Antecedentes

El proceso político en el Ecuador, al igual que en otros países de la región andina, se caracteriza actualmente por la dominancia de procesos constituyentes; esto es, por una intensa actividad de reforma política e institucional que apunta a desembocar en la elaboración de una nueva carta constitucional.

La historia política última del Ecuador registra tres grandes eventos de definición constitucional. El primero acontece en 1978 a propósito del llamado ‘retorno a la democracia’ el cual significó la aprobación vía referéndum de una nueva carta constitucional, la número 17 en la historia republicana del país. El segundo se dio 20 años después, con la realización de una Asamblea Constituyente que se encargó de redactar una nueva Constitución. Y finalmente el actual, que resulta de una convocatoria aprobada mayoritariamente en consulta popular el 15 de abril del 2007, y que convoca a una Asamblea Constituyente de ‘plenos poderes’, con el encargo de “introducir modificaciones en el cuadro institucional vigente y redactar una nueva Constitución”.

Se podría entonces hablar de un solo proceso constituyente que viene desde el retorno a la democracia. La Constitución de 1978 inaugura el periodo y define un modelo de sistema político inspirado en el paradigma de un ‘Estado de bienestar’ con fuerte orientación intervencionista y redistribuidora; un paradigma que se volvió contradictorio con las tendencias de ajuste neoliberal que se implementaron en la región durante los años 80 y 90; el resultado de este desacoplamiento entre la dimensión constitucional y el proceso político tendrá consecuencias en el bloqueo político y en las recurrentes crisis de gobernabilidad que el país soportó durante estas dos décadas.

Durante los años 90 emergen dos posturas que establecen serios cuestionamientos a ese paradigma constitucional. Por un lado, un amplio movimiento social de impugnación a la institucionalidad del sistema político liderado por el movimiento indígena y por otros actores como las mujeres y los ecologistas. Una segunda línea de adecuación, más que de impugnación, a las condiciones de crisis de la representación se presenta bajo el fenómeno de la antipolítica.

La Constitución de 1998 presenta importantes avances al legislar sobre los derechos y su garantía pero no resuelve el problema de la representación; en dirección contraria, excluye a la representación política (a los partidos y al Congreso) de su responsabilidad en la construcción del proceso decisional, lo cual conduce, ya en sus efectos políticos, a agudizar la crisis de gobernabilidad; se destituyen dos presidentes mediante expedientes poco apegados a los procedimientos normados constitucionalmente y la crisis social aparece con rasgos cada vez más preocupantes.

El contexto político en el que se desenvuelve esta nueva operación de reforma institucional es extremadamente significativo; por un lado, la intensa movilización social que logró introducir sus reivindicaciones en la Constitución de 1998, ahora aparece en un momento de reflujo y de fragmentación, mientras la línea de la antipolítica ha continuado acentuándose ya como una semántica social generalizada. Otro importante elemento de contexto es el internacional: un conjunto significativo de países de la región Andina —Venezuela y Bolivia, pero también Colombia con antelación— se encuentran en procesos de transformación constitucional, en algunos casos con radicales alcances de reforma, que replantean los principios básicos del ‘Estado de derecho’ y de las tradicionales instituciones propias de las llamadas democracias occidentales ¹.

El momento de la des-institucionalización

Si todo proceso constituyente supone una combinación entre dos fases o momentos —el de la descomposición del ancien régime (para utilizar la terminología propia del clásico proceso de cambio político constitucional), y el de la instauración del nuevo régimen—, en el caso ecuatoriano el momento de la des-institucionalización o del desgaste de la institucionalidad no se detiene a pesar de la integración de la Asamblea Constituyente, sino que, al contrario, se acelera y profundiza.

La des-institucionalización no tiene que ver solamente con la destitución de presidentes electos constitucionalmente, sino principalmente con la generalización de una conducta de alta discrecionalidad en la mayoría de los actores político-institucionales, lo que genera fenómenos de recurrente inseguridad jurídica. La des-institucionalización hace referencia a la ruptura sistemática de los principios y de los procedimientos que regulan el funcionamiento de las instituciones básicas del sistema democrático, entre ellos el de la sujeción a la Constitución y a la ley por parte de gobernantes y gobernados, y el sometimiento a las normas que regulan el principio de la división y autonomía de los poderes del Estado.

La lógica del proceso constituyente en marcha tiende a profundizar la línea de la des-institucionalización. Ya integrada la Asamblea Constituyente, ésta radicaliza aún más esta lógica arriesgando revertir principios e instituciones que hacen parte de las estructuras de emancipación modernas y que se expresan en la vigencia de los derechos fundamentales y de las instituciones que garantizan su realización y exigibilidad. Esta lógica puede comprometer la segunda fase del proceso constituyente, la de la reconfiguración y la del diseño del nuevo marco constitucional.

Hacia la re-institucionalización vía Asamblea plenipotenciaria

La discusión sobre el carácter plenipotenciario de la Asamblea Constituyente en el Ecuador, así como sobre el concepto de plenos poderes sobre el cual ésta sustenta su legitimidad, presenta serios interrogantes sobre el destino de la democracia y de sus instituciones fundamentales; ² en particular conduce a indagar sobre la relación entre el procedimiento de reforma, y su derivación hacia los contenidos del nuevo diseño institucional. Un procedimiento excesivamente decisionista y excluyente como el que se cobija bajo el concepto de plenos poderes, ¿es capaz de garantizar un diseño institucional efectivamente democrático? ¿En qué medida una determinada interpretación acerca de lo que se entiende por plenos poderes asambleares puede incidir en la definición del cambio institucional y sobre los contenidos del nuevo diseño constitucional?

El primer elemento de esta discusión advierte sobre el proceso efectivo de conformación de la Asamblea plenipotenciaria y su deriva decisionista; el concepto de plenos poderes aquí se vincula con un modelo de democracia fuertemente electoralista y mayoritarista. Desde esta perspectiva, la Asamblea Constituyente, aparece más que como espacio de deliberación colectiva para definir un nuevo diseño institucional, como instrumento del cambio y sustitución de los actores representativos del viejo modelo. La línea antipolítica de rechazo a la representación encuentra en la postura refundacional y en el concepto plenipotenciario, su mejor carta de presentación; aparece como la mejor pieza de la estrategia electoral con la cual Correa accede al poder ³.

Logrado el objetivo electoral, el segundo paso consistió en armar la estrategia de integración de la Asamblea plenipotenciaria; ahora se trataba de convocarla mediante el mecanismo de la consulta popular, para lo cual no se dudó en desatender cualquier procedimiento normado por la Constitución vigente; se trató del momento más alto de des-institucionalización, de desconocimiento de los procedimientos normados por la Constitución vigente para conducir la reforma política. Amparados en el apoyo electoral, se procedió a sustituir a los diputados de oposición por sus alternos afines a la postura gubernamental, a controlar el Tribunal Supremo Electoral y el Tribunal Constitucional.

El tercer momento tiene que ver con la implementación de la estrategia refundacional; la consulta popular mayoritariamente aprueba la integración de la asamblea plenipotenciaria con un Estatuto de ambigua formulación, que posibilita iniciar la tarea de la re-institucionalización mediante la promulgación de leyes y mandatos, tarea derivada del concepto plenipotenciario y que nunca fue autorizada por el mecanismo de la consulta popular. La Asamblea funciona como brazo legislativo del ejecutivo, la mayoría progubernamental que la integra da vía libre a toda iniciativa presidencial, la tarea de elaboración del texto constitucional queda en segundo plano y su formulación no será sino la sistematización de las transformaciones institucionales ya establecidas previamente a través de las leyes y de los mandatos aprobados.

¿En qué medida las modalidades procedimentales de la reforma política condicionan las definiciones constitucionales? En primer lugar, la dominancia de la lógica electoral reduce la capacidad deliberativa de la sociedad para definir un marco institucional que debería pensarse como incluyente de las diversidades que caracterizan a la sociedad ecuatoriana. Los interrogantes de fondo hacen referencia a los paradigmas de reforma constitucional que están en juego; en otras palabras, ¿con qué modelo de institucionalidad es congruente un procedimiento escasamente deliberativo que resulta de una estrategia electoral? ¿A qué paradigma constitucional obedece esta lógica procedimental?

La transformación política impulsada por Correa y su organización Alianza País no privilegia el nivel del diseño constitucional; esta discusión, o no existe, u ocupa un segundo plano. Se trata de un paradigma en el cual las instituciones que deberían canalizar la reforma se subordinan al proceso refundacional, no lo regulan, contienen o canalizan. Un procedimiento que no se sustenta sobre una lógica de activo funcionamiento de las instituciones que preservan los derechos fundamentales, no garantiza que estos derechos sean plenamente garantizados en el diseño constitucional.

Este elemento pone en riesgo la legitimidad de procedimiento y de resultados de la misma Asamblea, lo cual puede atentar con la viabilidad futura de la misma carta constitucional. Cualquier definición constitucional que se crea definitiva o que pretenda sustentarse en los ‘plenos poderes’ de un actor mayoritario, que no resulte de un efectivo proceso de deliberación colectiva y que no reconozca la diversidad social y política sobre la cual se despliega la intervención constituyente, es una construcción que tarde o temprano se enfrentará a la diversidad de esa composición social y política sobre la cual se despliega la operación constituyente, una diversidad que en su momento podría revertir esa elaboración.

Bibliographie

J. Echeverría, “Plenos poderes y democracia en el proceso constituyente ecuatoriano”, en Plenos poderes y transformación constitucional, Julio Echeverría y César Montufar editores, Abya Yala, Quito, 2008.