Aujourd’hui, la gestion des Affaires Publiques n’est plus du domaine réservé des gouvernements et de leurs administrations. D’autres acteurs comme les entreprises ou les organisations de la société civile interviennent de plus en plus dans la production et la gestion du bien public. En effet, dans de nombreux cas, ils participent à la définition, à la construction et au suivi des politiques publiques liées par exemple à la santé, au logement ou à l’éducation. Par ailleurs, l’espace des affaires publiques ne relève plus du seul territoire national ni de l’unique champ de l’administration publique. Il franchit les frontières et exige une action collective et à de multiples échelles, du local au global. Ainsi la notion d’affaires publiques est devenue un enjeu pour la société toute entière, et elle engage différents niveaux de décision qui répondent à de nouvelles formes de régulation. Face à cette évolution, les responsables actuels des affaires publiques doivent alors s’adapter et souvent modifier leurs approches et leurs systèmes de pensée. En effet, les formations aux affaires publiques existantes ne répondent pas toujours à ces besoins de transformation. En Amérique latine, par exemple¹, on se retrouve d’une part, avec des formations qui fournissent des connaissances mais qui sont peu opérationnelles face aux défis concrets de la société, et, d’autre part, avec des institutions qui déploient des pratiques sans cadre de référence adapté. Par ailleurs, la formation en Amérique latine est essentiellement assumée par les universités, alors que la demande de formation continue ne cesse de croître et de se diversifier. Enfin, il existe peu d’espaces critiques sur le domaine public². Afin d’approfondir le diagnostic sur la formation dans le monde, l’IRG et le Master in Public Affairs (MPA) de Sciences Po Paris³ ont lancé en septembre 2009 une étude dans plusieurs régions du monde. Celle-ci a été réalisée aux Etats Unis⁴ et en Amérique andine dans le cadre de l’Observatoire de la Formation aux affaires publiques (www.wotpa.org). Le présent document propose une synthèse de trois études réalisées en Colombie, Equateur et Bolivie en collaboration avec des équipes de chercheurs des centres de recherche et universités de ces trois pays andins. En Colombie, l’étude a été pilotée par l’Université Externado⁵ et l’Université Nationale⁶, en Equateur, par le Laboratoire de recherche sur la gouvernance de la Faculté Latino-américaine de Sciences Sociales⁷ (FLACSO) et en Bolivie par l’Ecole de Gestion Publique Plurinationale (EGPP)⁸. Après une description du contexte politique et légal de la formation dans la région andine, nous nous intéresserons aux principales caractéristiques de l’offre de formation puis nous interrogerons sa relation avec les transformations et réformes de l’Etat entreprises dans ces différents pays.

Le contexte politique et légal de la formation en zone andine

Les systèmes de formation de la région andine font, à l’heure actuelle, l’objet d’un vaste débat, lié notamment au contexte de transformation de l’État de certains pays : on sait par exemple l’ampleur des réformes de l’État entreprises en Équateur et en Bolivie à l’issue du vote des constitutions en 2008 et 2009, deux pays qui évoquent aujourd’hui la mise en place d’une « nouvelle gestion publique »¹⁰. La formation est alors directement concernée car elle représenterait un espace dans lequel devrait être formulée une critique constructive de l’action publique.

Dans le cas bolivien, le gouvernement a mis en place, depuis 2008, une École Plurinationale d’Administration Publique (EGPP) dont l’ambition est de taille. Il s’agit de construire un service public efficace dans le cadre de la création d’un État plurinational communautaire. Ce nouvel Etat bolivien reconnaît en effet les coutumes et pratiques traditionnelles de gestion communautaire des peuples indigènes et permet à ces dernières d’accéder, par référendum, au statut d’Autonomie Indigène. Ceci signifie donc un dialogue et un partage des rôles entre l’Etat, les Collectivités Départementales et Municipales et les autonomies indigènes. L’Ecole doit alors prendre en compte la combinaison de ces différentes instances et former des « serviteurs publics » à une « gestion interculturelle du bien public et de la société ». Ainsi, les fonctionnaires de « l’institution coloniale», les chefs des différentes communautés andines, les représentants d’organisations sociales ou de syndicats seraient formés sur les mêmes bancs. Actuellement, un avant-projet de loi sur la gestion publique qui devrait encadrer cette formation « multi-publics » est en cours de rédaction.

En Equateur, avec l’adoption d’une nouvelle Constitution en 2008, sont également mis en place deux nouvelles fonctions étatiques : la fonction électorale assumée par un Conseil National Electoral et la fonction de transparence et contrôle social assumée par le Conseil de Participation Citoyenne et de Contrôle Social.

Ces réformes ont inévitablement un effet sur l’encadrement et l’organisation de la formation aux affaires publiques. En septembre 2010, l’Assemblée Nationale a voté une nouvelle loi organique sur l’Education supérieure qui devrait assurer un meilleur contrôle des institutions d’éducation supérieure. On observe d’ailleurs une articulation directe du système d’éducation supérieur avec le Plan National de Développement. Ceci implique un contrôle du pouvoir exécutif sur la formation et l’enseignement supérieur. La formation serait alors davantage fonctionnelle et basée sur les besoins de la planification quinquennale.

En Colombie, c’est l’Ecole Supérieure de l’Administration Publique (ESAP) créée en 1954 sous le gouvernement militaire de Gustavo Rojas Pinilla, qui jusque 1992 concentrait l’offre de formation professionnelle en administration publique. En 1991, une nouvelle Constitution est adoptée et change le cadre normatif de la politique éducative. Désormais l’Education est considérée comme un service public qui peut-être offert par des particuliers. La loi 30 de 1992 reconnaît, en effet, au secteur éducatif privé le droit de former les élites publiques. De fait, 70% de la formation aux affaires publiques est aujourd’hui assurée par des universités privées¹¹. Ce phénomène a notamment une répercussion importante, celle de restreindre la participation du secteur public dans la réflexion sur la création de critères communs lors de la conception des contenus de la formation. C’est la situation inverse à celle de l’Equateur et de la Bolivie où l’Etat s’empare de la formation.

Le contexte politique et légal en matière de formation diffère donc selon les pays. En Colombie, l’ESAP qui monopolisait l’offre de formation est concurrencée par le secteur privé. L’Etat favorise la loi de l’offre et de la demande en matière de formation. En Equateur, la moitié de l’offre en éducation supérieure est privée ou mixte et en Bolivie, le gouvernement d’Evo Morales exprime la volonté de diversifier les publics de la formation et d’intégrer des représentants d’organisations sociales qui, souvent, disposent d’une grande expérience en matière de service public. Dans ces contextes de transformations de l’Etat, en particulier en Bolivie et en Equateur car la Colombie dispose d’une constitution plus ancienne (1991), détaillons les principales caractéristiques de l’offre de formation.

Caractéristiques de l’offre universitaire de formation

Chacun des pays mentionnés dispose d’une école ou d’un institut national d’administration publique. En Colombie, nous l’avons précisé, c’est l’ESAP qui a longtemps formé les administrateurs publics. En Equateur, l’Institut de Hautes Etudes Nationales (IAEN) créé en 1972, était essentiellement chargé de former aux questions de sécurité et défense nationale. D’abord sous la tutelle de ministère de la défense, il dépend, depuis 2008, du Secrétariat National de Planification et déclare être « l’école des fonctionnaires publics »¹². En Bolivie, c’est l’Ecole de Gestion Publique Pluri-nationale créée très récemment qui devrait concentrer l’essentiel de la formation continue et professionnelle des fonctionnaires.

Notons néanmoins que si ces écoles assurent une partie de la formation aux affaires publiques, elles n’en ont pas le monopole. En effet, elles sont aujourd’hui nettement concurrencées par de nombreuses universités. Ces dernières, soit offrent des programmes complémentaires, soit entrent en compétition avec les écoles. En tous cas, au cours des dix dernières années, dans les trois pays, les programmes de formation en gestion publique se sont multipliés.

Afin de caractériser le mieux possible le type d’offre de formation, les auteurs des trois études ont suivi une méthode identique. D’une part, ils ont choisi de considérer uniquement les formations qui octroient un titre universitaire homologué par l’Etat. D’autre part, ils ont sélectionné les programmes de formation dont l’intitulé contient les termes de « politique », « gestion », « droit », « administration », « public », « relations internationales », « gouvernement ». Enfin, pour analyser et mesurer la pertinence des programmes retenus, ils ont observé la correspondance entre le type et le nombre de matières proposées et le titre accordé. Par exemple, si une formation en « gestion publique », ne dispose que de deux matières en « administration » et aucune en « sciences politiques », elle sera considérée comme peu pertinente. Il est évident que cette sélection de critères effectuée par l’équipe de chercheurs est loin d’être suffisante pour juger de la pertinence d’un programme. Il faudrait effectivement étudier rigoureusement le contenu des cours dispensés.

Cette méthode a ses avantages car elle permet de fournir un panorama de l’offre nationale en formation et une évaluation de sa qualité. Néanmoins, elle est restrictive. En effet, d’abord, elle ne prend en compte que les formations universitaires et donc, exclut les formations professionnelles et continues offertes par l’Etat lui-même ainsi que les multiples cours spécialisés dispensés par les organismes de coopération etc. Ensuite, dans les cas équatoriens et boliviens, le recensement des programmes universitaires de premier, second ou troisième cycle a souvent été difficile car ces pays ne disposent pas toujours d’un recensement national actualisé de l’ensemble des formations et les universités contactées n’ont pas toujours répondu aux chercheurs. Sur ce point, la Colombie s’est distinguée puisque l’étude a été réalisée à partir du système de recensement mis en place par le Ministère de l’Education. Enfin, il s’agit d’une étude davantage quantitative que qualitative car le temps et les moyens accordés, n’ont pas permis d’approfondir de s’attarder sur le contenu des formations et leur qualité. Il s’agit alors, d’une évaluation globale mais qui mériterait d’être approfondie. Voyons, en tous cas, les premiers résultats.

En Colombie, l’étude rapporte que la formation aux affaires publiques est assurée dans sa grande majorité par des institutions privées. Les auteurs démontrent en effet, que 70% des programmes de premier cycle en affaires publiques sont offerts par le secteur privé. Certes, reconnaissent-ils, ce résultat est dû au fait que la majorité des cursus juridiques de premier cycle (qui représentent une bonne partie de la formation aux affaires publiques) sont assumés par des universités privées. En ce qui concerne la répartition de l’offre, elle est essentiellement concentrée dans la capitale du pays, Bogota, sauf les cursus en droit et ceux de l’Ecole Supérieure d’Administration Publique (ESAP) qui proposent des programmes répartis sur l’ensemble du territoire¹³. Enfin, la qualité varie selon qu’il s’agisse du premier ou du troisième cycle. Pour le premier cycle, aucun programme n’est considéré comme très pertinent et seuls 11% des programmes entrent dans la catégorie « pertinent ». En revanche, en ce qui concerne les troisièmes cycles, sur 222 programmes de formation politico-administratives, 9 sont estimés très pertinents et 42 pertinents. Les cursus de troisième cycle en affaires publiques seraient alors de bien meilleure qualité que ceux du premier cycle. Enfin, ce sont les cursus en « administration publique » et en « sciences politiques » qui sont considérés, en premier cycle, comme les meilleures formations en affaires publiques.

En Equateur, l’offre se répartit entre cursus « administratifs » (62% de l’offre totale) et cursus « juridiques » (13%). En sciences politiques et sociologie, l’offre est concentrée à Quito, dans la capitale. En revanche, les cursus «administratifs» et «juridiques» se répartissent sur l’ensemble du territoire. Notons également que la majorité sont des structures co-financées par l’Etat et le secteur privé (47%). En effet, les institutions purement publiques ne représentent que 26% du total. Par ailleurs, les auteurs de l’étude estiment que 46% des programmes sont peu pertinents.

En Bolivie, 61% des formations sont assurées par des institutions publiques et 39% par le secteur privé. L’offre la plus diversifiée est concentrée à La Paz. Les cursus « administratifs » concentrent l’ensemble de l’offre. Enfin, la majeure partie des programmes sont considérés comme peu pertinents.

Dans deux pays sur trois, l’offre de formation, notamment pour les deuxième et troisième cycle est assumée par des institutions publiques ou en co-gestion avec le secteur privé. Les programmes de formation en affaires publiques se multiplient et se diversifient. C’est un point positif. Par ailleurs, dans les trois pays, ce sont les formations juridiques qui sont les plus pertinentes et les mieux réparties sur le territoire. Le reste des formations est considéré comme peu pertinent. Néanmoins, la Colombie se distingue avec un total de 51 programmes de troisième cycle considérés comme très pertinents et pertinents. Enfin, en Bolivie et en Equateur, les auteurs constatent que les formations ne sont pas encore en mesure de répondre aux récentes transformations de l’Etat. La formation en affaires publiques doit donc faire face à un nouveau public et donc adapter sa pédagogie, ses cursus. Comment alors, articuler la formation avec les besoins de l’Etat mais aussi de la société ? C’est l’objet de cette troisième partie.

L’adaptation de la formation aux transformations de l’Etat

Les auteurs des études boliviennes¹⁴ relèvent deux contradictions dans le processus d’articulation de la formation aux transformations de l’Etat. La première contradiction réside dans le décalage entre la formation actuellement dispensée et les nouvelles pratiques de gouvernance instaurées dans la région. La seconde concerne le public de la formation.

Un décalage entre la formation dispensée et les nouvelles pratiques de gouvernance

L’Amérique latine est d’une part touchée par l’uniformisation/standardisation des formations pour des raisons liées à son histoire récente et d’autre part, et c’est une conséquence directe, par la privatisation de l’offre de formation ainsi que des processus d’accréditation nationales et internationales. C’est désormais, on l’a vu, le secteur privé qui, selon des normes internationales, forme une partie importante des futurs fonctionnaires. En Bolivie, par exemple, l’Université Catholique¹⁵ ouvre un Master en « gestion et politiques publiques » en lien avec le Harvard Institute for International Development. Destinée à de futurs hauts fonctionnaires, cette formation est basée sur des critères internationaux d’efficacité, d’efficience et de transparence de l’État. Or, si ce master est reconnu pour la qualité de son enseignement, il est néanmoins critiqué pour sa faible capacité d’adaptation à l’évolution des sociétés andines. La formation calquée sur des critères internationaux d’efficacité n’entre-t-elle pas en contradiction avec les processus collectifs et les délais que requièrent la construction de politiques publiques adaptées à une société pluriethnique et multiculturelle?

Par ailleurs, si l’Etat décide d’encadrer la formation aux affaires publiques, quelle sera alors la part d’autonomie des universités dans l’enseignement et dans le choix de type de formation ? L’Etat est-il la seule institution capable d’assurer la formation de son personnel ?

Des acteurs non étatiques qui deviennent des acteurs étatiques

En Bolivie et en Equateur, les nouvelles constitutions reconnaissent le rôle joué par les acteurs non étatiques dans l’action publique et, en 2009-2010 de nombreux représentants d’organisations sociales ont été intégrés aux gouvernements. Cependant, ces nouveaux acteurs n’ont pas toujours une idée précise du fonctionnement des institutions de l’Etat et ne disposent pas nécessairement des compétences requises pour travailler dans le domaine de la gestion des affaires publiques. Par ailleurs, ces acteurs anciennement « non étatiques » ont longtemps pratiqué une expérience de contrôle social c’est-à-dire de suivi de l’action de l’Etat. Ils se situaient donc en observateurs de l’action de l’Etat voire parfois en opposition à l’Etat. Or, ils sont maintenant parties prenantes de l’Etat. Ceci crée chez beaucoup d’entre eux un dilemme. En Bolivie, par exemple de nombreux ex-représentants des organisations sociales, deviennent fonctionnaires et poursuivent leur pratique de contrôle social. En Equateur, la Constitution a créé le Conseil de participation citoyenne. Néanmoins, le contrôle social peut-il être ou non pratiqué depuis l’intérieur de l’Etat ?

Cette évolution du personnel de l’Etat oblige par conséquent à reconsidérer le contenu de la formation aux affaires publiques. En effet, une nouvelle culture politique est en jeu. Comment la formation peut-elle d’une part, répondre à des critères d’efficacité des institutions et d’autre part, prendre en compte l’expérience de nouveaux acteurs de la gestion publique ? Comment peut-elle intégrer les nouveaux instrumentset les nouvelles institutions de démocratie participative et de contrôle citoyen de l’action et de la planification publique ?

Conclusion

Cette étude régionale offre un panorama général de la formation aux affaires publiques. Elle montre en premier lieu, que les programmes se sont considérablement multipliés et diversifiés au cours des dix dernières années. Or, dans des pays où l’offre universitaire était jusque là limitée et où beaucoup d’étudiants devaient se former à l’extérieur, c’est un résultat encourageant. Cependant, d’une part, ces formations ne sont pas toujours bien réparties sur le territoire et d’autre part, leur qualité est contestée.

En deuxième lieu, l’étude insiste sur la difficulté d’adapter la formation aux affaires publiques aux besoins de l’Etat et des sociétés des pays andins. Néanmoins, certaines transformations de l’Etat sont difficiles à prendre en compte. Quelles stratégies et méthodes les formations doivent-elle mettre en place pour s’adapter à cette nouvelle culture politique ?

Enfin, cette étude est une première étape pour mener une réflexion plus large sur les enjeux de la formation en Amérique andine. Il serait par exemple intéressant d’approfondir cette étude en analysant les profils des étudiants et surtout les débouchés de ces formations.