En 1978 se inició la fase constitucional más larga de la historia de la República del Ecuador. Surgió de un proceso inédito organizado por el Consejo Supremo de Gobierno, dictadura militar que gobernó entre 1976 y 1979. En lugar de convocar a una asamblea constituyente conforme lo exigían los sectores políticos tradicionales, la dictadura integró tres comisiones: una para preparar el proyecto de Nueva Constitución; otra para realizar reformas a la Constitución de 1945; y la tercera para que proponga la nueva Ley de Elecciones y Partidos Políticos que organice el proceso de retorno a la constitucionalidad.

En el referéndum de enero de 1978 triunfó el proyecto de Nueva Constitución. Inmediatamente se organizó el proceso electoral para elegir presidente, diputados y autoridades de los organismos seccionales. Por primera vez en la historia nacional se realizó un proceso electoral de doble vuelta para elegir en binomio, al presidente y vicepresidente de la república. También por primera vez participaron como candidatos solamente los afiliados a los partidos políticos. La nueva Ley de Elecciones estableció aquello, además de exigir la inscripción de los partidos en el Tribunal Supremo Electoral, con declaración de principios y programa de acción, demostrando tener una estructura nacional y un mínimo de afiliados. Se inscribieron, por entonces, una veintena de partidos.

En la segunda vuelta triunfó Jaime Roldós y su posesión como Presidente de la República fue el 10 de agosto de 1979. Así se iniciaron los gobiernos constitucionales, al mismo tiempo que entró a regir la Constitución aprobada en referéndum.

La Constitución de 1979 trajo una serie de innovaciones en la vida política del Ecuador. Ante todo, no fue fruto exclusivo de un concilio de abogados y legisladores que la redactaran y aprobaran, como había ocurrido con las diecisiete constituciones anteriores del Ecuador desde que se separara de la Gran Colombia en 1830 para constituirse como Estado independiente. La Constitución de 1979 se originó en un grupo reducido de personas que la redactaron, y su contenido resultó ser progresista para los momentos históricos que vivía el Ecuador al salir de la dictadura. Pero, sobre todo, fue aprobada en referéndum, lo cual le dio una legitimidad social innegable frente a todas las Constituciones anteriores del país. La Constitución de 1869 también había merecido un referéndum aprobatorio, aunque en circunstancias absolutamente distintas, pues durante la época garciana (por el caudillo conservador Gabriel García Moreno, quien predominó en la vida política del Ecuador entre 1860-1875) la ciudadanía estaba severamente restringida y limitada a un sector socialmente minoritario.

La Constitución de 1979 otorgó el voto a los analfabetos, consagró amplias libertades y avanzó en materia de derechos sociales. Reconoció la unión libre de parejas sin necesidad de vínculo matrimonial. Consagró un rol importante para el Estado, pues garantizó la planificación, el monopolio estatal en la producción y provisión de bienes y servicios llamados estratégicos (particularmente las minas y el petróleo), el papel estatal de las políticas sociales y algunos principios como el de la redistribución social de la riqueza. La Constitución de 1979 se orientó a favor de las clases medias y populares, y consagró cuatro sectores de la economía: estatal, privado, mixto y autogestionario.

El carácter reformista y democrático de esa Constitución no fue del agrado de las altas capas del poder económico y político de Ecuador. Por ello enfilaron contra su aprobación desde el momento previo al referéndum, y una vez en vigencia, resistieron a las instituciones constitucionales, y en varias ocasiones procuraron reformarla. Inevitablemente las reformas se sucedieron, veintidós en total, entre reformas de artículos o parciales, interpretaciones y codificaciones, hasta el año 1998.

En sus orígenes, la Constitución de 1998 no fue -en estricto rigor- una nueva Carta Política, puesto que el referéndum que convocó a la Asamblea Constitucional hablaba de “reformas a la Constitución de 1979”. Lo que ocurrió, como lo ampliaremos luego, es que dicha Asamblea se auto proclamó “Constituyente” de modo que la Carta Política de 1998 resultó ser, finalmente, una nueva Constitución, pues se alejó del reformismo progresista que había inspirado a la Constitución de 1979.

Si bien aquella Constitución fue respetada y aplicada por los presidentes Jaime Roldós (1979-1981) y Osvaldo Hurtado (1981-1984)¹, la llegada del socialcristiano León Febres Cordero (1984-1988) implicó la directa influencia de los intereses empresariales en el Estado, al mismo tiempo que se puso al orden del día la práctica del autoritarismo como fórmula de gobierno, con sistemáticas violaciones a la Constitución. Esto fue tan evidente que el propio Congreso Nacional, en una resolución sin precedentes, solicitó la renuncia del Presidente Febres Cordero el 21 de enero de 1987, entre otras causas por sus constantes violaciones a la Constitución.

Después del gobierno del socialdemócrata Rodrigo Borja (1988-1992), el gobierno de Sixto Durán Ballén (1992-1996) volvió sobre la Constitución de 1979 procurando reformarla. Mediante un referéndum se dispuso que las candidaturas no fueran necesariamente partidistas, sino que pudieran contar con la participación de “candidatos independientes”. El gobierno de Sixto Durán dio continuidad a la visión empresarial de Febres Cordero e influyó a favor del aperturismo neoliberal, alentado por el FMI y el Consenso de Washington. Durante su periodo se intentó garantizar un esquema neoliberal para el país, con sustanciales recortes a la actividad del Estado y particularmente con la posibilidad de avanzar en las privatizaciones.

Si en los primeros diecisiete años de régimen constitucional se habían sucedido cinco gobiernos, a partir de 1996 sobrevino la inestabilidad gubernamental del país, y en apenas una década hubo siete presidentes y un intento dictatorial. En efecto, los tres únicos presidentes electos en este periodo: Abdalá Bucaram² (1996-1997), Jamil Mahuad³ (1998-2000) y Lucio Gutiérrez⁴ (2003-2005) fueron derrocados a consecuencia de una serie de factores que provocaron la reacción ciudadana, movilizada en impresionantes manifestaciones que se dieron particularmente en la Sierra y especialmente en Quito. Esos fueron los síntomas de una reacción social contra la edificación de una economía cada vez más excluyente e injusta, contra la clase política inoperante e irresponsable frente al país y contra la desinstitucionalización del Estado colocado en situaciones críticas por el desgobierno y las políticas neoliberales.

La Constitución de 1998

La Constitución de 1998 debe entenderse, por consiguiente, como la culminación exitosa de un proceso de reacciones y cambios contra la Constitución de 1979, en oposición al ejercicio del tibio reformismo como política de Estado bajo las presidencias de Roldós, Hurtado y Borja, y sobre todo contra las demandas sociales subvaloradas con el avance de lo que en Ecuador se identifican como “derechas económicas y políticas”.

También hubo otros condicionamientos al proceso constitucionalista de 1998, entre los cuales destacamos los siguientes: el giro mundial aperturista y globalizador tras el derrumbe del socialismo soviético; la difusión en América Latina del neoliberalismo como ideología económica modernizadora, que acompañó durante las décadas de los ochenta y noventa a muchos gobiernos del continente; el problema de la deuda externa en toda la región y la crisis económica en distintos países. También el Ecuador fue condicionado por ese movimiento mundial aperturista, por las acciones y políticas del FMI para asegurar el pago de la deuda externa y por la crisis provocada por el derrumbe del auge petrolero, que había sostenido la economía nacional bajo un esquema estatal-desarrollista durante la década de los setenta.

Después del derrocamiento de Bucaram ⁵ fue nombrado Presidente Interino Fabián Alarcón (1997-1998) luego de una serie de arreglos políticos. Alarcón convocó a una consulta popular para reunir una Asamblea Constitucional que reformara la Constitución de 1979 y que legitimara el proceso que condujo a su presidencia⁶.

La Asamblea Constitucional de 1998 inició sus actividades el 20 de diciembre de 1997. Inicialmente fue presidida por Osvaldo Hurtado y concluyó con la presidencia de Luis Mejía Montesdeoca. La mayoría de sus miembros decidió ante sí transformar la Asamblea Constitucional en Constituyente, con lo que tuvieron el campo abierto para dictar una nueva Carta Política. El 5 de junio de 1998 fue aprobada la Constitución en Riobamba, la misma que entró en vigencia en agosto de ese año con la posesión presidencial de Jamil Mahuad.

En el creciente marco neoliberal de los últimos veinticinco años, la Constitución de 1998 tuvo una posición dual: en materia de derechos y garantías avanzó en los derechos humanos de tercera y cuarta generación, reproduciendo una serie de preceptos que provenían de otras constituciones del siglo XX. Por primera vez en la historia, el Ecuador fue declarado país pluricultural y multiétnico. Además contiene un amplio capítulo sobre los pueblos indígenas y afroecuatorianos, a quienes reconoce su derecho sobre las tierras ancestrales, sus formas tradicionales de organización y relaciones comunitarias, el patrimonio histórico, sus conocimientos, educación y administración de justicia indígena, respetando la ley. La Constitución de 1998 también incorpora la protección del medio ambiente con participación de la comunidad. Asegura la defensa del consumidor, el hábeas data, el amparo y la defensoría del pueblo. Por el contrario, en materia económica, la Constitución de 1998 consagró el neoliberalismo y retrocedió en relación con el papel del Estado en la economía, principio movilizador del desarrollo nacional desde la Constitución de 1929.

La Constitución de 1998 partió de definir a la “economía social de mercado” como modelo del país. Tal declaración fue retórica. Habló genéricamente de la concurrencia de los sectores público y privado en la economía, incluso reconoció la existencia de las empresas y propiedades pública, privada, mixta y comunitaria o de autogestión (Art. 245 y 246). Pero abandonó el concepto de “áreas de explotación reservadas al Estado” que tuvo la Constitución de 1979. Estas reformas viabilizaron los procesos privatizadores, quedando vulnerables los recursos del subsuelo, servicios de agua potable, energía eléctrica, comunicaciones y empresas estratégicas, que la Constitución consideró factibles de concesión.

La Constitución de 1998 señalaba que son de “propiedad inalienable e imprescriptible” del Estado los recursos naturales no renovables y, en general, las riquezas del subsuelo y de las áreas cubiertas por el mar territorial. Añadía que su exploración y explotación “podrán ser llevadas a cabo por empresas públicas, mixtas o privadas”; que el Estado podrá hacer la “concesión” del uso de frecuencias electromagnéticas; y que el aprovechamiento y uso de las aguas corresponderá al Estado “o a quienes obtengan estos derechos, de acuerdo con la ley” (Art. 247).

También el medio ambiente y su diversidad biológica podían involucrar a la “iniciativa privada” (Art. 248)⁷. Se sostiene que los servicios públicos de agua potable y riego, saneamiento, fuerza eléctrica, telecomunicaciones, vialidad, facilidades portuarias y otros, pueden ser “delegados” a empresas mixtas o privadas “mediante concesión, asociación, capitalización, traspaso de la propiedad accionaria o cualquier otra forma contractual de acuerdo con la ley” (Art. 249). La seguridad social proclamada como un “deber del Estado y derecho irrenunciable de todos sus habitantes” también se abrió a la participación del sector privado (Art. 55) ⁸.

La Constitución de 1998 estuvo a tono con la época de privatizaciones y retiro estratégico del Estado. Los congresos posteriores expidieron las leyes que volvieron aplicables esos principios para los buenos negocios. En adelante, el alto empresariado y las cámaras de la producción jugaron roles determinantes con sus demandas para que los sucesivos gobiernos sigan sus directrices. Una fusión Estado-Empresa Privada que no podía sustentarse en el largo plazo.

Otro ámbito que abordó la Constitución de 1998 también demuestra las orientaciones que afectaron la institucionalidad del Estado central. Por primera vez en la historia se introdujeron conceptos tales como “autonomía”, “desconcentración” y “descentralización”, así como el de “regímenes especiales” por consideraciones demográficas y ambientales (Arts. 224 hasta 241) para generar sus propios recursos.

La Constitución de 2008

A partir del año 2006 se evidenció la reacción nacional contra los tres procesos cruciales de los últimos veinticinco años, es decir, la edificación de una economía empresarial excluyente, el dominio estatal de la clase política (Estado de partidos) y la desinstitucionalización del Estado Nacional.

Entre 2007 y 2008 se sucedieron cinco procesos electorales que demostraron ese viraje del país. Uno, la primera vuelta electoral, en la que el candidato de Alianza País, Rafael Correa, logró pasar a la segunda vuelta; dos, el triunfo de Correa, en la segunda vuelta, sobre Álvaro Noboa; tres, el triunfo, con el 82 % de los votos, de la tesis de convocatoria a una Asamblea Constituyente de plenos poderes para que dicte una nueva Constitución; cuatro, el triunfo de una amplia mayoría de candidatos de Alianza País para integrar la Asamblea; y, cinco, la votación mayoritaria (64%) a favor de la nueva Constitución que había sido presentada a consideración del pueblo por la Asamblea Constituyente, a efectos de que sea aprobada mediante referéndum, el mismo que se realizó el 28 de septiembre de 2008.

En todo el proceso constituyente, las fuerzas sociales se polarizaron: partidos de derecha junto a la clase política tradicional, más las cámaras de la producción y los principales medios de comunicación, se pusieron a la cabeza de la oposición al proceso constituyente y a la Constitución. En el otro sector se ubicaron los partidos de izquierda, lo esencial de las clases medias y amplios sectores populares de trabajadores, indios, campesinos, barriadas urbanas. La polarización dejó en evidencia que a fin de cuentas lo que estaba en juego era el poder construido en los últimos 25 años, sobre la base del modelo económico empresarial.

El punto central de los debates fue el papel del Estado en la economía, de manera que las derechas económicas y políticas defendieron a la empresa privada y al mercado libre absoluto. Por consiguiente, la Constitución de 2008 ha provocado un giro completo en este punto, pues parte de otro modelo: la “economía social y solidaria” y un activo papel del Estado en la economía, que incluso recupera una serie de principios nacionales que se formularon en las Constituciones de 1929, 1945 y 1979.

La nueva Constitución tiene una serie de innovaciones entre las cuales vamos a destacar las siguientes:

• Termina con la vigencia de la neoliberal Constitución de 1998;

• Plantea un nuevo modelo de economía, que recupera el papel del Estado, reintroduce la planificación, garantiza para el país los sectores estratégicos: energía, telecomunicaciones, recursos naturales no renovables, transporte y refinación de hidrocarburos, biodiversidad, patrimonio genético, espectro electromagnético, agua y otros que la ley incorpore.⁹

• Institucionaliza las políticas económicas estatales: la política fiscal sobre el endeudamiento, tributaria, monetaria, cambiaria, crediticia, financiera, comercial, que se centralizan en el Estado, por sobre los supuestos del mercado “libre”.

• Fija responsabilidades al sector privado empresarial, pues reivindica la “función social” de la propiedad, establece la democratización de los factores de la producción, declara al sistema financiero como “un servicio de orden público”, garantiza la intervención estatal para regular las formas abusivas del mercado.

• Reconoce diversas formas de propiedad: pública, privada, comunitaria, estatal, asociativa, cooperativa, mixta. Se avanza con respecto a lo que establecía la Constitución de 1979.

• Recupera y amplía los principios y derechos laborales, precarizados o conculcados en los últimos 25 años; ubica al Trabajo Humano como eje en el proceso productivo; garantiza los derechos de los trabajadores que venían desde la Constitución de 1929 y que la Constitución de 1998 los “flexibilizó”; y ante todo prohíbe la precarización laboral y expresamente la tercerización y el trabajo por horas, que fueron las dos modalidades de trabajo aprovechadas por el sector empresarial para expoliar a los trabajadores.

• Reinstitucionaliza al Estado Nacional, no solo por las claras funciones que competen al Ejecutivo, Legislativo y Judicial, sino por que crea una nueva función, de Transparencia y Control Social a cargo del Consejo de Participación Ciudadana y Control Social, que en adelante tiene la responsabilidad de nombrar a los titulares de la Defensoría del Pueblo, Contraloría del Estado, Superintendencias, Consejo Nacional Electoral y Tribunal Contencioso Electoral (organismos electorales), Procuraduría del Estado, Fiscalía de la Nación, e incluso forma parte para la integración de la Corte Constitucional. De esta manera se “despartidiza” y “despolitiza” las principales instancias del poder estatal, antes sujetas a las conveniencias de los partidos políticos a través del Congreso.

• Crea la Corte Constitucional.

• Centraliza y regula el régimen de autonomías y competencias, estableciendo la necesaria tipificación de las funciones autonómicas y descentralizadas que el Estado transferirá.

• Fortalece al Ejecutivo que a lo largo de la historia nacional ha sido el eje del modelo presidencialista, cuyo papel quedó seriamente restringido por la Constitución de 1998. Al Ejecutivo le corresponde el manejo institucional del Estado central, la planificación y la fijación del presupuesto; a su cargo está el régimen tributario y el manejo de las principales políticas económicas.

• Por primera vez queda establecido que el Presidente podrá disolver la Asamblea Nacional por una sola ocasión, en un sistema denominado “de muerte cruzada”, pues en ese caso al mismo tiempo habrá que llamar a elecciones de asambleístas y de Presidente de la República. Igual ocurre si la Asamblea destituye al Ejecutivo. Además, solo habrá la reelección presidencial por una sola vez.

• Avanza en materia de derechos no solo los individuales, sociales, económicos, laborales y colectivos, sino que da un paso adelante en cuanto a los principios del Buen Vivir y la proclama de los Derechos de la Naturaleza, algo inédito en el mundo, y otros derechos tales como el Agua, la Soberanía Alimentaria, la Biodiversidad, los derechos de los Migrantes y derechos específicos de los jóvenes, niños, adolescentes, adultos, adultos mayores, discapacitados, mujeres embarazadas, usuarios y consumidores, detenidos y otros grupos minoritarios. Propugna la jubilación universal y la seguridad social universal.

• En cuanto a derechos comunitarios, garantiza la propiedad comunal, la consulta comunitaria para la explotación de recursos no renovables, la conservación de las formas propias de convivencia y organización, respeto a las tierras ancestrales, la conformación de circunscripciones territoriales.

• Introduce el voto facultativo para los jóvenes entre 16 y 18 años, así como para las Fuerzas Armadas y la Policía. También reconoce el derecho a elegir autoridades locales a los extranjeros residentes por algún tiempo en el país.

• Afirma el poder ciudadano no sólo a través de la función de Transparencia y Control Social, sino por los mecanismos de la democracia directa: elecciones, consulta popular, remoción del mandato, iniciativa popular en las leyes, veedurías y otros controles; reconoce el derecho a la resistencia; la participación directa mediante audiencias públicas, asambleas, cabildos populares, consejos consultivos, observatorios y otros; en los organismos seccionales se introduce la figura de la “Silla Vacía”¹⁰ para que allí esté representada la ciudadanía en las sesiones respectivas.

Resumiendo, la Constitución de 2008 consolida la apertura del nuevo ciclo histórico político del Ecuador. Su vigencia ha paralizado a los grupos de poder que la confrontaron, que han quedado desarmados en los intentos por preservar el antiguo régimen que tanto les benefició.

La derecha económica y política no perdona el cambio de paradigmas y los nuevos rumbos de un gobierno sobre el cual ya no ordenan. Como lo han venido haciendo a lo largo de todo el proceso constituyente, persistirán en la desestabilización y en múltiples mecanismos de acción para deslegitimar el proceso vivido y tratar de revertir los cambios sociales. Como en otras épocas históricas, solo la movilización y el empuje de las capas medias y populares pronunciadas a favor del proceso constituyente del Ecuador serán el mejor soporte y garantía para que el avance social se imponga y logre crear las bases para un país con amplio bienestar ciudadano.