Relaciones entre niveles y dimensiones de la gobernanza

Los procesos de acción colectiva que conforman la gobernanza se desarrollan en el marco de un complejo y dinámico escenario político, social y territorial. Tal complejidad se explica, en parte, debido a que los niveles de gobernanza (local, provincial, nacional, regional y global) no son autónomos sino que, por el contrario, son interdependientes (Cfr. CALAME, 2003, págs. 116 y ss.). Entre estos niveles, podemos distinguir tres tipos de relaciones básicas que configuran las formas en que pueden articularse: relaciones de cooperación, de enfrentamiento y/o neutralidad entre los niveles de gobernanza, respondiendo a un criterio direccional de la acciones que emanan desde dos o más niveles.

• Cooperación: acciones que se dirigen en la misma dirección.

• Conflicto o Enfrentamiento: acciones que se dirigen en direcciones contrarias.

• Neutralidad: acciones que tienen escasa o neutral influencia fuera del nivel en el que se ejecutan.

A su vez, los niveles de gobernanza y las relaciones que se dan entre ellos son atravesados por las dimensiones económica, política, administrativa y sistémica, generando nuevas interacciones (cfr. VON HALDENWANG, 2005, pág. 38). Esto significa que junto a los órganos de gobierno y a sus estructuras burocráticas actúan grupos de interés, de presión y factores de poder tales como corporaciones empresarias, medios de comunicación, gremios y sindicatos, instituciones eclesiales, educativas, gran cantidad de otras organizaciones comprendidas dentro del tercer sector y hasta individuos.

Ante tal escenario, e introduciéndonos en el sentido normativo del término gobernanza, nos preguntamos: ¿puede la buena gobernanza a nivel local ser contraproducente para la buena gobernanza a nivel nacional, regional o global? Y en sentido positivo: ¿es la buena gobernanza a nivel local un medio para la buena gobernanza en niveles superiores? Debido a la interdependencia que existe entre los niveles adherimos a la idea de que la buena gobernanza local y provincial, sirve a los niveles superiores. (Cfr. CALAME, 2003, p. 117), y que todas las dimensiones de la gobernanza deben ser tenidas en cuenta conjuntamente: es decir, sin gobernanza sistémica, no podemos pretender éxitos sostenibles en la gobernanza económica, administrativa o política.

La identidad cultural como presupuesto básico de la gobernanza y como derecho

Nos convoca en este trabajo la cuestión de la articulación de los niveles de gobernanza desde el punto de vista de la identidad cultural más allá de las fronteras nacionales existentes. Dado que los niveles y las dimensiones de la gobernanza se caracterizan por su interdependencia, consideramos que el respeto a la identidad cultural (tradiciones, idioma, arte, costumbres, etc.) es un presupuesto básico para la buena gobernanza.

En el plano de las dimensiones, el respeto a la identidad cultural, que enmarcamos dentro de la gobernanza sistémica, puede significar, por ejemplo, una disminución de los conflictos sociales, lo que alentaría a la previsibilidad política y seguridad jurídico-social necesarias para la atracción de inversiones (gobernanza económica). Y en el plano de los niveles se darían condiciones favorables para un desarrollo local con ideas locales, dando como resultado el desarrollo económico y social de los niveles superiores y del conjunto.

Paralelamente, el derecho a practicar, conservar y difundir las prácticas que componen una identidad cultural es reconocido por numerosos instrumentos jurídicos, desde el nivel local al global. Pero ante las violaciones constantes que se observan de este derecho en los países latinoamericanos, nos preguntamos: ¿El respeto a la identidad cultural perjudica a la gobernanza en alguno de sus niveles? ¿Genera incompatibilidades entre los distintos niveles de gobernanza? ¿Qué papel juegan las identidades locales en los niveles superiores de gobernanza? Para responder estas cuestiones tomaremos el caso de la identidad de los pueblos originarios que viven separados por fronteras nacionales. Consideramos que estos casos son paradigmáticos, y el abordaje de los conflictos que se dan en ese marco es ineludible a la hora de indagar sobre los desafíos para la gobernanza, no sólo en América Latina, sino en el mundo entero. Estos pueblos han sufrido el desmembramiento de su identidad a causa de la usurpación territorial, imposición de nuevas fronteras nacionales, legislaciones contradictorias y/o migraciones forzadas, medidas que no han tenido en cuenta parámetros culturales de los sujetos sobre los que se aplican, tal vez como resultado de la búsqueda de una gobernanza excesivamente centrada en el nivel nacional que responde a parámetros geopolíticos y económicos en conflicto con el respeto a las identidades locales enmarcadas en la gobernanza local.

La ruptura de las identidades de los pueblos originarios en Argentina a partir de las nuevas fronteras y de las migraciones forzadas

Aunque el término “globalización”, en su aplicación socio-política, es de cuño reciente, hubo en las Naciones Originarias de América que sostenían diferendos inter-territoriales una forma no conceptual de aplicarla apoyada en la preeminencia de la afinidad Mágico-Cultural. Si bien no podemos ignorar que estas dominaciones hayan existido antes del siglo XV y provocado, a su vez, enconos que permitieran luego una mejor permeabilidad de la conquista europea, fueron hechas dentro de un marco de afinidades culturales.

Los límites territoriales diseñados por la conquista y/o los desplazamientos de los Pueblos Originarios provocados por la imposición religiosa o la explotación de los recursos naturales han tenido como consecuencia la fragmentación de las “naciones” preexistentes. Cada acto de la conquista y la actual globalización occidental fueron y son una grave amenaza para la seguridad territorial, alimentaria, sanitaria y cultural de estos pueblos.

Estados y organizaciones internacionales han promovido leyes nacionales e internacionales que no han pasado de ser sólo buenas intenciones, ya que ninguna de ellas se cumple en la magnitud de su expresión y las injusticias territoriales, culturales y ceremoniales se acrecientan (Cfr. SPADAFORA, 2003). La incomprensión constante de que tanto en grupos étnicos sedentarios como nómadas, la posesión de la tierra en unos y/o la libertad de tránsito de los otros, son parte inseparable de sus concepciones mágico-culturales ha condenado a pueblos nómadas a convertirse en sedentarios, a pescadores-cazadores-recolectores en agricultores y a agricultores nómadas en sedentarios con el consiguiente perjuicio a su seguridad alimentaria, hecho que ya no será fácil revertir.

El diagnóstico: Pueblos separados por fronteras y conflictos territoriales. Historia y situación actual en Argentina y países limítrofes

a) Mapuches en frontera argentino-chilena

En 1640 luego de la firma en Chile del Parlamento de Kilin, se acordó considerar como frontera norte el Río Bio-Bio y reconocer el territorio mapuche. Hacia 1700 los Peuenches, pobladores de la frontera andina son “araucanizados” y en 1750 esta misma etno-conversión llega hasta la pampa argentina.

El territorio arauco-patagónico ha sido desde el arribo de la colonia zona de enormes disputas. Luego de las respectivas declaraciones de independencia, Chile (1818) y Argentina (1816) ambos países no han lograron acuerdos de frontera sin que alguno de ellos se considerara afectado, en medio de los incesantes diferendos territoriales entre las repúblicas estaba y está la Nación Mapuche. Hubo en Chile algunas leyes que mencionaban la compra-venta de tierras indígenas, no obstante la mayoría de esos negociados, dada la incapacidad lectora del indígena, y en las que intervinieron militares y colonos europeos, han sido espurios y abusivos. Hasta 1881 primero por el Reino de España y luego por el Estado chileno se reconoció la existencia y soberanía de un país o Nación Mapuche que al momento continúa siendo violada.

En 1834, Juan Manuel Calfucura, cacique del Llaima, fue autorizado a ingresar a territorio argentino y se convierte en la autoridad máxima de la Nación Mapuche originando así una ocupación de mayor territorialidad.

Desde siempre los habitantes de la Araucanía chilena han tenido intensos contactos comerciales e inter-étnicos con los pobladores de la Patagonia argentina; estos circuitos se extendían desde la Región de Bio-Bio (Chile) hasta las Pampas cordilleranas (Argentina). Estos contactos dieron origen a acuerdos entre caciques llegando incluso en 1860 a la instauración del Reino de la Araucanía y la Patagonia; en aquel momento el ciudadano francés Orélie Antoine de Tounens luego de un acuerdo con representantes mapuches creó una “reino democrático” al más puro estilo occidental. Si bien el reinado fue efímero y plagado de accidentes legales que le valieron la expulsión de ambos países, el mentado reinado ha intentado ser sostenido en tiempo y exilio por diferentes actores que, desde Francia, intentan hacer valer esta monarquía. Así como estas alianzas beneficiaron a los indígenas fueron también aprovechadas por realistas y revolucionarios en busca de apoyos a sus intereses del momento. La ambición de las nuevas repúblicas hacia las tierras sureñas y la persistente intransigencia mapuche lograron que en 1869 la Pacificación de la Araucanía en Chile y en 1878 la Conquista del Desierto en Argentina dieran inicio al etnocidio mapuche originando heridas que persisten hasta el presente.

Si bien en los dos países se logró el reconocimiento de titularidad de algunas tierras por medio de tratados, los antiguos territorios nunca fueron reconocidos ni recuperados. En la actualidad las demandas territoriales en ambos lados de la frontera son innumerables. En el caso chileno no sólo permanecen sin solución sino que con la búsqueda de expansión de la explotación de recursos naturales su magnitud aumenta y se multiplica. El Estado chileno sostiene que las decisiones serán tomadas bajo la “protección del estado de derecho” y considera que las demandas son teóricas y obedecen a acciones subversivas. Cabe recordar que Chile no ha refrendado aún el Convenio nº 169 de la OIT, sobre derechos de los Pueblos Originarios.

En el caso argentino la demanda es hacia el Estado y una muy importante con el Grupo Benetton que compró tierras adjudicadas en 1890 al ciudadano inglés Henry Rushton Rodgers cuya escritura no sólo estaba viciada sino que la legislación vigente en ese momento limitaba la cantidad de tierras a vender y/o donar en 625 hectáreas. Esta nueva transferencia de propiedad incluye dentro de su territorio (10.000km cuadrados) a la Comunidad Santa Rosa de Leleque. La Ley de Tierras 3765 en vigencia, establece no solamente la conformación de una Comisión de Tierras Indígenas, sino también la posibilidad de que el Estado expropie tierras para entregar a los indígenas o para dar otros fines sociales a la tierra. Como dijéramos más arriba si bien Argentina refrendó el Convenio 169 en la práctica no se llevan a cabo ninguno de los puntos citados en dicho documento.

Al momento de confección de este documento, el tema Mapuche padece en Chile una actualidad enervante debido a que las detenciones, cárcel, tortura y muerte de dirigentes indígenas pasa por uno de sus momentos más álgidos, con el agravante de que se está organizando una suerte de “identificación” familiar según el tipo de compromiso que tengan en las acciones de demandas. La detención de una dirigente y el asesinato de otro mientras se manifestaba por sus derechos territoriales han puesto a los Mapuches en alerta a ambos lados de la cordillera; en Bariloche han sido apresados tres dirigentes por manifestar frente al consulado chileno en repudio a este asesinato. Desde el ámbito Mapuche y en clara reafirmación cultural se ha decidido acudir a los estrados judiciales con vestimenta típica y asumiendo las declaraciones en su lengua natal, el mapudungun. Las contradicciones más relevantes con que se enfrentan los Mapuches en Chile son la Constitución de 1980, que no reconoce expresamente a los pueblos originarios, y el hecho de que el Estado no ha firmado convenios internacionales al respecto.

Sólo por nombrar algunos casos, en Argentina, la Comunidad Huenctru Trawel Leufú mantiene conflicto por la gestión y administración de los recursos de explotación con la petrolera Piedra del Águila SA. Los estancieros Eduardo Zabaleta y Adolfo Camilo Rechene han demandado al mapuche Crescencio Pilquimán aduciendo que no pertenece a una etnia originaria de esta tierra y que su presencia es posterior a la formación de la Nación Argentina. La Constitución de 2006 de la provincia de Neuquén reconoce la preexistencia étnica y cultural como parte de su idiosincrasia provincial, garantizando el respeto a la identidad, educación bilingüe e intercultural a más de admitir que regulará la entrega de tierras aptas no susceptibles de embargos y/o gravámenes.

El Wallmapuwen, partido político Mapuche, inscripto en el Servicio Electoral Chileno y con apoyo de otros movimientos separatistas occidentales, ha logrado en el Parlamento de la Unión Europea una resolución en contra de Argentina que, entre otros puntos, “solicita a las autoridades argentinas la modificación del Estatuto de la Corporación Interestadual Pulmarí con objeto de evitar errores de interpretación relativos a los derechos de los legítimos poseedores de las tierras” (PARLAMENTO EUROPEO, 1997, punto E-1.1). Todos estos conflictos, sean en Chile o Argentina son denunciados permanentemente por diferentes medios y reciben solidaridad y ayuda económica de múltiples organizaciones internacionales que apoyan la determinación del Wallmapuwen. “No hablamos necesariamente de independencia, pero sí de una estructura política propia que le permita al pueblo mapuche tomar sus propias decisiones o co-decisiones con los estados de Argentina y Chile” (LOBEIRA, Bieito, El Mercurio, 2008).

b) Quechuas – Aymaras – Guaraníes en frontera argentino–boliviana

Si bien el conflicto bordea mismos orígenes, el desarrollo no tiene las mismas características. Posiblemente, el animus cultural del Quechua–Aymara y el Guaraní o la extensión fronteriza que a su vez interesa a Chile (quechua-aymaras), Paraguay y Brasil (guaraníes) logre que el conflicto tenga una intensidad de beligerancia más baja pero no por eso menos contundente.

Argentina comparte con Bolivia dos partes importantes de su frontera cuyos territorios son de indudable riqueza minera, energética y agrícola. Desde el siglo XIX el Gran Chaco ha sido escenario de enormes conflictos entre Argentina, Bolivia y Paraguay, las disputas y la imposición de Argentina en zonas de explotación sumadas a las campañas de “limpieza étnica” doblegaron la intransigencia para transformarla en “conciliación”.

Antes del Incanato, los Omaguacas junto a otras etnias más pequeñas que habitaban el norte de lo que hoy es Argentina sostenían fluidas relaciones comerciales con sus vecinos territoriales Aymaras, Quechuas y Pukinas asentados en territorio hoy día boliviano. La llegada del Inca con sus exigencias “impositivas” y la ferviente obstinación de estos pueblos al sometimiento obligaron a los representantes del Tawantinsuyu a traer en calidad de mitimaes (representantes de pueblos que por su resistencia eran forzados a emigrar) a los Chichas; de esta manera la lengua quechua terminó ocultando la variedad lingüística zonal siendo el quechua, aymara y guaraní los únicos que lograron persistir en el tiempo. Quizás guiados por su Cosmogonía, que los llamaba a caminar buscando la Tierra sin Mal, los guaraníes llegaron a estos territorios casi a fin del siglo XIX y en mestizaje con los Chane (línea lingüística Arawac) conformaron los Chiriguanos aunque ellos reconocen en este término una forma peyorativa por lo que prefieren mencionarse como Ava, Mbya o Chane.

Cuando en 1777 la Corona Española crea el Virreinato del Río de la Plata, todos los Pueblos Originarios ya habían perdido su poder de autodeterminación política. Con el advenimiento de las revoluciones independentistas, los nuevos gobiernos republicanos fueron cediendo tierras de asentamiento ancestral indígena a los colonos europeos llegados en las continuas ondas migratorias que ha tenido Argentina. En vistas de que no hay fuerza que pueda desmembrar a la memoria, los Pueblos Originarios que permanecieron en lo que hoy se han convertido en fronteras políticas mantienen sus formas de negociar.

Identidad más allá de las fronteras

En el momento en que, desconociendo la pertenencia territorial de los naturales, los Estados recurren a territorios de asentamiento ancestral para la explotación de recursos naturales no sólo quebrantan el proceso ecológico sino que violentan derechos reconocidos por legislaciones nacionales y convenios internacionales. En la Asamblea General de la ONU realizada en 2007, en la que se refrendara la Declaración sobre Derechos de los Pueblos Indígenas, Australia se negó a firmar aduciendo “su oposición al uso del término autodeterminación, que más bien está relacionado con situaciones de descolonización (…) no podemos respaldar un texto que pone en peligro la integridad territorial de un país democrático». El tema de la “integridad territorial” en países que se nombran democráticos pero mantienen a una porción importante de su población en clara desventaja, es el de muchos otros países que, aunque votaron favorablemente, en la práctica se muestran renuentes a cumplirlas. Evidentemente, el complejo y dinámico escenario de la gobernanza está sufriendo un desequilibrio entre sus niveles y dimensiones en este aspecto.

Otro punto sensible es la prohibición o ridiculización del ejercicio de la Medicina Tradicional, Ritos y Celebraciones, todas ellas relacionadas con la cosmogonía de los pueblos originarios, parte fundamental de su identidad. Los Tobas han debido recurrir al Defensor del Pueblo quien ha hecho reclamos ante la Corte Suprema de Justicia de la Nación por causas alimentarias y sanitarias. Durante 2007 han muerto en territorio Toba diecinueve personas, muchos de ellos adultos que no alcanzaban los treinta kilogramos de peso. La Corte Suprema al carecer de traductor toba/español impidió el testimonio de uno de los representantes nativos, hecho que certifica, una vez más, el incumplimiento de derechos de igualdad que tienen testigos naturales o extranjeros ante la Justicia argentina.

Conflictos de Pueblos Originarios en fronteras

Consideramos para este documento no la frontera política sino aquella que por ocupación ancestral se transforma en frontera étnica o simbólica.

En todos los casos es de tener en cuenta la concordancia en los factores de reclamo:

• Reconocimiento jurídico de tierras.

• Uso de recursos naturales y participación del recurso en su explotación.

• Derecho a educación bilingüe intercultural.

• Derecho a usos Tradicionales, Ceremoniales y Medicinales.

La problemática general

• Territorio: pese a la existencia de Ley 2.727 que en su artículo 11 dice: “La Dirección Provincial de Asuntos Guaraníes conjuntamente con la Dirección General de Tierras y Colonización, escuchadas las peticiones de las comunidades indígenas procederán a realizar el pertinente plan de adjudicación de tierras determinando superficie, lugares y condiciones de su colonización”, en la actualidad los reclamos territoriales en esta zona son una constante y, en su mayoría, todos denunciados ante gobiernos y organismos internacionales sin que por ello logren resolución favorable.

• Educación: se cuentan con escasos programas de educación bilingual y, dado el interés de los particulares damnificados ellos mismos se han organizado de modo de proveer en las escuelas enseñanza bilingüe.

• Salud: los representantes de todos estos Pueblos de Origen se ven privados de ejercer su medicina tradicional y en algunos casos, ante la negativa de asistir a centros médicos, el Estado ha intervenido de modo de garantizar su asistencia; la ausencia de programas de salud intercultural que valore el Conocimiento ancestral permitiendo el enlace entre las dos formas de salud se convierte en un verdadero obstáculo para lograr un control sanitario acorde a las necesidades de estos grupos humanos.

• Seguridad Alimentaria: si bien el gobierno se ha declarado interesado en asistir a estas poblaciones dentro del marco de “políticas compensatorias”, esa asistencia se resume a alimentos de tipo occidental con altos porcentajes de hidratos y lejano a los hábitos alimentarios tradicionales. El desmonte y la explotación indiscriminada del suelo despoja a los Pueblos de Origen, considerados dentro de los grupos que el gobierno denomina de “alto riesgo”, del derecho a su alimentación ancestral. Desde el gobierno no se promueve la recuperación de cultivos y/ o formas alimentarias tradicionales.

Como en todos los casos de frontera en los que están implicados los Pueblos de Origen estos conflictos, aunque de otra índole, seguramente existieran en el pre- Incanato; no obstante, cabe preguntarse si los mismos adquieren estas características a partir de la colonización, se recrudecen con la formación de las repúblicas, se silencian durante el desarrollo cabal de la “occidentalización” y despiertan como consecuencia del prolongado sometimiento del que estos grupos humanos fueron objeto. Quizás confiados en que estos reclamos no podrán ser sustentados y en consecuencia no aceptados por el conjunto de la sociedad, los gobiernos involucrados se mantienen a la espera del agotamiento del reclamo territorial ya que este reconocimiento, al involucrar diversos actores privados, nacionales y/o extranjeros inevitablemente será sometido a la intervención de la Justicia. Ya fuera por hábito o minimización, ninguno de los Estados involucrados toma estos reclamos con la seriedad necesaria, sin embargo la actividad de los representantes de los Pueblos Originarios se afianza y fortalece creando a espaldas del gobierno verdaderos caldos de cultivo de acciones más profundas. Considerar estos reclamos como algo “folklórico” sin tomar las medidas necesarias para hacer efectiva la letra firmada en convenios, provocará en un futuro próximo conflictos de mayor envergadura.

Conclusiones

A partir de la Conquista española, durante la época virreinal y la formación de la República Argentina y sus fronteras, se lleva a cabo un proceso de impedimento del ejercicio de la identidad de los pueblos originarios, a través de la usurpación de tierras y su consecuente deficiencia alimentaria, educacional y sanitaria. El gobierno nacional genera la legislación adecuada pero se presenta ineficiente a la hora ejecutar su cumplimiento y de satisfacer demandas.

Los conflictos territoriales de la nación mapuche, de uno y otro lado de la frontera que separa Argentina de Chile, generan dificultades en la gobernanza local de las zonas implicadas. Lo mismo sucede con el resto de los pueblos originarios, estén o no ubicados en zonas de fronteras. El respeto de las identidades locales, además de proveer a la gobernanza local, significaría un beneficio en la gobernanza nacional y regional, fortaleciendo los lazos sociales de una América Latina golpeada por las demandas insatisfechas hacia los pueblos originarios. Bolivia es la cabeza visible de este escenario que repite en todo el continente.

Es un desafío para la gobernanza en Argentina el cumplimentar el derecho a la identidad cultural. No proponemos redefinir fronteras, aunque sí hacer cumplir las legislaciones en los niveles provincial, nacional y regional compatibles con este derecho. Contando Argentina con una amplia legislación sobre la cuestión indígena haría falta que se ejecuten los mecanismos correspondientes para que la legislación se cumpla. Este desafío se repite para la gobernanza regional de América Latina y hasta para la gobernanza global.

Bibliografía

• CALAME, Pierre, Reinventar la democracia. Hacia una revolución de la gobernanza, París, Descares & Cie, 2003.

• INDEC (Instituto Nacional de Estadísticas y Censos), Encuesta Complementaria de Pueblos Indígenas. Resultados provisionales 2004-2005, 2006, 90 págs.

• LOBEIRA, Bieito, Declaraciones ante el El Mercurio Blogs, “El imparable lobby mapuche en Europa en busca del ‘autogobierno’”, por María Eugenia Tamblay, desde Madrid, 3 de febrero de 2008. Consultado en blogs.elmercurio.com/reportajes/2008/02/03/el-imparable-lobby-mapuche-en.asp (20 de febrero de 2008)

• PARLAMENTO EUROPEO, Resolución Documento B4-0266/97, punto E-1.1, Acta del 13/03/1997.

• SPADAFORA, Ana María, “Tarjeta de trashumante: La deuda pendiente en la agenda del MERCOSUR”, presentado en I Jornada sobre la Cuestión Social en el Proceso de Integración Regional del MERCOSUR, Buenos Aires, 16 y 17 de septiembre del 2003. En www.indigenas.bioetica.org/nota13.htm (consultado marzo de 2008).

• VON HALDENWANG, Christian, “Gobernanza sistémica y desarrollo en América Latina”, en Revista de la CEPAL Nº 85, abril de 2005.