Claudia Rivera Rosales : Cómo surgieron el Programa de Gestión Pública y Ciudadanía y el Liaison Group?

Jacqueline I. Machado : Junto al Programa de Gestión Pública y Ciudadanía en Brasil existen otros diez en el mundo, financiados por la Fundación Ford. Su origen se remonta a un programa iniciado en Estados Unidos que identificaba experiencias innovadoras en gobiernos locales. Después, el programa se extendió a África del Sur, Filipinas y Brasil. Miembros de la Fundación Ford conversaron con los profesores Peter Spink y Marta Farah (coordinadores del programa) para implementar el programa en Brasil. Posteriormente, fueron creados programas paralelos en China, México, Chile, Perú, Kenia, Tanzania y Uganda.

En 2002 esos programas resolvieron articularse para hacer análisis comparativo, intercambiar información y divulgar las experiencias innovadoras identificadas en cada país, así surgió Liaison Group. Este grupo trabaja de forma relativamente articulada porque son iniciativas en diferentes países que trabajan temas en común. Dentro de este proceso se organizaron sub-grupos de dos o tres países para proponer investigaciones conjuntas. En estos momentos, el equipo brasileño está trabajando con el equipo peruano. Estamos estudiando, dentro de las experiencias premiadas, cómo se consolida la democracia, cuáles son las estrategias de consolidación tanto en experiencias peruanas como brasileñas, enmarcadas en la idea de experiencia innovadora.

CCR : Cómo opera la red Liaison Group?

JM : Tenemos una comunicación constante por correo electrónico y un boletín informativo propio, también realizamos reuniones cada dos años para intercambiar información. En esas reuniones buscamos difundir los resultados de las investigaciones en publicaciones conjuntas para ofrecer un panorama general sobre el estado de nuestro trabajo.

Trabajamos en otro proyecto llamado Observatorio Latinoamericano de la Innovación Pública Local (www.innovacionlocal.org/) en el que participan programas de México, Chile, Brasil, Perú, Colombia, Ecuador y Argentina. Estamos creando un Observatorio de Innovación Pública en América Latina. En este proyecto vamos a registrar parte de la información de nuestro banco de datos con el objetivo de compartirlo con todo aquel que le interese indagar sobre experiencias de gestión local.

CCR : Qué es el Programa de Gestión Pública y Ciudadanía?

JM : Es un programa que premia iniciativas de gobiernos sub-nacionales en Brasil, se ejecutó durante diez años, de 1996 a 2005. Durante ese periodo, abrimos anualmente una convocatoria en la cual se inscribían gobiernos municipales, estatales o gobiernos indígenas para divulgar el éxito de una experiencia innovadora de gestión pública para resolver un determinado problema. La concepción con la que trabaja este programa incluye a los pueblos indígenas porque sabemos que tienen formas de gobiernos con características propias, siempre entendidos como gobiernos sub-nacionales. Con las iniciativas inscritas durante esos diez años creamos un banco de datos que contiene ocho mil doscientas sesenta experiencias.

CCR : Cuáles eran las instituciones que financiaban el programa de premiación?

JM : La Fundación Ford y el Banco Nacional de Desarrollo de Brasil financiaron el premio a lo largo de diez años.

CCR : Cuáles son las instituciones que participan dentro del programa en Brasil?

JM : Establecimos un acuerdo de colaboración con un proyecto de la Fundación Getulio Vargas (FGV), la cual tiene una inter-fase con nosotros. Se trata de un proyecto de investigación llamado Conexión Local que consiste en enviar a los estudiantes de la FGV a las localidades donde se ubican las experiencias para que durante un mes conozcan y aprendan de éstas. Muchas de esas experiencias forman parte de nuestro banco de datos. De esta manera, los estudiantes aprenden en un intercambio directo con la realidad de las comunidades.

CCR : Cuál es el estado actual del programa?

JM : En el año 2005 emitimos la última convocatoria, decidimos detenernos temporalmente para estudiar en un nivel más profundo las experiencias que ya habíamos registrado porque percibimos que estábamos muy ocupados investigando un número cada vez mayor de nuevas experiencias sin explotar todo el potencial de aquellas contenidas en nuestro banco de datos. Actualmente estamos actualizando el banco de datos para saber cuáles iniciativas continúan funcionando. Hicimos una investigación y descubrimos que afortunadamente la mayoría de éstas permanecen porque son buenos proyectos que se articularon y lograron garantizar su continuidad. Cada dos años haremos esta tarea de actualización, hasta ahora, nos hemos enfocado más en los gobiernos municipales, aún queda pendiente actualizar el estado de las experiencias de gobiernos indígenas, es una posibilidad que podemos hacer efectiva en el futuro.

CCR : Cómo seleccionaban las experiencias premiadas?

JM : Era un proceso minucioso que exigía alrededor de un año de trabajo de análisis, en promedio. Recibíamos ochocientas experiencias cada año, pero en algunos, ese número se incrementó hasta llegar a mil inscripciones. Un amplio equipo de investigadores leíamos cada una de las fichas de inscripción y los materiales adjuntos, después organizábamos una reunión donde eran elegidas cien experiencias semifinalistas. Posteriormente, les enviábamos un extenso cuestionario a los encargados de esas cien iniciativas, ellos lo contestaban con todos los datos necesarios para profundizar nuestro conocimiento sobre la experiencia. A partir de esa información hacíamos otra evaluación y en la segunda reunión elegíamos treinta experiencias que posteriormente recibían una visita de campo para investigar, conversar con los actores directos, y algunas veces, registrar en video los impactos de las iniciativas. Con todo el material y testimonios recopilados organizábamos la tercera reunión donde se seleccionaban veinte experiencias finalistas que ganaban un premio de R$ 6,000 (3,428 dólares aproximadamente). Al final del año organizábamos una ceremonia de premiación donde eran contadas brevemente las historias de cada experiencia, y finalmente, ese día se elegían cinco experiencias de destaque, las cuales recibían un premio de R$ 20,000 (11,428 dólares aproximadamente).

Buscábamos identificar y estimular experiencias donde existiese colaboración o participación directa y responsable del gobierno local en el desarrollo de programas. Por ese motivo, era requisito que la inscripción de la experiencia fuese realizada por parte del gobierno local. En los casos en los que, el programa o iniciativa era ejecutado únicamente por una ONG y el gobierno local realizaba exclusivamente el trámite de inscripción, no premiábamos esas experiencias, ya que algunos gobiernos locales trasladaban la operación del programa para ONG’s y cuando nuestro grupo de investigación hacía la visita de campo, notaba que la ONG era la única que trabajaba sistemáticamente en su funcionamiento. En ese sentido, para que una iniciativa pudiese ser premiada debía involucrar trabajo conjunto.

CCR : Cuál es el tema donde se concentró el mayor número de iniciativas innovadoras?

JM : Educación siempre fue el tema número uno en todos los años que emitimos la convocatoria. Muchas iniciativas buscaban responder también a otras necesidades relacionadas con niños y adolescentes, o vinculas a las áreas de cultura, salud, desarrollo regional y local. Tan sólo en 2005, recibimos setecientas veintidós inscripciones de las cuales ciento y dieciocho se referían al tema de educación. De acuerdo a las observaciones que el equipo de trabajo del programa ha podido hacer

CCR : ¿Cuáles son los escenarios donde tienden a desarrollarse experiencias de innovación?

JM : Pienso que no es posible hablar de escenarios que sean facilitadores o que propicien el surgimiento de experiencias innovadoras. Sería una generalización que anularía la complejidad presente en las experiencias, ya que la innovación depende en gran medida de los contextos locales, de los problemas de cada región del país y de las diferentes modalidades de acuerdos que puedan establecerse en cada uno de esos lugares.

Puedo decir que en el caso de nuestro programa, uno de los criterios de premiación era que las experiencias fuesen desarrolladas por gobiernos sub-nacionales, o sea, municipios, estados y naciones indígenas. Y siempre tuvimos un número mayor de experiencias desarrolladas a nivel municipal, pero esto se debe a que el número de municipios en el país es muy grande, pero por ese sólo hecho, no podemos asegurar que los municipios sean un escenario privilegiado para desarrollar experiencias innovadoras.

CCR : Cuáles son las condiciones que permiten el surgimiento de la innovación en la gestión pública local?

JM : Diversos factores contribuyen a la innovación en la gestión pública local y éstos, la mayoría de las veces, están íntimamente relacionados, por ejemplo, a la disponibilidad de los gobiernos para reconocer las demandas de sus comunidades e implantar modificaciones que generan transformaciones significativas. La participación de la población y de las organizaciones de la sociedad civil, el diálogo entre diversos sectores de la administración pública, etc. son otras condiciones importantes.

CCR : Cuáles son los factores de contexto que favorecen la emergencia de la innovación pública local?

 

JM : El contexto que favorece la innovación está relacionado con el reconocimiento que hacen diversos actores sobre la necesidad de transformar una determinada situación, aquella que no puede continuar bajo la misma forma. Es decir, generalmente la innovación ocurre para resolver problemas que se tornaron evidentes para los actores involucrados.

CCR : Cuáles son las características de esas experiencias innovadoras de destaque, qué tipo de actores participan y qué formas de trabajo despliegan dentro de ésta?

JM : Es difícil hablar de experiencias de un modo general porque están muy asociadas a sus contextos locales. No podemos generalizar porque, a veces, los aspectos que son innovadores en un lugar o experiencia, no lo son en otra, ya que las realidades en Brasil son muy diversas. Por lo tanto, sólo podemos hablar de innovación en el contexto de cada iniciativa, programa o experiencia. Las experiencias destacadas han demostrado que promovieron transformaciones significativas en la vida de las personas y en algún nivel, lograron promover la ciudadanía y los derechos de las personas involucradas.

De acuerdo con lo que el equipo del programa percibió en las visitas de campo ¿cuáles fueron los principales obstáculos que enfrentaron las personas para implementar las iniciativas de gestión local?

No hemos hecho ninguna investigación con ese perfil específico porque es difícil establecer desafíos comunes debido a que se trata de experiencias en ciudades con características muy diferenciales, por lo tanto, los desafíos suelen ser distintos. Pero haciendo una mirada retrospectiva podemos decir que un desafío importante fue cambiar el tipo de relación que existe entre gobierno y población. Es difícil promover el ejercicio de la ciudadanía en Brasil porque las personas no están acostumbradas a trabajar con la idea de un sujeto protagonista, un individuo con derechos que no se limita únicamente a recibir asistencia social. Entonces, es un reto romper con esa idea clientelista del Estado y trabajar con la idea de un gobierno que busca ciudadanos que establezcan interlocución con él y que ejerzan sus derechos. Por otro lado, la implementación y la consolidación de la democracia son desafíos distintos porque después de implementar una iniciativa, si no se capacita a las personas y se desarrollan sus capacidades con campañas de concientización, etc., no se podrá consolidar aquella experiencia. Aunque no hemos hecho un análisis comparativo de esto, puedo adelantar que algunos aspectos de la cultura brasileña que se relacionan con la forma en que generalmente es vista la figura del Estado, son un problema que atraviesa a la mayoría de las experiencias. Además, los desafíos siempre están muy asociados al tamaño de la ciudad donde se desarrolla la iniciativa, al grado de protagonismo de los actores locales, a las condiciones específicas de cada localidad, a su contexto social, etc.

CCR : Cuáles serían las mayores lecciones y avances que pueden percibirse en el conjunto de estas experiencias innovadoras?

JM : Por lo que respecta a los factores que contribuyeron al éxito de las experiencias, residen en el hecho de que las personas que forman parte del gobierno, ONG’s, o ciudadanos comunes, lograron organizase y construir una forma de resolver un problema concreto y cotidiano. Podríamos decir también que todas las experiencias exitosas lograron estimular en cierto grado el ejercicio de la ciudadanía. Además, demostraron que el Estado puede emprender acciones positivas, que los gobiernos locales tienen capacidad de potenciar esas acciones y que no se remite a ser el centro de los problemas, sino que puede encontrar soluciones. Por eso, premiamos experiencias de gobiernos locales, tenemos la intención de mostrar el Brasil que sí funciona y que existen personas ubicadas en los espacios de gobierno interesadas en resolver problemas. El profesor Spink siempre dice que existen tantas cosas negativas que podemos estudiar y porqué no funcionan, como aquellas que sí funcionan, y es importante estudiarlas para tener una visión del potencial de los gobiernos locales.

Cabe señalar que las experiencias innovadoras y exitosas fueron impulsadas por gobiernos de diferentes partidos políticos y las iniciativas fueron premiadas independientemente de la afiliación político-partidaria de los gobiernos locales.

También es crucial reconocer el trabajo de los técnicos y del personal que trabaja directamente en las experiencias, pues gracias a ellos funcionan. Según sus propias palabras, participar en el programa de premiación ha sido una forma de reconocer su trabajo y un camino para reflexionar sobre cómo podrían mejorar su programa innovador.

CCR : Considera que esas experiencias pueden replicarse en otros lugares?

JM : Dentro de la visión del programa no creemos mucho en la idea de replicar experiencias, incluso no hablamos de “buenas prácticas” sino de experiencias innovadoras porque pensamos que no existe un modelo que pueda ser copiado. El profesor Spink nos ha enseñado que podemos aprender de esas experiencias, y cuando lo hacemos, podemos usar lo que aprendimos en nuestro propio contexto. Entonces, no se trata de una replicación, sino de lo que podemos aprender de aquella experiencia para crear una iniciativa de acuerdo a las condiciones específicas de nuestro entorno.

Por ejemplo, en 2004 registramos una experiencia en el municipio de Campinas (Estado de São Paulo), en el área de salud, y afortunadamente fue llevada a otras localidades. Se trata de un proyecto que busca prevenir casos de abuso y violencia, y al mismo tiempo, atender a personas que han sido víctimas de ello. Se trata de la articulación de una red que trabaja con una concepción de violencia y abuso como problemas de salud pública y no sólo como una cuestión de seguridad pública o de acción policial. Con muy escasos recursos, el gobierno municipal integró y entrenó a los miembros de la red para garantizar la canalización de las víctimas hacia un grupo de atención especializado. La encargada del programa nos informó recientemente que el año pasado no se registro ningún caso de aborto entre las víctimas atendidas por la red (la legislación brasileña permite la práctica del aborto en los casos de violación sexual). Esto se debe a que las personas entrenadas dentro de la red, condujeron a las víctimas directamente al hospital para que fueran atendidas y les fuera suministrada la “píldora del día siguiente” como método de prevención de embarazo y un conjunto de medicamentos para disminuir el riesgo de contagio de enfermedades de transmisión sexual. Gracias a ello, fue posible evitar que las víctimas transitaran por un proceso de aborto. En caso contrario, si las víctimas tuviesen la necesidad de practicar un aborto se debería a que algún eslabón de la red falló, por lo tanto, éste es uno de los indicadores que expresa la eficacia de la iniciativa.

El programa es de bajo costo porque la mayoría de los miembros son trabajadores al servicio del Estado: policías municipales, policías militares, personal de hospitales públicos, directores y profesores de escuelas, etc. Aquí podemos observar que cuando el Estado se lo propone, logra movilizar a su personal de forma eficiente. Esta experiencia logró tener eco en otras localidades del noreste del país con programas similares, adecuado a sus características propias pero con la misma idea de articular redes para prevenir la violencia. El gran logro de este esfuerzo es la capacitación de las personas, ya que generalmente los casos de abuso sexual producen miedo, indignación y dolor, pero pocas veces eso se traduce en acciones concretas para solucionar el problema. En este caso, fue realizada una ardua tarea de información y capacitación sobre qué es la violencia y cómo ayudar a una víctima como parte de una realidad que no podemos negar, pues no sirve de nada fingir que no existe, ignorarlo no significa que deje de existir. El entrenamiento y la articulación son las piezas claves para que la red logre garantizar que los servicios funcionen en cadena para la atención de la víctima, por ejemplo, garantizar que sea atendida inmediatamente al llegar a un hospital, garantizar que las autoridades de una escuela activen la red para prevenir el abuso o atender a una víctima, etc. Otra cuestión que cabe resaltar es que la víctima puede presentar su denuncia ante el ministerio público después de ser atendida y cuidada, posteriormente le son practicados algunos exámenes médicos y tiene un plazo de hasta seis meses para iniciar el proceso judicial.

CCR : ¿En los casos de experiencias desarrolladas en comunidades indígenas, identificaron particularmente alguna dificultad para implementar sus propias iniciativas o programas?

JM : Sí, nosotros notamos que los indígenas sufren más problemas para llevar adelante sus iniciativas. Independientemente de cualquier tipo de proyecto, los indígenas tienen más dificultades para conseguir financiamiento, por ello se ven orillados a recurrir a la colaboración con ONG’s, principalmente internacionales. En el contexto brasileño, los indígenas no son valorados. Para rescatar y mantener viva su cultura y noción de gobierno enfrentan muchos obstáculos. Muchas de las experiencias indígenas que premiamos lograron funcionar gracias, entre otras cosas, a la participación de ONG’s en esos procesos.

CCR : Es conflictiva la relación entre gobierno local y gobierno indígena?

JM : De acuerdo a los testimonios presentados por las experiencias en algunos lugares lo es, en otros no. A menudo existen conflictos entre los indígenas, las autoridades locales y el resto de los ciudadanos, incluso en el proceso de comercialización de sus productos.

¿Qué tan graves han sido estos conflictos, se registraron casos de represión política?

Por lo que recuerdo en este momento, ocurrió un caso en el noreste del país, donde el líder indígena era muy joven y era hijo del cacique anterior, asesinado por hacendados. La comunidad indígena señalaba también la participación de autoridades locales en el asesinato. Aquel líder sólo pretendía que su comunidad pudiese trabajar sus tierras de forma independiente y garantizar la propiedad sobre ellas. Debemos recordar que en Brasil existen una disputa muy fuerte por la tierra, en este contexto se inserta la lucha de los pueblos indígenas por su autonomía. Nosotros premiamos un proyecto que buscaba fortalecer el gobierno indígena, el caso se desarrollo en una comunidad Xucuru en el noreste del país.

CCR : Las comunidades indígenas también enfrentan discriminación por parte del resto de la sociedad?

JM : Muchos de los casos relatan eso, sufren con la forma en que la sociedad los mira y los trata, muchos de los proyectos premiados están trabajando dentro de sus tribus, por ejemplo, con programas de educación bilingüe que buscan rescatar y valorar su cultura. A veces, el problema de la discriminación no aparece a primera vista, se va descubriendo a lo largo de nuestras conversaciones con los indígenas.

Pero también existen casos donde los gobiernos estatales están trabajando con los gobiernos indígenas, sobre todo en el área de educación, porque tanto el Ministerio de Educación como el Ministerio de Cultura a nivel federal, tienen proyectos de formación de profesores y agentes de salud indígenas. Existen Estados que simultáneamente implementan mecanismos propios para darle seguimiento a esta política. Por ello, también registramos casos donde el gobierno municipal o estatal realizó la inscripción de este tipo de programas, en lugar del gobierno indígena.

CCR : Pensando en otros temas ¿Puede decirse que existe una tendencia creciente de experiencias innovadoras relacionadas con el discurso del desarrollo sustentable?

JM : Por lo menos en el discurso sí, en lo que pudimos observar hasta 2005 y tomando en cuenta que el discurso del desarrollo sustentable es prácticamente nuevo. De un cierto tiempo a la fecha, todo mundo comenzó a pensar más en el desarrollo y en el uso potencial de los recursos naturales locales.

CCR : Cuáles son las perspectivas del Programa de Gestión Pública y Ciudadanía?

JM : Nuestra perspectiva por el momento es ampliar el estudio de las experiencias premiadas y establecer más colaboraciones con otras organizaciones para estudiar cómo se logra la consolidación de la democracia. Existe la creencia de que países más democráticos deberían tener un mayor número experiencias innovadoras, pero no siempre acontece esto, porque cuando se amplía el diálogo con la población no siempre conlleva a una transformación de la situación económica. Por ejemplo, en Brasil se está ampliando la democracia y discutiendo los mecanismos de participación social pero al mismo tiempo estamos luchando para que las condiciones económicas mejoren para todos y superar las desigualdades en la distribución del ingreso. Entonces, esperamos que esas experiencias innovadoras nos den pistas sobre cuáles mecanismos podemos usar, ya que esas experiencias fueron consideradas de éxito en sus localidades y lograron transformar la vida de las personas, por lo tanto, podemos obtener lecciones de ello. En ese sentido, el diálogo con América Latina es muy importante, ahí cobra relevancia el trabajo del Observatorio de Innovación Pública Local en América Latina porque nos permite abrir un espacio de intercambio de conocimiento y experiencias de las que podamos extraer lecciones útiles para todos, porque todos los países de la región poseen realidades parecidas.