral et la Chambre des députés³⁵.

A l’image de l’édifice institutionnel du Mercosur au caractère intergouvernemental, le système d’arbitrage est réservé aux Etats membres. Les personnes physiques et morales n’ont pas accès au mécanisme mis en place par l’art. 43 du Protocole d’Ouro Preto, puis modifié par le Protocole de Brasilia qui instaure notamment une Cour permanente d’appel (art. 17-23). Les personnes physiques et morales peuvent néanmoins passer par le juge national pour demander l’application de normes mercosuriennes transposées. Etant donné le caractère encore jeune du droit mercosurien, il n’est donc pas possible d’envisager de comparaisons avec le droit communautaire européen actuel qui a, il faut le rappeler, connu d’importantes évolutions grâce aux arrêts de la CJCE, sur plusieurs décennies.

Conclusion

Le rôle des acteurs privés a été extrêmement inégal et variable dans l’histoire du Mercosur, dont le caractère intergouvernemental marque la principale limite. Les acteurs économiques pèsent sur le Mercosur, quand ils en ont les ressources, au niveau national ; la présence de représentants du patronat dans le FCES ou d’autres arènes mercosuriennes ne paraît pas décisive. Bien que les acteurs sociaux soient formellement inclus dans les institutions du Mercosur, leur rôle résiste aux perceptions gouvernementales élitistes et reste par conséquent essentiellement symbolique. Enfin, les acteurs privés n’ont qu’un accès étroit au droit mercosurien dérivé. Le Mercosur reste donc un projet essentiellement économique et intergouvernemental, dont l’ouverture aux acteurs non-étatiques est influencé par les modes d’interaction préexistant au niveau national. Cependant, le rôle de ces acteurs n’est pas neutre, puisque d’autres facteurs pèsent sur les options politiques et sociales qu’ils pointent. Il s’agit par exemple du problème posé à l’échelle internationale par les « nouveaux nationalismes³⁶ » sud-américains, en particulier au Venezuela, susceptibles d’affecter le développement actuel du Mercosur, ou de le réorienter au contraire dans une voie plus sociale³⁷.

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