1. Los desafíos de una red latinoamericana de formación para la gobernanza

Hasta hace poco tiempo todavía, en razón de las reacciones de muchos países latinoamericanos en contra de la visión estrecha y normativa de la “buena gobernanza” que propagaban ciertas instituciones internacionales, el concepto mismo de gobernanza no siempre era bienvenido y generaba más bien desconfianza, en particular por parte de los movimientos sociales o los partidos de izquierda que veían en la gobernanza el caballo de Troya del neoliberalismo. Los múltiples contactos que hemos tenido en Colombia, Ecuador, Chile y Perú y con el director a cargo de la concepción de la futura escuela de formación de funcionarios en Bolivia nos han demostrado que esa época ya es historia pasada.

Hay una adhesión importante en cuanto al interés de un concepto amplio de gobernanza: la capacidad global de las sociedades para gestionarse, ponerse de acuerdo sobre las razones de la convivencia, basarse sobre una ética común, crear las múltiples regulaciones que permitan garantizar, al mismo tiempo, la cohesión social en el interior, la seguridad frente al exterior y el equilibrio entre la sociedad y su medioambiente.

Poner en práctica esta concepción global implica tomar algunas distancias con respecto a una visión demasiado administrativa y fragmentada de la acción pública, tanto si se trata del funcionamiento mismo del Estado como de las relaciones entre el Estado y las distintas colectividades locales. Esa toma de distancia requiere a su vez una reflexión histórica sobre la forma en que nacieron los sistemas de pensamiento y las instituciones que nos gobiernan actualmente, a veces sin que nos demos cuenta siquiera, y un enfoque comparativo para entender, a partir de otras situaciones, lo que son los principios comunes de gobernanza que se imponen a todos.

A través de los contactos desarrollados por el Instituto de Investigación y Debate sobre la Gobernanza (IRG), contactos amplificados, profundizados y multiplicados con ocasión de la publicación del libro “Hacia una revolución de la gobernanza. Reinventar la democracia”, se entablaron múltiples reflexiones conjuntas: con la Universidad Los Andes y la Escuela Superior de Administración Pública en Colombia, con la Universidad Andina Simón Bolívar, la FLACSO y la Universidad Salesiana en Ecuador, con la futura Escuela de Formación de Funcionarios en Bolivia, con la Universidad del Mar en Chile, con la Universidad San Marcos, la Universidad Católica y la Universidad San Martín en Perú y con la Universidad de la República y el CLAEH en Uruguay.

Todas estas instituciones tienen formaciones superiores en acción pública. Entre algunas de ellas, ya existen muchos contactos. La Universidad Andina Simón Bolívar y la FLACSO tienen de por sí vocación multinacional. Pero, en ninguno de los casos, la gobernanza ha sido puesta hasta ahora en el centro de la formación. No se ha emprendido tampoco ninguna reflexión sistemática sobre la pedagogía propia de la gobernanza y los medios y herramientas pedagógicos en muy pocas ocasiones han sido puestos en común.

Tenemos pues aquí un desafío en común. Trabajando para formar, sobre bases comparables, a los futuros cuadros de la acción pública, poniendo en los mismos bancos de escuela, especialmente para la formación continua, a cuadros de la función pública estatal provenientes de distintos ministerios, a cuadros de las colectividades locales y a dirigentes de los movimientos sociales, estamos preparando el futuro desde tres ángulos: creando una dinámica latinoamericana de formación, América Latina se liberará de la dependencia con respecto a las instituciones norteamericanas o europeas, que seguirán siendo dominantes en tanto las formaciones latinoamericanas sigan siendo fragmentadas; las futuras élites, al ser llamadas a reflexionar sobre las mismas cuestiones fundamentales de gestión de las sociedades del siglo XXI, contribuirán a superar las fragmentaciones entre los países latinoamericanos; por último, el hecho de tener aprendizajes en común para los funcionarios nacionales y locales y para los dirigentes de los movimientos sociales preparará una mejor comprensión mutua, necesaria para construir una gobernanza con partenariado.

2. Los requerimientos y las bases pedagógicas para una formación común ¿Cuáles son las características propias de una formación superior para la gobernanza?

a) Debe tener una dimensión histórica

Para pensar la gobernanza de nuestras sociedades del mañana hay que liberarse de las ataduras de las falsas evidencias, de la idea de que el funcionamiento actual del Estado o de la democracia está aquí instalado para siempre. Para ello hay que entender de qué manera se fue forjando el marco de pensamiento, cómo se fueron armando las instituciones que hoy en día forman parte de nuestra vida diaria. Sólo entendiendo las condiciones históricas de su nacimiento podemos pensar en transformarlas hoy para adaptarlas al nuevo contexto de la sociedad.

b) La formación para la gobernanza es necesariamente comparativa

Cada sociedad es una situación específica, nacida de la historia, de la cultura, del nivel de desarrollo, de las características de su ecosistema, etc. De modo tal que es en vano formular recetas universales de gobernanza. Sin embargo, ninguna sociedad puede prescindir de la experiencia de las demás. Porque comparando las experiencias se descubren al mismo tiempo los principios comunes a todas las formas de gobernanza y la diversidad, rica de enseñanzas, de las formas concretas que esa gobernanza ha ido tomando. La comparación de los funcionamientos concretos de la gobernanza local, de la gobernanza nacional y de la gobernanza mundial es lo que permite descubrir los principios comunes de gobernanza y alimentarse de ellos para inventar las soluciones del mañana.

c) La formación debe basarse en estudios de casos

La gobernanza sólo se comprende observando funcionamientos concretos, analizando casos. De lo contrario, nos encerramos en una visión teórica, abstracta. Un trabajo riguroso de elaboración de estudios de casos es largo y difícil. Es una vieja tradición en los masters of business administration (MBA), pero es algo más nuevo en el ámbito de la gobernanza. Por la importancia y la dificultad del trabajo y porque, al mismo tiempo, sólo el enfoque comparativo es formador, el armado de una biblioteca de estudios de casos debe ser un trabajo conjunto de distintos institutos de formación latinoamericanos. Dicho trabajo se nutrirá también con el banco de experiencias internacionales cuya construcción ya fue iniciada por el Instituto de investigación y debate sobre la gobernanza, IRG.

d) La formación sobre la gobernanza implica un ida y vuelta permanente entre reflexión y acción

Es por ello que es tan difícil capacitar a estudiantes en formación inicial si no tienen la posibilidad, en el transcurso de sus estudios mismos, de hacer pasantías profesionales que les permitan reflexionar sobre situaciones concretas. En todo caso, una rama de la formación debería reservarse a la formación complementaria de funcionarios que pertenezcan a distintas instituciones, en un momento dado de sus carreras profesionales, por ejemplo antes de que asuman responsabilidades más importantes. Esta es una práctica generalizada en las fuerzas armadas, pero no existe en la administración civil de manera sistemática, y sobre todo, inter-institucional (diferentes ministerios, administraciones locales).

e) Puede estructurarse en torno a los principios generales de gobernanza

De los estudios comparativos han surgido cinco principios generales: legitimidad y arraigo; ciudadanía y democracia; pertinencia y eficacia de los dispositivos; coproducción de bienes públicos; lugar fundamental del territorio y articulación de los niveles de gobernanza. Esta estructura pedagógica permite, en efecto, liberarse de las ataduras de los enfoques tradicionales del derecho administrativo o de la ciencia política, reubicando estas disciplinas –por cierto indispensables- dentro de un marco conceptual más amplio que permita abordar, al mismo tiempo, la gobernanza local y la administración de Estado, tratar cuestiones locales y temas internacionales.

f) La formación tiene que ser la oportunidad para reflexionar de manera colectiva sobre los desafíos futuros de la sociedad

Estos desafíos serán el pan de cada día de los futuros cuadros de la función pública. Pues el riesgo que existe para la gobernanza siempre es el de mirar hacia atrás y concebir la gestión de la sociedad en función de los desafíos del pasado más que en función de los desafíos del porvenir.

g) La formación debe fundarse sobre ejercicios de creatividad colectiva

Hay que examinar de qué modo implementar, en una gran diversidad de situaciones concretas, los principios comunes de gobernanza. En primer lugar, es un ejercicio de ingeniería institucional -cómo concebir instituciones que vayan espontáneamente en la dirección en que queremos que vayan-. También es una oportunidad para entender que una transformación institucional no es suficiente si no viene acompañada por transformaciones de los comportamientos.

El objetivo de los masters latinoamericanos de gobernanza será combinar un año en común, probablemente el último año, donde se lleve a estudiantes procedentes de diversos horizontes (ingenieros, juristas, arquitectos, trabajadores sociales) a adquirir una experiencia y una reflexión en común sobre la gobernanza, alimentada por los distintos ámbitos especializados que aporte cada uno de ellos. En efecto, es particularmente interesante confrontarse a principios comunes de gobernanza con estudiantes que se orientan unos hacia la gestión de los sistemas técnicos y de las redes (transportes, telecomunicaciones, infraestructuras, agua y saneamiento), otros al management público (gestión de los servicios administrativos, de los hospitales, de los establecimientos escolares, de los establecimientos penitenciarios) y otros, por último, a la acción social.

h) Se apoya en una organización en red que otorga un diploma en común.

Ya existen muchas instituciones comunes a distintos países latinoamericanos como la Universidad Andina o la FLACSO. No se trata entonces de crear una nueva institución sino de trabajar en red, compartiendo mutuamente las experiencias, las herramientas pedagógicas y el banco de estudios de casos.

3. La gobernanza de una red latinoamericana

Esta red debe consagrar su energía al intercambio de experiencias y a la puesta en común de las reflexiones. No es necesario crear nuevas instituciones, pues ya existen diferentes marcos de trabajo en común, tanto en el Cono Sur como en el marco de la Comunidad Andina de Naciones. Se propone utilizar para la organización de la red la experiencia de las alianzas ciudadanas, que nacieron a su vez de reflexiones más generales sobre la gobernanza. En una alianza ciudadana se crea un pequeño núcleo operativo, coordinado por una asociación de muy pocos miembros, y una amplia “Asamblea de aliados”. La legitimidad del núcleo operativo no surge de un control formal ejercido por el conjunto de los miembros de la red, sino de la eficiencia del servicio prestado a la red. Esto permite evitar, en todas las dinámicas que nosotros conducimos, que se dedique demasiado tiempo y energía, en nombre de una democracia a menudo ilusoria, a la nominación de una comisión y de delegados, al funcionamiento burocrático y a las luchas de influencia. Como las redes son dinámicas voluntarias, no se mantienen si no es por la utilidad concreta que cada uno de sus miembros saca de su participación en la red. Este dispositivo permite a la asamblea de miembros de la red, en este caso los institutos de formación, no crear una asociación formal: cada uno participa, con mayor o menor intensidad, en función del interés que tiene en que la red funcione.

4. Una red basada en la puesta en común de los métodos y de los materiales pedagógicos

La adopción de un listado de requerimientos en común para renovar la formación para los asuntos públicos ampliando su campo a la gobernanza no implica una uniformidad de las formaciones. Hay que conciliar diversidad y unidad. El fundamento mismo de la red es el interés de la puesta en común, tanto de los métodos como de las herramientas y materiales.

4.1. Una puesta en común de los métodos

La puesta en común, en el sentido de compartir mutuamente, se impone para cada uno de los ocho aspectos de los requerimientos de la formación. El ida y vuelta entre la reflexión y la acción, la valorización del enfoque comparativo, el trabajo a partir de los estudios de casos, etc. Todo ello implica nuevos métodos y en particular la necesidad, para los estudiantes, siempre que sea posible en formación continua más que en formación inicial, de proceder ellos mismos a la recolección de experiencias y a la constitución de estudios de casos, de realizar “análisis transversales” que permitan evidenciar temáticas constantes, estructurales, detrás de la gran diversidad de las formas concretas.

4.2. La puesta en común de las nuevas herramientas y de los nuevos materiales pedagógicos

Un buen ejemplo concreto pueden ser las múltiples conferencias realizadas con ocasión de la presentación de la edición en español del libro “Hacia una revolución de la gobernanza”. Cada conferencia fue una oportunidad para abordar muchos temas que surgían del libro, pero en forma de secuencias cortas. La mayor parte de esas secuencias ponen de manifiesto más interrogantes que respuestas: naturaleza de la crisis del Estado; significado de la legitimidad; enfoque histórico de la democracia; ingeniería institucional; evaluación de las políticas públicas; papel instituyente de la gobernanza; etc. Disponemos en total de más de 20 secuencias, y cada una de ellas no dura más de 5 minutos. Estas conferencias existen o existirán en francés y en español en forma escrita y muchas de entre ellas han sido filmadas.

Una secuencia filmada de 5 minutos puede ser aislada y utilizada como punto de partida para una reflexión colectiva de los estudiantes. Para ello debe ser completada con una serie de preguntas planteadas a los estudiantes y luego con “materiales para profundizar”. Cada secuencia puede ser también una invitación para organizar un taller colectivo de estudiantes, tal como se hizo con éxito en Colombia en varias ocasiones, llevándolos a reunir una serie de experiencias concretas sobre el tema introducido por la secuencia. Por su parte, el IRG/América Latina, cuya vocación es justamente ésta, puede ayudar también al cuerpo de docentes de los Institutos a buscar materiales en otros continentes, si es posible estudios de casos, que proporcionen otras perspectivas sobre el tema introducido por la secuencia.

Así pues, en materia de métodos, la red puede compartir experiencias de pedagogía activa que incluyan la recolección y el análisis colectivo de casos concretos. En términos de materiales, los institutos podrán compartir por un lado reflexiones estructuradas en torno a los cinco principios fundamentales de gobernanza y, por otro lado, una “casoteca”, enriquecida constantemente por los trabajos de los estudiantes y puesta a disposición de todos.