El enfoque de soberanía alimentaria fue introducido en Ecuador por las organizaciones campesinas indígenas y algunas ONG de desarrollo social en el primer quinquenio del 2000. Este nuevo paradigma tiene antecedentes en las políticas agrícolas que implementaron algunos países europeos después de la Segunda Guerra Mundial, como instrumento para alcanzar la autosuficiencia alimentaria en un contexto dominado por el Plan Marshall.

Posteriormente, la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO) desarrolló ampliamente los conceptos de seguridad alimentaria y derecho a la alimentación, a fin de combatir el hambre y la desnutrición en el mundo. La seguridad alimentaria ha sido enfocada desde la disponibilidad de alimentos en un país determinado, pero también desde el acceso, consumo y educación nutricional. Los estrategas de la Casa Blanca y del Pentágono han vinculado a la seguridad alimentaria con la seguridad nacional. Según las declaraciones de George W. Bush, entonces Presidente de los Estados Unidos, la soberanía de las naciones depende de la capacidad de cada país para producir los alimentos que satisfagan la demanda de su población.

Por su parte, las organizaciones campesinas e indígenas de Centro América desarrollaron en la segunda mitad de los años 90, su propuesta de política de soberanía alimentaria como respuesta a los impactos desarticuladores de las economías campesinas a consecuencia de la ayuda internacional de alimentos dada con ocasión de los desastres naturales (huracanes, terremotos, etc.) y las crisis políticas en Honduras, Guatemala, El Salvador y Nicaragua. Esta noción de seguridad alimentaria fue procesada por las organizaciones campesinas e indígenas de los tres continentes americanos, articuladas en el proyecto regional Vía Campesina, y apoyada por algunas ONG de desarrollo y redes internacionales como Agricultura Campesina y Mundialización, una alianza apoyada por la Fundación Charles Léopold Maye. Finalmente, su concepto fue acuñado en el Foro Mundial de Soberanía Alimentaria reunido en La Habana en el año 2001.

Pero ¿qué es la soberanía alimentaria?

“Soberanía alimentaria es el derecho de los pueblos a definir sus propias políticas y estrategias sustentables de producción, distribución y consumo de alimentos, capaces de garantizar el derecho a la alimentación para toda la población, en base a la pequeña y mediana producción, con respeto a sus propias culturas y a la diversidad de los modos de producción agropecuaria, de comercialización y de gestión de los espacios rurales de campesinos, pescadores e indígenas, en los cuales la mujer desempeña un papel fundamental… La soberanía alimentaria es la vía para erradicar el hambre y la desnutrición, y garantizar la seguridad alimentaria duradera y sustentable para todos los pueblos”.¹

Desde entonces, una amplia literatura ha vinculado el derecho a la alimentación con la seguridad alimentaria, soberanía alimentaria y nutricional. Este último enfoque refleja la experiencia brasileña, especialmente los aportes del médico y sociólogo Josué de Castro, quien a mediados del siglo pasado expuso en su obra capital Geografía del Hambre, las relaciones entre salud y nutrición, y demostró que la desnutrición es resultado del hambre oculta, y que ésta es, a su vez, producto del desarrollo inequitativo, es decir, una construcción social perfectamente evitable.

En los años recientes, América Latina ha visto florecer una decena de leyes de seguridad alimentaria, entre ellas la ecuatoriana de abril 2006, pero hay pocas leyes de soberanía alimentaria, destacándose la de Venezuela y Nicaragua, actualmente en proceso de elaboración.

En este contexto fue formulado, negociado y aprobado el articulado sobre soberanía alimentaria de la Constitución de 2008². Este logro es una innovación a escala mundial, en América Latina y por supuesto en Ecuador, en donde la agricultura ha sido tradicionalmente enfocada desde el desarrollo agrícola, el desarrollo rural integral y el fomento de las exportaciones, mas no desde la soberanía nacional.

Esto es posible explicar por el fracaso del modelo neoliberal en varios países de América Latina y entre ellos Ecuador. Pero también por el acceso al poder de actores sociales y políticos portadores del cambio, por “la revolución ciudadana” a partir de enero de 2007, y por la presión de las organizaciones campesinas e indígenas, de los agro-ecologistas y de algunas organizaciones de desarrollo.

En el presente artículo se trata de analizar las consecuencias de la soberanía alimentaria en el primer round de este proceso, es decir, en el debate y la disputa de sentidos que se dio en torno a las características y alcances de los artículos que hacen parte de la nueva Constitución sobre esta materia. El segundo round se trabó en torno al Mandato Agrario³, y el tercero se dará alrededor de la elaboración de la primera ley de soberanía alimentaria.

Actores, escenarios, discursos

Los procesos de formulación y negociación de las leyes de reforma agraria de 1964 y 1973 se produjeron en períodos de dictadura militar. Las negociaciones fueron entre las instituciones del Estado y los gremios de los grandes propietarios de la tierra4, sin participación de los campesinos y productores familiares. Ese proceso de modernización conservadora desechó más tarde toda pretensión desarrollista con la expedición de la Ley de Desarrollo Agrícola de 1994, copia ecuatoriana de su homónima mexicana de 1992.

En esa ocasión, las observaciones y recomendaciones de las organizaciones campesinas e indígenas sobre los argumentos contenidos en el borrador de esa ley fueron escuchados pero no hicieron variar la voluntad de poner fin a la tibia reforma agraria y de sentar las bases para la reconcentración de la propiedad de la tierra, incluyendo al efecto la autorización de la venta de los terrenos comunales a particulares, y la creación de condiciones favorables para el agro-negocio, entre las que se destaca la agricultura por contrato mediante la cual los pequeños productores subsidian a los grandes.

La elaboración de la Constitución de 2008 se produjo en un escenario diferente, caracterizado por la presencia de un gobierno comprometido con el cambio y en el espacio de la Asamblea Nacional Constituyente instalada en noviembre 2007 en Montecristi. La Asamblea recomendó a la Mesa Seis la elaboración del texto constitucional correspondiente a la soberanía alimentaria⁵. Los 13 asambleístas de esa Mesa organizaron su trabajo en cuatro grupos, uno de los cuales, llamado “De propiedad, inversión y soberanía alimentaria” se encargó de la elaboración de la propuesta de normativa. Esta comisión proponente fue integrada por los asambleístas Vinicio Calle, Salomón Fadul y Pedro de la Cruz.⁶

El diseño de la Constitución de 2008 se produjo en un ambiente de descrédito de los partidos políticos tradicionales y de desgaste generalizado de los gremios de propietarios, particularmente de las cámaras de agricultura y las asociaciones de ganaderos, lo que probablemente explica la ausencia corporativa de esos actores en la elaboración de la Constitución de Montecristi. En cambio, algunas empresas alimentarias como PRONACA y Supermaxi7 incidieron en las deliberaciones, directamente o a través de asesores y funcionarios del gobierno. La presencia de los gremios antes mencionados fue marginal en algunos foros ciudadanos organizados al efecto, como los de Atuntaqui y Ambato, no sólo por su número de representantes, sino especialmente por la debilidad de sus argumentos.

Los movimientos Alianza País primero y Acuerdo País después se caracterizan por su heterogeneidad política. Propiamente son frentes que cobijan a sectores de izquierda, centro-izquierda y centro. Esta heterogeneidad se refleja también en el gabinete ministerial del gobierno de Rafael Correa. Mientras los delegados del Ministerio de Inclusión Económica y Social, MIES, aportaron a las tesis de la soberanía alimentaria, el Ministerio de Agricultura Ganadería y Pesca, MAGAP, y el Ministerio de Coordinación del Desarrollo Social, MCDS, trataron de convencer a los asambleístas que el desarrollo rural se producirá gracias a los encadenamientos productivos entre los agricultores familiares y las grandes empresas agroindustriales y comerciales. La posición de la Secretaría Nacional de Planificación y Desarrollo Económico y Social, SENPLADES, en ese debate osciló entre las propuestas de seguridad alimentaria y el nuevo paradigma de soberanía alimentaria.

Las tesis más avanzadas sobre soberanía alimentaria en Montecristi fueron expuestas por la FENOCIN y la Confederación Unitaria de Organizaciones Campesinas Afiliadas al Seguro Social Campesino – Coordinadora Nacional Campesina (CONFESUNASSC-CNC), y están publicados en el folleto “Propuesta desde las organizaciones sociales para la ANC”. En este caso, la política de soberanía alimentaria es definida como “el eje estratégico del nuevo modelo de desarrollo”, señalándose expresamente que la soberanía alimentaria no puede ser lograda sin el apoyo a la pequeña y mediana producción campesina, sin acceso a la tierra, sin crédito, sin capacitación y sin recuperación de las semillas propias. En esta misma línea se inscribió la propuesta inicial de la Mesa Agraria integrada por la FENOCIN, la Coordinadora Nacional Campesina Eloy Alfaro, la FENACLE y algunas ONG de desarrollo.

De otra parte, la organización indígena regional Ecuador Runakunapak Riccharimuy, más conocida como Ecuarunari, y la Confederación de Nacionalidades Indígenas del Ecuador, CONAIE, que cuentan con un importante acumulado histórico en torno a los temas de plurinacionalidad, territorio, agua y minería, no tienen desarrollada una tesis sobre soberanía alimentaria, lo que explica que este tema haya sido tratado de manera rápida en el proyecto de Constitución presentado por la CONAIE.

Vale la pena recordar que la CONAIE se organizó formalmente en 1986 como resultado de un largo proceso histórico de resistencia indígena. Sus tres filiales regionales, en particular ECUARUNARI (indígenas de la Sierra), protagonizaron el levantamiento indígena de 1990, mediante el cual la población indígena se transformó de actor social en actor político. A fin de incidir en la escena política la CONAIE creó en 1992 el Movimiento Pachakutik, que participó en el primer tramo del gobierno deL coronel Lucio Gutiérrez, lo que tuvo un costo social y político significativo por las fisuras internas que provocó y los cambios en la imagen pública del movimiento.

Fieles al ethos de la izquierda latinoamericana, varias ONG de desarrollo social articuladas en el Colectivo Agrario (Intermón Oxfam, Instituto de Estudios Ecuatorianos, Colectivo Agro-Ecológico, Fundación Heifer, Centro Andino para la Formación de Líderes Sociales-CAFOLIS), acordaron recopilar y analizar las posiciones de las diferentes organizaciones campesinas e indígenas a fin de identificar los elementos comunes para la elaboración de una agenda conjunta en la perspectiva de la construcción de un frente común para incidir en el proceso de formulación de la nueva Constitución. El resultado de este esfuerzo fue el estudio “Agendas de las organizaciones campesinas e indígenas frente al proceso constituyente” que no se ha publicado por las significativas diferencias en torno a los temas de plurinacionalidad e interculturalidad.

Las organizaciones campesinas e indígenas llegaron a Montecristi separadas por sus diferencias. El panorama fue similar en la Mesa Seis de la Asamblea, donde algunas de esas organizaciones tuvieron estrategias sostenidas como la CONFEUNASSC-CNC y la CONAIE, que mantuvieron una delegación por semana y se declararon en sesión permanente en los momentos críticos. Otras organizaciones realizaron actividades puntuales, como la FENOCIN y la FENACLE, probablemente por la confianza que tenían en la capacidad de sus dirigentes para incidir en la definición de las normas legales, dado que sus presidentes eran a su vez asambleístas y miembros de la Mesa Seis, la responsable de la elaboración del articulado sobre soberanía alimentaria. Además de las visitas a asambleístas y a las comisiones de trabajo, las organizaciones campesinas e indígenas realizaron movilizaciones, concentraciones y una feria con alimentos y semillas locales. En suma, combinaron la propuesta con la movilización, la acción por las vías institucionales con las actividades por fuera de la institucionalidad.

Tiempo político y cotidianidad

En el ámbito de lo público el Ecuador de hoy está marcado por el cambio político, las repetidas elecciones, el cambio generacional, los plazos establecidos por las instituciones y la disciplina de planificación, ejecución, seguimiento y evaluación impuesta por el Presidente de la República a sus ministros y altos funcionarios, y por éstos al resto del sector público. Mientras la vida cotidiana está marcada por el ritmo urbano y el campo sigue el compás de la naturaleza, la vida política se aceleró desde enero del 2007 y el Presidente de la Asamblea de Montecristi, Alberto Acosta, buscó infructuosamente darle un ritmo propio.

Entre noviembre de 2007 y enero de 2008 los asambleístas organizaron la Asamblea, acordaron las reglas de juego, se dieron sus autoridades y responsables, e iniciaron la recolección de información sobre los temas específicos de las mesas de trabajo. A fines de enero comenzaron los foros ciudadanos como espacio de diálogo para que la ciudadanía en general y las organizaciones de la sociedad civil en particular, presenten sus propuestas. Cada mesa organizó foros sobre sus temas de interés en función del cantón y provincia de origen de sus miembros. La Mesa Seis, de Trabajo, Producción e Inclusión Social, organizó foros ciudadanos en Atuntaqui, Otavalo, Ambato, Orellana, Lago Agrio y Quevedo. En los foros participaron gremios de propietarios, organizaciones campesinas e indígenas, colectivos de mujeres, artesanos, jóvenes, niños… En sus intervenciones se mezclaron las demandas inmediatas con las reivindicaciones gremiales y las propuestas de política pública, todo esto muy rico en discursos ideológicos y todo lo contrario en propuestas concretas y en proyectos de articulado para la nueva Constitución.

En el mes de marzo y abril de 2008 la Mesa Seis procesó 250 propuestas recibidas sobre diversos temas⁸ y entre ellas las propuestas de soberanía alimentaria. A mediados de abril las presiones sobre este tema se hicieron cada día más evidentes. Los asesores de la Mesa Seis, el politólogo Rafael Quintero y el geógrafo Gustavo Ayala, ambos miembros del Partido Socialista, se esforzaron en introducir el nuevo enfoque de soberanía alimentaria y produjeron una propuesta de articulado, con resonancias de las políticas agrarias de los años setenta, con la clara voluntad de sacar adelante los intereses estratégicos de los campesinos en relación con la tierra, el crédito, la asistencia técnica, la comercialización, la recuperación y la defensa de las semillas.

A pesar de que esta propuesta fue apadrinada por el Partido Socialista, al que pertenece Pedro de la Cruz, y de que recogía algunos puntos propuestos por las organizaciones sociales involucradas, a última hora fue descartada, y en su lugar apareció un texto supuestamente enviado por el Presidente de la República. Posteriormente se supo que este articulado fue producido por un pequeño grupo de personas allegadas al enlace entre el Ejecutivo y el Legislativo, a fin de acercarse al primer mandatario pensando en las elecciones generales de 2009. Los autores de esta maniobra fueron neutralizados cuando el Presidente de la República conversó con el Presidente de la Asamblea, en ese momento Alberto Acosta, en el sentido de condicionar la importación de semillas transgénicas e incorporar el acceso a la tierra por los campesinos en el texto constitucional.

Nudos críticos

El texto aprobado por la Mesa Seis y que fue enviado al primer debate del pleno de la Asamblea fue cuestionado por las organizaciones sociales, especialmente por las organizaciones de desarrollo, por no reflejar las propuestas de los actores sociales y dejar la puerta abierta al agro-negocio, la importación de alimentos, los transgénicos y los agro-combustibles, como también por no fijar de manera clara las obligaciones del Estado y por escudarse detrás de supuestas medidas de control.

Los portadores de la propuesta aprobada formalmente por la Mesa Seis para primer debate en el pleno de la Asamblea hicieron un “saludo a la bandera” de la soberanía alimentaria y sustentaron sus posiciones en el realismo político basado en la diferencia entre utopía y cambio posible, en la importancia de generar divisas por medio de la agro-exportación y -sobre todo- en su afán de lograr un mejor posicionamiento al interior de Acuerdo País de cara a las elecciones generales de 2009.

Frente a esta situación, la primera respuesta del presidente de la Mesa Seis fue endilgar la responsabilidad del ex abrupto a tres asambleístas mujeres, quienes respondieron rápidamente aclarando que ese texto fue aprobado por la mayoría de integrantes de la Mesa y que estaban dispuestas a reconsiderarlo.⁹

En esas circunstancias, el asesor de Pedro de la Cruz, Luis Andrango, tuvo el coraje de retomar las tesis de la FENOCIN sobre soberanía alimentaria e invitar a las organizaciones de campesinos e indígenas y de desarrollo a arribar a acuerdos mínimos. En la carta de invitación, Luis Andrango afirmó que:

“Con relación a los textos de Soberanía Alimentaria que nos han llevado al menos un mes en la búsqueda de consensos mínimos para la aprobación de los textos, debemos reconocer que no existió la coyuntura favorable para la aprobación de los primeros textos acordados que se adjuntan en este mensaje, y los textos aprobados finalmente, sin duda tienen muchas limitaciones que son resultados de que se antepusieron los intereses personales sobre los  intereses  colectivos y del pueblo ecuatoriano, y esto incluye a miembros de Acuerdo País que integran nuestra mesa y sin duda la definición política del Presidente de la República sobre los agro-negocios y los transgénicos, frente a la posición del Presidente de la Asamblea y la composición diversa de Acuerdo País.” ¹⁰

La larga y tensa reunión de trabajo del 29 de mayo de 2009 en la sala de sesiones de la FENOCIN en Quito, tuvo su clímax cuando los representantes de la Secretaría Técnica de la Mesa Agraria pidieron salir a los delegados de las organizaciones que no integran dicho espacio “con el fin de tratar los temas de la agenda de la Mesa Agraria”. Esta actitud no prosperó por la oposición inmediata de los dirigentes de la FENOCIN, Fredy Congo y Luis Andrango, quienes argumentaron la necesidad de concluir la revisión del articulado y llegar a un acuerdo. El texto acordado en esa sesión, más conocido como “El consenso de Quito” (www.cafolis.org) se recoge en la nueva constitución, especialmente en lo que se refiere a las obligaciones del Estado, la autosuficiencia de alimentos sanos y culturalmente apropiados, la prioridad a la pequeña y mediana producción, las tecnologías agro ecológicas, el intercambio libre de semillas (Art. 281), la articulación entre los programas alimentarios del Estado y las compras públicas a pequeños y medianos propietarios asociados (Art. 288) y el acceso a la tierra (Art. 282).

Comentario final

La experiencia de la formulación del texto constitucional en torno a la soberanía alimentaria muestra que éste fue un proceso abierto en el que participaron los representantes del Presidente Correa, de las organizaciones sociales, de las empresas privadas y de las distintas formaciones políticas, particularmente de Acuerdo País, Partido Socialista y Movimiento Popular Democrático.

El debate se produjo en torno a los alcances de la soberanía alimentaria sustentada en la agricultura familiar o economía campesina, y en la pesca artesanal. La controversia fue entre la posición radical –en el sentido de ir a las raíces del problema de la inseguridad alimentaria– que planteó el tema del acceso a los recursos productivos: tierra, agua, créditos, asesoría técnica, capacitación; y una posición light que buscó introducir el tema de la soberanía alimentaria pero sin abordar los puntos críticos, con la expectativa de hacerlo posteriormente en leyes y reglamentos. Los portavoces de la gran producción agroindustrial para la exportación no lograron marcar hitos en el debate. A su vez, las posiciones “realistas” fueron ampliamente derrotadas en el segundo round de la Mesa Seis y en el pleno de la Asamblea.

La situación cambió en el proceso de formulación del Mandato Agrario por parte de la Asamblea, y debería definirse plenamente en la ley de soberanía alimentaria. El Mandato Agrario fue aprobado por la Asamblea el 23 de julio de 2008, a petición del Presidente de la República, para contrarrestar el alza acelerada de los precios de los alimentos, iniciada a comienzos de ese año, mediante subsidios a los importadores de insumos y a productores.