La presente ficha analiza la relación existente entre el estado y los ciudadanos en el caso específico de la educación en Colombia. Dicho propósito está enmarcado en una reflexión más amplia sobre las formas concretas que toma la gobernanza en nuestro país. Para desarrollar este objetivo de trabajo la presente ficha se dividirá en tres acápites. El primer acápite presentará un breve contexto del servicio educativo en Colombia. Se identifican los principales rasgos del marco institucional, así como el lugar social que la educación tiene en el país. El segundo acápite discutirá la forma en que es prestado el servicio educativo incluyendo algunos de los esfuerzos institucionales más recientes para mejorar dicho sistema. El tercer acápite hará referencia directa a cómo ese servicio educativo es percibido por algunos de los actores involucrados. Para finalizar y a manera de conclusiones se discutirá cómo el servicio público de educación muestra una forma de interacción entre el estado y los individuos, aspecto que en términos de gobernanza obedece a las formas concretas y efectivas de ejercer el poder en un territorio determinado.

 

I

La educación ha sido considerada en Colombia una pieza fundamental del proceso de construcción nacional. Martha Herrera, una reconocida investigadora del tema en el país, señala que “la educación se constituyó en una de las estrategias a través de las cuales era posible trasmitir e inculcar las actitudes, valores y prácticas propias de las sociedades modernas, representado un dispositivo importante de socialización política, entendiéndose en general su relevancia dentro del proceso de construcción social de la realidad y del orden social establecido” (Herrera, Martha: 2001). Esto se hace visible en el hecho de que la educación pública existe en Colombia desde mediados del siglo XIX según señala Javier Sáenz, investigador de la historia de la educación colombiana. Son múltiples los esfuerzos que el estado impulsó con el objetivo de fortalecer la educación. Diferentes iniciativas estatales para garantizar la educación en las regiones, apertura de instituciones educativas con ayuda de misiones internacionales, buscaron darle un mayor nivel y estatus a la educación. Algunas iniciativas de carácter normativo con poca articulación y la inclusión de la iglesia católica como institución reguladora en materia educativa fueron algunas de las características predominantes en el proceso histórico de la educación en el país.

 

Pese a que siempre ha sido un tema de gran importancia, tan solo hasta 1991 con la reforma constitucional se impulsa un cambio estructural al sistema educativo en el país. La educación deja de ser una actividad para algunos sectores privilegiados económicamente, se define independiente de la confesión religiosa y se consolida un conjunto normativo que la sustenta de forma robusta. La educación fue definida en la nueva carta constitucional como un derecho de la persona y un servicio público de función social. Es obligatoria para niños y jóvenes entre 5 a 15 años y en las entidades del estado éste garantizará la gratuidad del servicio. También se señala que la educación es responsabilidad del estado, la sociedad y la familia.

 

De la mano de esta reforma y con el fin de dar espacios a la ciudadanía para opinar y aportar a la transformación del sistema educativo del país, el Ministerio de Educación Nacional (máxima institución en cuestiones educativas) impulsó la creación de unos planes decenales de educación. El Plan Decenal es un documento de carácter indicativo, elaborado cada 10 años, no es mandatario, es decir, está sujeto a la voluntad política de cada administración. Tras una serie de discusiones y jornadas de trabajo con grupos de sociedad civil organizada, los señalaron los 10 temas que según los participantes deben guiar los propósitos educativos en los siguientes años. Hasta este momento se han elaborado dos planes decenales, el último desarrollado desde fines de 2006 y el presente año, contó con la participación según cifras ministeriales de unas 20.000 personas de todas las regiones el país a través de foros virtuales, asambleas locales y una gran asamblea nacional. Espacios como estos, de discusión y participación ciudadana tan solo son posibles con el nuevo marco normativo.

Siguiendo con el contexto, la constitución de 1991 dejó abierta la puerta para el fortalecimiento de la educación en el país, ésta iniciativa se vió consolidada tiempo después con en la Ley General de Educación (Ley 115 de 1994). Esta ley introdujo importantes temas como la descentralización y autonomía educativa. La creación del Proyecto Educativo Institucional (PEI) como mecanismo autónomo de organización permitió que cada institución educativa fijara sus objetivos, enfoques y metas educativas de acuerdo a su contexto específico. Este proceso logró acercar las dinámicas institucionales a las realidades sociales.

 

La ley General de Educación con la creación del Gobierno escolar permitió que las decisiones como el manejo presupuestal, el diseño del currículo y Proyecto Educativo Institucional (PEI), entre otras, fueran producto de discusiones al interior de las instituciones. Los consejos directivos y académicos integrados por miembros de la misma comunidad toman en teoría mejores decisiones para el contexto institucional. Los estudiantes por medio de sus representantes y el personero pueden llevar sus ideas e inquietudes a los niveles directivos. Este proceso, visto por algunos como un proceso democratizador de la escuela ha permitido nuevas dinámicas al interior de las instituciones educativas.

La puesta en marcha de la descentralización y autonomía educativa no significa que el Ministerio de Educación Nacional pierda su importancia, por el contrario esta entidad, como máximo órgano estatal esta encargada de regular, vigilar y autorizar la prestación del servicio de educación en todo el territorio nacional. Es función del Ministerio formular las políticas generales y velar por la calidad del servicio en todas las regiones. Esta calidad es asegurada a través de procesos de acreditación en los cuales las instituciones educativas deben cumplir una serie de requisitos, asegurando condiciones mínimas para la prestación de un buen servicio. El Ministerio también es quien determina las competencias básicas que cada estudiante debe tener al culminar cada grado y de igual forma establece los estándares educativos para cada nivel escolar. Las cuestiones administrativas, los contratos, los cupos e iniciativas específicas quedan bajo el dominio de las entidades locales.

 

Las Secretarías de Educación son pues las entidades encargadas de la puesta en marcha del servicio educativo en las regiones. Es competencia de estas secretarías desarrollar programas para mejorar la cobertura, hacer procesos evaluativos y coordinar la asignación de los cupos escolares según las condiciones regionales. La contratación de docentes y administrativos también está a cargo de estas entidades locales de administración.

Esto en materia de regulaciones jurídicas. Otra cuestión de suma importancia en un contexto sobre el servicio de educación en Colombia tiene que ver con la carrera y situación de los maestros. La estabilidad y condición laboral de los docentes ha sido motivo de lucha por largos años. Producto de una disputa sindical fuerte y organizada éste gremio ha logrado algunos beneficios, pero aún se evidencian difíciles condiciones de trabajo. Por ejemplo, el salario máximo al que puede aspirar un maestro después de 20 años de trabajo y tras demostrar avances en su formación académica (grado de Magíster y/o publicaciones) es de USD 1,000 mensuales aproximadamente. Hacen parte también de la lucha sindical los recortes de presupuesto y las condiciones institucionales donde en algunos casos se trabaja con más de 45 estudiantes por salón de clase. Según algunos informes de FECODE (Federación Colombiana de Educadores), este sector presenta altos índices de trastornos en la salud mental dadas las difíciles condiciones de trabajo y el estrés permanente al que están sometidos los docentes. En muchas zonas, el conflicto social que vive el país ha afectado a tal punto la vida escolar que grupos armados al margen de la ley han desplazados maestros a otras regiones. La violencia política ha incidido en el normal desarrollo de los planes curriculares en algunas regiones irrumpiendo en la vida escolar. En contraste, algunos maestros asumiendo el reto que representan las difíciles condiciones sociales han sido protagonistas de iniciativas de paz liderando procesos comunitarios para la resolución de conflictos. El Centro de Investigación y Educación Popular –CINEP- (Organización No gubernamental) ha liderado varios procesos de reconciliación e iniciativas de paz en zonas rurales que vinculan la escuela como agente importante en la resolución de conflictos.

Finalmente, en esta contextualización del servicio educativo vale la pena enfatizar en Colombia la vida escolar está cruzada, casi definida por otros procesos sociales. Asuntos como el conflicto armado, la violencia, el desplazamiento forzoso, el desempleo y la pobreza llegan a afectar los procesos pedagógicos y modifican la vida escolar. El éxito o fracaso de las iniciativas gubernamentales muchas veces se ve afectado por esos procesos externos a la educación, aspecto que complica los planes de evaluación y mejoramiento del sector educativo. Esto influye también en la imagen de la escuela pues a veces se le exige mucho más de lo normal dadas las difíciles condiciones sociales.

La escuela al ser afectada por la compleja situación social que vive del país ha sido objeto de intervención de discursos expertos, politizantes, que asignan categorías analíticas a los procesos que ocurren en su interior. Miradas que exploran la escuela como un escenario de lucha política y un espacio ideal para la configuración del orden social. Preocupaciones por la inclusión social o la resolución de conflictos, se trasforman bajo esta mirada en cátedras de civismo e identidad nacional. Mas adelante, en el tercer acápite, se retomará este importante aspecto.

II

 

El servicio de la educación, como se mostró en la sección anterior, es una preocupación estatal. La educación en Colombia si bien está regulada y controlada desde entidades de orden nacional como el Ministerio de Educación es prestada por entidades (colegios) que pueden ser de naturaleza pública o privada. Esta diferenciación entre instituciones educativas públicas o privadas genera un debate muy complejo en cuanto a la calidad y condiciones del servicio prestado en los diferentes colegios.

Históricamente la imagen de las instituciones públicas ha estado marcada por una sombra de desprestigio y baja calidad. Diferentes iniciativas gubernamentales, en distintos periodos, han intentado rescatar y valorar positivamente la imagen de la institución pública generando algunos pequeños cambios sin que esto se vea reflejado en la totalidad de la población.

Generalmente la diferencia entre colegios públicos y privados se asocia a asuntos netamente socioeconómicos. Tal vez la gratuidad o los bajos costos de la educación en las entidades estatales hacen que se piense que dichas instituciones son únicamente para personas que no puedan asumir los costos en otra institución y por ende serán personas con un nivel cultural mas bajo. Estas ideas desconocen los esfuerzos que desde las instituciones se hace para brindar una educación de calidad y con los más altos estándares. Sin embargo no puede negarse que la gente con más ingresos va a colegios privados.

Pasando al tema de la cobertura educativa, el Ministerio de Educación informa que para el año 2005 se contó con una cobertura educativa del 88%, es decir, se atendieron más de 11 millones de niños, niñas, jóvenes y jovencitas en edad escolar en todo el país. Del total de estudiantes atendidos, el 23% asistió a colegios privados y el 77% asistió a colegios financiados y administrados desde el estado El porcentaje estatal es mucho mayor, aspecto que puede sugerir un amplio compromiso por parte del estado en materia educativa, también se puede interpretar como un bajo porcentaje de estudiantes que tiene los medios económicos para asistir a un colegio privado punto que se sustenta en los altos niveles de pobreza en las regiones colombianas.

La existencia de problemas económicos y sociales hace que las instituciones públicas de educación sean las únicas opciones al momento de acceder al sistema educativo en algunas regiones del país.. A la escuela publica entonces se le demanda mucha más intervención social. La relación entre el estado, administrador de estas instituciones, y los ciudadanos, usuarios del sistema educativo, es mucho mas fuerte dado que no existe una oferta privada de educación.

Por otra parte, las alcaldías, y concejos municipales como instituciones de administración local, son las encargadas de iniciar esfuerzos institucionales con el fin de dar respuesta a las demandadas sociales. Las secretarías municipales consolidan proyectos para afrontar temas de cobertura, calidad educativa y en muchos casos problemáticas sociales especificas a su contexto. Así por ejemplo, en Bogotá, ciudad capital con más de siete millones de habitantes, la Secretaría de Educación es la entidad estatal que a nivel del Distrito Capital planea, sustenta y ejecuta las iniciativas en educación.

Bogotá: la educación un compromiso distrital.

La Secretaría de Educación de Bogotá, creada desde mediados del siglo XX, depende políticamente del Alcalde mayor de la ciudad y sus programas varían dependiendo del enfoque de gobierno. La Secretaría debe seguir las indicaciones que desde el Ministerio se establecen para todo el país, pero tiene la facultad de intervenir en los procesos locales con el fin dar respuesta real a las problemáticas de la comunidad.

Con la idea de una mayor efectividad en los procesos administrativos y pretendiendo una atención más cercana a la realidad de las comunidades, la Secretaría de Educación creó los CADELES (Centros Administrativos de Educación Local) en cada una de las zonas o localidades en las cuales está dividida administrativamente la ciudad. Estas entidades descentralizadas de la secretaría se encargan de ejecutar los planes e iniciativas locales de educación. Desde hace algunos años la asignación de cupos escolares es facultad de los CADELES así como los procesos de evaluación y desempeño de los docentes.

Según cifras de la Secretaría de Educación, en cuestiones de cobertura educativa la ciudad está en un 98,5% del total de la población en edad escolar. De estos estudiantes un 57% es atendido con recursos públicos y un 43% asiste a colegios privados. La Secretaria cuenta con 362 instituciones educativas en algo más de 700 sedes.

Como ya se ha mencionado las iniciativas de la Secretaría dependen de la voluntad política del gobierno distrital. Desde hace cuatro años, con la llegada del Polo Democrático Alternativo (Partido Político claramente identificado con la Izquierda ideológica) se han impulsado programas sociales que intentan fortalecer la educación pública como respuesta a las demandas sociales. Con el marco general de la política “Bogotá sin indiferencia” desde la Secretaría de Educación se elaboró el plan sectorial “Bogotá: Una gran Escuela” en el cual quedan manifiestos los puntos centrales e iniciativas que el gobierno distrital asume en materia de educación. Cobertura y calidad son aspectos permanentes en el plan, se incluyen otros proyectos como los refrigerios escolares, subsidios educativos, programas de prevención en salud y transporte escolar con el fin de atender otros aspectos que inciden en la vida escolar.

En general, Bogotá ha asumido el reto en materia educativa impulsando cambios institucionales importantes. En los últimos cuatro años según un informe de la secretaría de educación enviada a todos los bogotanos se construyeron 38 nuevos colegios cubriendo las necesidades educativas de zonas periféricas de la ciudad, también crearon 182.992 cupos escolares y se invirtieron más de 330 mil millones de pesos (160.000.000 USD) en la construcción y adecuación de colegios.

Esta iniciativa junto con la adecuación de los colegios ya existentes, hacen parte de la apuesta política distrital por mejorar las condiciones de la educación pública. La ciudadanía percibe el proceso educativo mas cercano, con aspectos por mejorar pero con grandes aportes a la vida social. Justamente este punto, la percepción del sistema de educación, será materia de análisis en el siguiente acápite.

 

III

La percepción del servicio educativo y contenidos ofrecidos por la escuela han sido motivo de preocupación por parte de la sociedad civil. Existen Organizaciones No Gubernamentales –ONGs- cuyo interés es mantener un diálogo constante con los ciudadanos en torno a estos temas. La “Fundación Presencia”, tiene dentro de sus objetivos “alcanzar un mayor bienestar social, a través del fortalecimiento del ejercicio de una ciudadanía competente y activa”. En el 2006 esta organización de la sociedad civil convocó a diferentes entidades (publicas y privadas) para reflexionar sobre el rol de la educación en la formación ciudadana y los compromisos de la escuela en el fortalecimiento de la democracia. Tras realizar una jornada de encuentro e intercambio de experiencias, quedaron sobre la mesa de discusión diferentes temas, que son relevantes al indagar por la percepción del servicio educativo. La tensión entre el servicio y el derecho de la educación, el andamiaje institucional, la cobertura, la calidad educativa y en general el dinamismo del sector educativo son temas permanentes en el dialogo con los ciudadanos. Utilizando este marco reflexivo y escuchando la voz de ciudadanos que de una u otra medida están vinculados con la educación a continuación se presentan algunos aspectos relevantes.

Tal como aparece definida desde el estado, la educación es un derecho y un servicio público de función social. Para los estudiantes, en algunos casos va más allá de un derecho o un servicio público. Según lo expresado por el estudiante Sebastián Saldarriaga (Ficha Cárdenas, “Estudiar es comprometerse”) la educación se considera como un derecho de todos, que está al alcance de todos gracias a las diferentes iniciativas gubernamentales pero que corresponde a los individuos comprometerse para tener éxitos significativos en el proceso.

Por otra parte, los maestros, a través de sus organizaciones, establecen que la educación es uno de los compromisos sociales innegociables y que es tarea del estado asegurar una mayor calidad en el servicio. En este mismo sentido, los padres de familia, reclaman la educación como uno de los principales derechos ciudadanos. La educación, la salud y la vivienda se establecen según algunos expertos en temas electorales como factores determinantes en las decisiones sociales.

Por otra parte hay una buena percepción del andamiaje institucional educativo. Se perciben cambios favorables en los procesos administrativos tras la reforma constitucional. Para muchos de los mismos trabajadores públicos se reconoce una democratización en los procesos institucionales. Según indican personas vinculadas laboralmente a las instituciones, la creación y consolidación de los gobiernos escolares con participación de las comunidades hace que se perciban cercanos los procesos educativos y que el vínculo con la institución educativa sea más fuerte.

En cuanto a la cobertura educativa, las opiniones son diversas. Son constantes las iniciativas gubernamentales enfocadas a la ampliación de la cobertura educativa. Desde el Ministerio de Educación se reconoce un gran avance en esta materia en los últimos años. En las entrevistas realizadas para elaborar esta ficha de análisis se puede constatar que los estudiantes perciben que hay una buena cobertura, Saldarriaga así lo indica, resaltando las campañas que desde la Secretaría en Bogotá se han impulsado para mejorar el acceso a la educación. Es interesante el contraste con la percepción de la profesora Amparo Ardila quien cuenta con mas de 25 años de experiencia en el sector educativo (Ficha: Cárdenas, Qué compromiso del Estado con el servicio de la Educación en Colombia), cuando reconoce que siempre hacen falta cupos y aun no se puede decir que este tema está superado, señala que siempre es mucha mayor la demanda de cupos que los que realmente se pueden ofrecer. Sin embargo reconoce grandes avances en este tema, pero cuestiona esta ampliación de la cobertura en términos de la calidad del servicio prestado.

Este planteamiento permite entonces entrar a discutir la permanente lucha entre cobertura y calidad. La calidad educativa, en la mayoría de casos, es medida a través de pruebas de competencias. El Instituto Colombiano para el Fomento de la Educación Superior - ICFES – dependencia del Ministerio de Educación Nacional es la entidad estatal que ha estado a cargo de la evaluación educativa y la elaboración de dichas pruebas (SABER e ICFES en la educación básica y media). Para algunos, los resultados dan una idea de calidad educativa, para otros, una prueba no puede ser el único criterio de evaluación de la calidad. Para la maestra entrevistada, la calidad va más allá de aspectos netamente académicos; la educación para el trabajo, el desarrollo de las artes y el aprendizaje tecnológico son aspectos claves al momento de pensar la calidad educativa.

Para la maestra, la calidad educativa se ha visto sacrificada por programas de cobertura. Hay una gran contradicción pues se atiende a muchos estudiantes pero el nivel de la educación no es tan alto como se desearía. Existen iniciativas para mejorar la calidad educativa, pero se reconoce que con las condiciones reales del servicio educativo no es posible esperar cambios significativos. El amplio numero de estudiantes y los problemas psicosociales de las familias, las dinámicas sociales externas (conflicto armado, violencia, pobreza etc..) que inciden en el desarrollo de la vida escolar así como la situación del magisterio muchas veces son los factores que no permiten el éxito de las iniciativas de mejoramiento educativo.

Dejando un poco de lado la tensión entre calidad y cobertura, es interesante que la relación entre el estado y los ciudadanos a través del servicio educativo sea vista de forma evidente por los diferentes actores. Cuando se indaga a los estudiantes por la percepción de esta relación se reconoce una relación jerárquica, entre “ellos” (el estado) y “nosotros” (los estudiantes). El estado presta un servicio y habilita un derecho y es compromiso de los estudiantes entrar en esta relación. Para los trabajadores de las entidades públicas, esta relación esta en función de atender las necesidades de los gobernados, es decir satisfacer las demandas sociales existentes, punto clave si se piensa en términos de gobernanza.

La educación es percibida como una relación directa, sin intermediación pues es el mismo estado quien esta ofreciendo y prestando el servicio a través de sus entidades. Algunos podrían argumentar que esto sólo sería aplicable a la educación pública, pero en este punto vale la pena recordar la función de regulación y supervisión que ejercen las entidades estatales, por lo cual todo cuanto se haga en materia educativa debe seguir unas directrices y contar con la aprobación estatal.

 

Conclusiones generales

El contexto educativo presentado en el acápite primero de este documento, la forma en la cual se presta el servicio educativo desarrollado en la segunda parte del artículo y la percepción del sistema desarrollado con detalle líneas atrás, son insumos necesarios para evidenciar la forma en que el estado se relaciona con sus ciudadanos por medio del servicio educativo.

Es claro que la educación se concibe como una herramienta poderosa en las manos de los estados para la construcción de proyectos nacionales el establecimiento de un orden social y que depende de éstos asegurar el éxito de este proceso. Los ciudadanos conciben la educación como uno de sus derechos fundamentales y tienen el servicio educativo como prioridad en sus demandas sociales. En esta medida se le exige a la escuela una participación activa en la construcción del orden social y en muchos casos se le pide que asuma tareas para las cuales no esta preparada, desconociendo que la escuela esta atravesada por toda clase de problemáticas sociales. Se le exige altos niveles de calidad y se demanda cobertura total del servicio desconociendo los difíciles retos que las instituciones enfrentan dentro de si.

Los cambios institucionales, emprendidos con mayor claridad desde la Constitución de 1991 y la promulgación de la Ley General de Educación en 1994, así como con las diversas iniciativas de los gobiernos locales, han oxigenado y dinamizado los procesos organizativos y han permitido nuevas formas de apropiación de este derecho y servicio público.

La escuela en Colombia se encuentra en una difícil encrucijada, por un lado tiene que enfrentar difíciles condiciones pues recoge dentro de sí los problemas específicos de una sociedad en conflicto, con situaciones complicadas de violencia, pobreza y hambre. Por el otro lado se le exigen altos niveles de formación académica, cobertura total y calidad en el servicio. La escuela no esta preparada para sortear todos los restos que la realidad colombiana le demanda. La educación en Colombia se enfrenta entonces a un doble desafío, en primer lugar un desafío pedagógico con las obligaciones normales que debe enfrentar la escuela y un segundo desafío, uno social, para intervenir de forma efectiva en los problemas que afectan al país.

Por otra parte, es claro que la educación es uno de los procesos en los cuales se evidencia más claramente la relación entre el estado y sus ciudadanos. Todo cuanto se hace en ésta materia, todas las iniciativas y todos los programas deben contar con la supervisión y aprobación de alguna entidad estatal. Los maestros, estudiantes, padres de familia, y directivos son actores relevantes en la relación con el estado, cada uno de estos tiene experiencias distintas en dicha relación.

Esta relación directa, puede significar en términos de gobernanza una mayor cercanía a las necesidades sociales, una mayor capacidad estatal para intervenir en el destino y orden social. De igual forma, esta relación puede generar una confianza institucional positiva, factor de gran importancia para el desarrollo de futuras iniciativas de gobierno.