El libro Innovación Local en América Latina coordinado por Enrique Cabrero y Ady Carrera ofrece una revisión rigurosa de las principales tendencias de innovación y fortalecimiento de la gobernabilidad democrática que se han observado en gobiernos locales de cuatro países latinoamericanos (México, Argentina, Brasil y Chile). Con base en el banco de experiencias que han sido recopiladas a lo largo del tiempo por el Programa Gestión Pública y Ciudadanía de Brasil, el Programa de Innovación Ciudadana de Chile, el Premio Gobierno y Gestión Local de México, así como en otras iniciativas similares de Argentina, Brasil, Colombia y Perú que forman parte del Observatorio de la Innovación Local y las Buenas Prácticas en América Latina, se logró reunir una serie de casos locales de innovación exitosa en campos tan diversos como el desarrollo económico local, la gestión urbana y territorial, la atención de grupos vulnerables, el desarrollo social local y la participación ciudadana en el proceso de gobierno. En total, el libro aquí comentado destaca catorce historias de éxito. Todos los casos presentados en el libro fueron expuestos previamente en un encuentro sobre innovación local que se llevó a cabo en el CIDE en marzo de 2008, además de tres experiencias presentadas en un seminario de buenas prácticas de gestión urbana organizado por la Secretaría de Desarrollo Social de México en noviembre de 2007.

Como preámbulo a la descripción de las experiencias locales innovadoras, la obra aquí reseñada ofrece siete breves capítulos introductorios de carácter analítico-conceptual, elaborados por investigadores de la región reconocidos por su experiencia en el estudio de los gobiernos municipales en América Latina, así como por académicos europeos y estadounidenses (Joan Subirats y Marie Kennedy) que contrastan la trayectoria de innovación local latinoamericana con lo observado en los gobiernos subnacionales de cada una de sus regiones.

Un primer conjunto de capítulos lo componen los trabajos de Enrique Cabrero y Peter Spink, quienes presentan un panorama general del efecto que ha tenido el proceso descentralizador –que se ha desplegado en buena parte de los países latinoamericanos en las últimas tres décadas– en el surgimiento del fenómeno de la innovación local; así como los alcances y limitaciones que dicha “revolución silenciosa” desde lo local ha mostrado con mayor claridad.

Por una parte, el capítulo de Enrique Cabrero “La innovación en América Latina: los avances y los retos” destaca cómo a lo largo del tiempo se ha podido observar el robustecimiento de una ola innovadora en el ámbito local latinoamericano que ha favorecido: a) la expansión de la agenda de políticas municipales, b) la construcción de nuevos modelos de gestión pública de proximidad que combinan elementos de reforma administrativa así como nuevos espacios de participación social, y c) la reconceptualización en las formas de intervención estatal para la solución de problemas públicos añejos. Si bien estas tres tendencias se observan en una gran cantidad de países de la región, Cabrero subraya dos dilemas fundamentales que aún enfrenta la innovación local en el subcontinente: su carácter efímero y su relativa desconexión con políticas y programas implementados en otras esferas territoriales (gobiernos nacionales o provinciales). Con respecto al primer punto, el autor reconoce que “[e]n algunos casos […] ha sido más eficaz el proceso de generación de experiencias de innovación que el proceso de institucionalización de las mismas prácticas” dentro de la vida colectiva local (p. 25); fenómeno que se explica, sugiere el autor, por la brevedad de los periodos de gobierno en las localidades, así como por la fuerte dependencia a liderazgos políticos unipersonales que persiste en lo local gracias a la débil institucionalidad de las estructuras de gobierno. En relación a la desconexión entre innovaciones municipales y estrategias nacionales, Cabrero reconoce que este dilema surge de la poca permeabilidad y sensibilidad de contextos particulares a la que están sujetos los programas nacionales y provinciales que, en muchas ocasiones, no encuentran un eco claro con las necesidades locales. La paradoja obvia que surge de esta desconexión es que ésta última se convierte en la principal creadora (al obligar a las localidades a encontrar soluciones ad hoc) y destructora (limita el crecimiento institucionalizado de estrategias locales) de la innovación en los gobiernos subnacionales latinoamericanos.

Por su parte, el breve capítulo de Peter Spink “La contribución del enfoque de las innovaciones a la mejoría de los servicios públicos” explora las diferentes concepciones que tiene el enfoque de innovaciones locales en distintos contextos nacionales, así como el efecto específico que ha tenido la articulación de premios con experiencias exitosas para potenciar el desarrollo este tipo de iniciativas. En relación al primer punto, el autor destaca la influencia que han tenido las diversas vías de transformación de los sistemas políticos administrativos en cada uno de los países latinoamericanos en la definición de distintas visiones de la innovación local relacionadas ya sea con el fortalecimiento de la ciudadanía (Brasil), el robustecimiento de las capacidades de gestión de los gobiernos (México) y la reconfiguración de las relaciones Estado-Sociedad (Chile). En este contexto, los premios de innovación organizados en cada uno de los países antes señalados, si bien buscan reconocer experiencias locales exitosas, mantienen un matiz diferenciado dependiendo de la concepción que se tenga sobre la innovación. Con respecto al segundo elemento Spink subraya que si bien estas iniciativas han permitido recoger programas, estrategias y mecanismos de acción pública novedosos y con un alto potencial de éxito, no deben utilizarse como instrumentos de generación de mejores prácticas (enfoque ampliamente utilizado por los organismos internacionales, por ejemplo), ya que podría menguar en la capacidad emprendedora e innovadora de localidades particulares, sino que, más bien, sirvan como caldo de cultivo de futuras iniciativas que seguramente partirán de criterios diferentes pero con claras líneas de innovación gubernamental.

Una segunda sección de capítulos la componen los trabajos de Alicia Ziccardi, Gonzalo Delamaza y David Arellano, los cuales exploran algunas premisas conceptuales y metodológicas para el análisis de la participación ciudadana en los espacios locales. Un elemento que comparten estos tres documentos es el reconocimiento claro de la importancia creciente que tienen los espacios locales en el fortalecimiento de la gobernabilidad democrática a través de la estructuración de procesos participativos de diferente calado (en amplitud y profundidad) que permitan una mayor interacción entre gobierno y la sociedad civil. Así, la naturaleza territorial del ámbito local (caracterizada por su fuerte proximidad con las necesidades de la ciudadanía) aunado a sus principales funciones de gobierno (vinculadas a la prestación de servicios públicos y a la entrega de ciertos beneficios sociales) ha exigido una reconfiguración de la tarea de gobernar y de las estructuras burocráticas, de tal forma que el proceso y las organizaciones locales sean cada vez más receptivas de las demandas ciudadanas.

Con esta premisa común, cada uno de los capítulos analiza algún aspecto específico de la participación social en lo local. Así, el trabajo de Alicia Ziccardi “La participación ciudadana del ámbito local: fundamentos y diseño de espacios e instrumentos” busca caracterizar los principales instrumentos de participación ciudadana que se han utilizado fundamentalmente en el contexto local mexicano. Si bien la autora destaca la variedad de los mecanismos usados, también reconoce que buena parte de los municipios en México aún emplean la participación más como un mecanismo de legitimación de decisiones que como una estrategia explícita de fortalecimiento de la ciudadanía. Por su parte, Gonzalo Delamaza en “Participación ciudadana en la prestación de servicios públicos” subraya los dilemas que enfrentan la sociedad civil y el Estado, así como la interacción entre ellos dentro de un esquema democrático de participación ciudadana. En este sentido, la rendición de cuentas, la representatividad de las organizaciones civiles involucradas y la autonomía de los actores se consideran como temas clave al momento de concebir la construcción de espacios de diálogo entre gobierno y ciudadanía. Finalmente, David Arellano analiza en “Gerencia de la participación social” tres lentes metodológicos que permiten comprender la gestión de la participación ciudadana (enfoques racionales, neo-institucional y sociológico-organizacional). Con base en la descripción de estos tres lentes analíticos, el autor ofrece un tono de mesura a ciertos argumentos que insisten sobre la posibilidad de controlar y “gerenciar” los espacios de participación; y subraya la naturaleza profundamente contingente e incierta que puede tener la articulación de espacios de intermediación Estado-sociedad en la construcción de alternativas de política pública.

Un último apartado de estudios introductorios lo componen los trabajos de Joan Subirats (“Desarrollo urbano y política social. El valor de la proximidad”) y Marie Kennedy (“Planificación participativa para el desarrollo comunitario”) que ofrecen un punto de contraste de la experiencia latinoamericana de innovación con los avances que se han dado en la materia en los gobiernos locales europeos y estadounidenses. Por una parte, Joan Subirats parte del análisis de las nuevas dinámicas de polarización y exclusión social generadas en las ciudades europeas, así como de las débiles políticas territoriales europeas instrumentadas para solucionar estos problemas; para argumentar que más allá de las diferencias sociales, económicas y territoriales de las localidades europeas y americanas, el reto de diseñar e implementar acciones tendientes a aminorar la lógica de exclusión social es un tema compartido por buena parte de las metrópolis del mundo, sin importar su ubicación geográfica. Por su parte, Marie Kennedy enriquece el análisis de la participación social y la relación Estado – ciudadanía, al ofrecer una propuesta práctica de planeación participativa basada en el desarrollo comunitario que, al menos en lo relatado por la autora, ha sido implementada de manera exitosa tanto en ciudades desarrolladas de los Estados Unidos (en específico Boston) como en un pequeño municipio del estado de Tlaxcala en México. Ambos capítulos redondean de manera consistente una discusión amplia sobre los principales retos que enfrenta la innovación local en el continente, en donde se destaca la creatividad de los liderazgos políticos y sociales para emprender proyectos novedosos, así como la necesidad de reconstruir los lazos de confianza ciudadana con el objeto de robustecer la gobernabilidad democrática en los gobiernos locales de la región.

Al concluir las tres secciones introductorias arriba presentadas, el libro Innovación Local en América Latina se centra en la presentación de los catorce casos innovadores seleccionados, los cuales se dividen en cinco ámbitos de política pública: desarrollo económico, desarrollo social, gestión urbana y territorial, participación ciudadana en el proceso de gobierno, y grupos vulnerables y equidad de género. Cada uno de los casos descritos en la obra mantiene cierta uniformidad en la redacción ya que se basan en una metodología mínima que busca destacar siete elementos básicos de las experiencias innovadoras, a saber: problemática de origen, objetivos y propósitos generales de la iniciativa, estructuración de recursos, modalidades de integración de la sociedad, vínculos intergubernamentales, resultados y evaluación de beneficios colectivos, y, finalmente, recursos de institucionalización de la experiencia.

Más allá de los rasgos y contextos particulares que dieron vida a cada una de las iniciativas presentadas (y que ocuparían un espacio demasiado amplio en esta ficha), la lectura detallada de cada uno de los casos revela algunos rasgos comunes que se relacionan con la capacidad de emprender estrategias innovadoras en contextos locales (ya sea desde el gobierno o la sociedad civil) que, además, logren permanecer e institucionalizarse a lo largo del tiempo.

Si bien no se presenta en todos los casos, un primer factor que, en mi opinión, se considera de particular importancia es el liderazgo y la capacidad de los gobiernos locales para activar relaciones entre actores diversos (ya sean organizaciones sociales, grupos ciudadanos, empresas privadas, etcétera) de tal forma que se pueda construir una estrategia lo suficientemente concertada y articulada que minimice el conflicto y las resistencias y, más bien, favorezca esquemas de colaboración y coordinación entre actores. Ciertamente, se observa con claridad que en algunas iniciativas de innovación presentadas en el texto, los gobiernos locales no juegan un papel clave (como en el caso del APAEB-Valente en Brasil), sin embargo, el apoyo o reconocimiento que puede recibirse por las autoridades locales, estatales o federales sirve de sostén fundamental para la sustentabilidad de las iniciativas.

En segundo lugar, y más allá del impulso y liderazgo que puedan empeñar los gobiernos en las iniciativas, se reconoce claramente el peso y la importancia estratégica que juega la movilización social como insumo en el diseño de los programas, así como en el sostenimiento de la legitimidad de las estrategias. Tal y como se propone en los capítulos teóricos, la evidencia empírica muestra con suficiente claridad la gran variedad de espacios de participación que pueden emplearse de forma exitosa para diseñar e instrumentar programas de desarrollo local. Asimismo, se reconoce la necesidad de promover la articulación de arenas de interacción público-privado-sociales lo más amplias posibles, de tal forma que las distintas voces e intereses logren transmitir sus puntos de vista y puedan ser considerados dentro del diseño y la operación de los programas. Así pues, si bien en algunos casos podría reconocerse todavía algún dejo de instrumentalización de la participación, la nota dominante en cada una de las experiencias reseñadas en la obra señalan una transformación importante en la lógica de participación ciudadana en las localidades latinoamericanas, guiada bajo premisas de mayor apertura y de mayor profundidad en las relaciones gobierno – sociedad.

Un tercer elemento clave que se destaca del análisis de las catorce experiencias reseñadas es la innovación en la forma en la que se estructura la relación costo – beneficio entre los actores involucrados. A diferencia de las visiones estado-céntricas y jerárquicas tradicionales en donde el gobierno acarreaba con buena parte de los costos a cambio de una dispersión poco clara de los beneficios, cada uno de los casos de éxito presentados muestran con énfasis el rol decisivo que juega la distribución de los costos entre los actores participantes (ya sean recursos financieros, humanos, organizacionales, etcétera) a cambio de una definición mucho más especifica de los beneficios (ya sean bienes o servicios tangibles o simbólicos), lo que asegura un esquema de incentivos que facilita la operación constante y, hasta cierto punto, fluida de los programas. Así pues, estas iniciativas no sólo definen roles de actuación desde una lógica normativa formal, sino que encuadran el comportamiento de los actores a partir de sus potencialidades y ventajas dentro de la arena de políticas.

Por último, un aspecto importante a considerar en la institucionalización y sostenibilidad de las experiencias innovadoras es, sin lugar a dudas, la construcción de la confianza entre los actores a lo largo del tiempo, así como el mantenimiento de esquemas de colaboración continuos. Si bien es cierto que en algunos de los capítulos introductorios se destaca el efecto negativo que puede jugar la inestabilidad y la poca duración de los gobiernos locales en la región, los casos presentados en esta obra parecieran destacar que dicho factor puede mitigarse si, sobre una base amplia de participantes diversos, logran construirse vínculos de confianza lo suficientemente sólidos que institucionalicen de facto los programas innovadores. Es cierto, los recursos que los actores gubernamentales pueden ofrecer a estas estrategias resultan en muchos casos fundamentales, sin embargo, el establecimiento de los llamados mecanismos de “regulación cruzada” entre organizaciones civiles, privadas y gubernamentales [basados principalmente en la confianza y la vigilancia mutua] parecen ser los mecanismos más eficaces para asegurar dinámicas de trabajo institucionalizado que, como se observa en buena parte de los casos estudiados, logran trascender los periodos de gobierno.

Así pues, y a la luz del tema transversal de este cuaderno, la lectura de Innovación Local en América Latina muestra de forma clara los procesos de transformación política y social que, de manera más recurrente, se están presentando en los gobiernos municipales de la región. Es indudable el cambio en la agenda de políticas, en los actores involucrados y en las formas de interacción Estado/ciudadanía, que perfilan un entorno nuevo de mayor colaboración y participación. Sin embargo, esta obra también subraya los dilemas y limitaciones que aún enfrenta la innovación en las localidades latinoamericanas, producto de pasados autoritarios y fuertemente centralizados que consolidaron, al paso de los años, espacios locales con una institucionalidad bastante endeble y con prácticas políticas poco democráticas. Sirva pues esta breve descripción para definir un contexto amplio sobre el tema de la innovación en América Latina, y para encuadrar algunos debates fundamentales en la consolidación de la gobernabilidad democrática en los espacios locales del continente.

Bibliografía y enlaces en Internet:

• Cabrero, Enrique y Ady Carrera (2008) Innovación local en América Latina. CIDE/ Lliason Group/ Observatorio Latinoamericano.

• Observatorio Latinoamericana de la Innovación Pública Local: www.innovacionlocal.org/