Presentación

En la Argentina, se conoce como Puna argentina o simplemente Puna, a una región ubicada en el extremo noroeste del país, en el límite con Bolivia y Chile. Los criterios con los cuales se suele reconocer a esta región son geofísicos y geopolíticos. En el imaginario geográfico del país, la Puna es un área ubicada a una altura considerable (desde unos 3.500 msnm), compuesta por terrenos planos, donde se alojan cuencas endorreicas que desaguan en salares o lagunas, ubicados entre sistemas de montaña (que superan los 6.000 msnm). El clima es árido, y da lugar a estepas y desiertos de altura. Desde un punto de vista geopolítico, en cambio, la Puna es una región fronteriza, una franja que bordea el límite internacional con Bolivia y Chile, zona de contacto, intercambio y conflicto con sendos Estados nacionales. Se configuró como espacio diferenciado hacia fines del siglo XIX en el marco de las disputas por el deslinde territorial trinacional. Desde el punto de vista administrativo, la región considerada abarca tres provincias argentinas que son, de norte a sur: Jujuy, Salta y Catamarca. Por razones operativas, el relato se restringirá a la porción jujeña, es decir, a la Puna jujeña.

Dentro de la Argentina, a lo largo del siglo XX, y especialmente desde mitad de siglo, esta como otras regiones de frontera, fue progresivamente militarizada y sometida a un régimen especial de control policial por parte del gobierno nacional, con la creación de una policía de frontera, la Gendarmería Nacional. Uno de los lugares destacados de la región es la ciudad de La Quiaca, paso fronterizo que concentra buena parte de las movilidades de bienes y personas entre la Argentina y Bolivia. Esta región tiene el carácter de un espacio marginado desde el punto de vista socioeconómico, en la medida que ni el Estado ni empresas particulares generaron acciones tendientes a un proceso de crecimiento y desarrollo asimilable al del resto del país, inclusive, al del resto de la provincia de Jujuy. En la actualidad, la región ostenta los índices de desarrollo humano más bajos del país, registrándose tasas de analfabetismo que superan al 10%, mortalidad infantil cercana al 40 por mil y con más del 25 % de la población sin agua corriente, más del 30 % de los puneños tienen necesidades básicas insatisfechas. La población total de la Puna jujeña es de aproximadamente 40 mil personas, el 6.5% del total provincial, según datos del censo de 2001. El 60 % de esa población es urbana (reside en aglomeraciones con 2.000 o más habitantes). Los centros urbanos de la región son La Quiaca (13.761 hab.), Abra Pampa (7.496 hab.) y El Aguilar (3.155 hab.). El resto de la población reside en aglomeraciones con menos de 2.000 habitantes o en forma dispersa. A pesar del relativo peso urbano, el imaginario social en la provincia suele atribuir a la región un perfil estrictamente campesino. Esto se debe al rol asignado históricamente a la Puna en la organización territorial provincial y del noroeste argentino.

En el período colonial e inclusive durante el siglo XIX, estas y otras tierras altas que actualmente se ubican en la posición noroeste del territorio argentino, tenían la función de zona de tránsito entre el Río de la Plata y el Tucumán con el Alto Perú y el Perú. Los caminos de la Quebrada de Humahuaca y del Despoblado, atravesaban las tierras altas y eran zonas de tránsito de arriería, en el camino real. La zona estuvo bajo un régimen terrateniente y su población sometida a diferentes sistemas de control, a través del cobro de tributos. A fines del siglo XIX la población campesina de la que ya por entonces se conocía como región de la Puna, protagonizó algunas revueltas por el control de las tierras, que concluyeron en una batalla que no hizo más que, a largo plazo, beneficiar a las familias terratenientes, quienes retuvieron el control de los predios hasta mediados del siglo XX, cuando buena parte de las tierras de la región fueron confiscadas y retenidas por el Estado.

Desde fines del siglo XIX comenzó a conformarse un polo de desarrollo capitalista. En las tierras bajas de las provincias de Jujuy y Salta se forma un medio natural con altitudes que no superan los 800 msnm y un clima subtropical húmedo, que fue aprovechado para la instalación de grandes empresas de ingenios-plantaciones azucareras. Especialmente después de la década de 1930, estas empresas comenzaron a captar mano de obra de la Puna jujeña, en forma compulsiva, con métodos extraeconómicos. La región fue satelizada por los ingenios y transformada en un mercado de trabajo estacional y de bajas remuneraciones. Esto trajo como principal consecuencia, a largo plazo, un proceso de ruptura de las relaciones de producción campesina agropastoril, la pérdida del acervo de conocimientos técnicos y una transformación de la identidad indígena. Paralelamente, desde mediados del siglo XX, gana importancia el sector minero, tanto en las tierras altas como en las tierras bajas, generando una demanda suplementaria de trabajadores, algunos permanentes y otros estacionales, que también altera la trama social puneña. Ahí surge El Aguilar en la Puna y Altos Hornos Zapla en la región de los ingenios, importante polo industrial próximo a la frontera. Además, como se mencionó anteriormente, el Estado nacional comenzó a tener una mayor presencia en esta región, para controlar la frontera, afectando progresivamente las relaciones transfronterizas. Uno de los resultados fue la casi total desaparición del quechua como lengua vernácula, excepto en las localidades ubicadas sobre el límite interestatal con Bolivia. En suma, entre las década de 1930 y 1970 en la Puna jujeña se produce una progresiva descampesinización, por el traslado tanto estacional como permanente de su población por razones laborales. El tamaño demográfico de la región quedó estancado e inclusive descendió, lo que supuso también una pérdida del capital social y cultural de la región.

En la década de 1970 el sector azucarero atravesó un proceso de crisis del que logra recuperarse, introduciendo cambios tecnológicos que producen una reducción de la demanda de zafreros. Otra situación paralela, desde la década de 1980, fue la crisis del sector minero, con el cierre o achicamiento de algunas explotaciones mineras, entre ellas El Aguilar. Los cambios en el mercado de trabajo por la reducción o desaparición de la demanda, la pauperización de los asentamientos populares en las ciudades (como San Salvador de Jujuy), la transformación del Estado benefactor como generador de empleo público y el despliegue de algunas políticas sociales en la Puna, son algunos factores que están en la base del retorno de muchas personas a su comunidad. Reflejo de ello es el paulatino crecimiento demográfico de la Puna jujeña, que pasa de 30 mil personas en 1980, a 35 mil en 1991 y 40 mil en 2001. El proceso migratorio de retorno, que genera una suerte de recampesinización, ocurrió, especialmente, durante la década de 1990. En esta década se produjeron en el país algunos cambios importantes que repercutieron en la región. El más significativo fue el proceso de “reforma del Estado”, denominación con la que se conoce al despliegue de políticas de corte neoliberal, que llevaron al desguace y/o privatización de las empresas controladas por el Estado. Flexibilización laboral, ajuste del presupuesto público y retroceso del Estado en la seguridad social son otros rasgos. En este contexto, comienzan a formularse políticas compensatorias, conjunto de acciones dirigidas a los sectores golpeados por la reforma del Estado. Diferentes áreas de gobierno, como educación básica, energía y fomento de la producción agropecuaria, definieron políticas compensatorias que se aplicaron en la región, al igual que en otros rincones del país. Muchas de esas políticas se aplicaron a través de empresas privatizadas, o de organizaciones del tercer sector. En el área de la producción agropecuaria, el Estado nacional desplegó su accionar, fundamentalmente a través del Programa Social Agropecuario, con proyectos financiados y ejecutados por técnicos contratados por este organismo, generalmente provenientes de otras regiones del país. En cuanto a los servicios públicos se destacan la implementación de una política de provisión de energía y agua potable, para uso doméstico, a través de empresas concesionarias de servicios privatizados. Otro elemento de fuerte presencia estatal, desde entonces, fueron los planes asistenciales consistentes en subsidios directos para jefes de familia, instrumento que permitió manejos discrecionales por los poderes locales, los municipios y sus punteros políticos, canales a través de los cuales se distribuyó esta suerte de seguros de desempleo. El Estado también contuvo la crisis social con políticas compensatorias a través de las escuelas, estableciendo comedores y distribuyendo materiales de estudio, con el Plan Social Educativo. Paradójicamente, en un contexto de retirada del Estado en el país en general, en la región pareciera tener mayor presencia, pero a través de intervenciones puntuales, asistencialistas, mediadas por otros actores sociales que se constituyeron y fortalecieron en este proceso.

Otra cuestión clave fue el debate generado por la tenencia de las tierras fiscales y la situación de las comunidades indígenas. A nivel nacional, el primer antecedente fue la Ley de Política indígena y apoyo a las comunidades aborígenes de 1985, que declaraba “de interés nacional la atención y apoyo a los aborígenes y a las comunidades indígenas existentes en el país, y su defensa y desarrollo para su plena participación en el proceso socioeconómico y cultural de la Nación, respetando sus propios valores y modalidades”. Esa ley crea al INAI, dentro de la cartera de Salud y Acción Social, y dispuso la “adjudicación en propiedad a las comunidades indígenas existentes en el país, debidamente inscriptas, de tierras aptas y suficientes para la explotación agropecuaria”; la autoridad de aplicación sería el INAI. En 1992 se creó la Secretaría de Desarrollo Social (como secretaría presidencial), elevada a rango ministerial en la década de 2000. Esta área de gobierno maneja buena parte de los recursos destinados a políticas asistenciales. La cuestión indígena fue recogida por la Constitución Nacional, reformada en 1994, donde se reconoce “la preexistencia étnica y cultural de los pueblos indígenas argentinos” y se garantizan algunos derechos, entre ellos “la posesión y propiedad comunitarias de las tierras que tradicionalmente ocupan”.

En el contexto hasta aquí sucintamente reseñado, de la Puna jujeña, como respuesta a muchos de los cambios, surgieron durante la década de 1990 una serie de organizaciones que irán cobrando diferentes perfiles, aunque todas muestran rasgos comunes, como se analizará en lo que sigue.

La trama social de la Puna jujeña

La relación que establecen las dependencias ejecutivas del Estado, el empresariado y las organizaciones de la sociedad civil es un pilar de la gobernanza. Las situaciones de conflicto o cooperación, de participación espontánea o asociación, entre estos actores, están en la base de esta noción. La forma en que circula el poder entre estos tres actores, en una región y un período determinado, establece una trama singular. En esta ficha, lo que se quiere destacar es el proceso de surgimiento y fortalecimiento de tres organizaciones de la sociedad civil en la Puna jujeña desde la década de 1990.

El empresariado en la Puna está conformado por pequeños productores en la mayoría de los rubros, entre ellos, producción de carne y lana de ovejas y llamas, agricultores, artesanos y comerciantes. La actividad turística se ha desarrollado últimamente, generando algunos emprendimientos de tamaño mediano (hoteles, restaurantes, transporte). La frontera es un recurso que genera emprendimientos vinculados a la movilidad de bienes. De mayor tamaño son las empresas mineras, entre ellas El Aguilar. Los puestos de trabajo estatales tienen una gran importancia en la economía de muchas familias, generado en los sistemas de salud y de educación, por policía provincial y la federal, por la GN y otras oficinas del gobierno nacional.

Los municipios son actores locales con gran presencia. Los recursos propios de los municipios suelen ser exiguos. De todas formas, muchas veces se transforman en canales institucionales para la circulación de recursos provenientes del estado nacional, de ONG’s o de particulares. La Argentina es un país federal y cada provincia determina su propio sistema municipal. En Jujuy la legislación establece que se pueden crear dos categorías de municipio, dependiendo del número de electores: Municipalidades (más de 3.000 habitantes, hay 21 en total) y Comisiones Municipales (hasta 3.000 habitantes, en total son 39). En la Puna hay tres Municipalidades (La Quiaca, Abra Pampa y El Aguilar) y 17 Comisiones Municipales, con un promedio de habitantes inferior a 1.000. El Estado provincial tiene presencia en la región, especialmente a través de las escuelas y los puestos de salud, que en las comunidades pequeñas constituyen nodos fundamentales para la vida social local. Hay dependencias del Estado nacional con fuerte ingerencia en la región. Una de ellas es la Gendarmería Nacional. Otras, son las de desarrollo agropecuario del sector campesino: el INTA y el PSA. El INTA, presente desde mediados de siglo XX, se ha concentrado en el estudio de especies camélidas. La gran dificultad histórica del INTA ha sido la de transferir a los productores campesinos de la región los conocimientos desarrollados. Desde la década de 1990, el PSA se encuentra en la región, otorgando créditos blandos y subsidios para actividades vinculadas a la producción agropastoril. GN, PSA e INTA son las tres dependencias ejecutivas del estado nacional más articuladas en la trama social de la región.

La década de 1990 es también el momento de llegada de algunas ONG’s y agencias de cooperación internacional a la Puna jujeña, conocidas en la región como “organizaciones de apoyo”. Entre ellas se destacan la GTZ por su labor a través del Proyecto de Desarrollo Agroforestal. La llegada de este actor a la región coincide con el auge del discurso ambientalista, en particular aquél vinculado al tema del calentamiento global y los problemas de la desertificación. La GTZ se propuso, inicialmente, realizar una transferencia de recursos para revertir el proceso de desertificación que se estaría dando en la región. Tiempo después llegaron AVINA, DKA, MISEREOR, entre otras. Las organizaciones de apoyo se relacionaron e incentivaron el surgimiento y fortalecimiento de nuevas organizaciones en la Puna. OCLADE, surgida en la región, es otra ONG con fuerte ingerencia. Buena parte de la región forma parte de la jurisdicción de la Prelatura de Humahuaca, controlada por Orden Claretiana, de la Iglesia Católica.

En la trama social regional conformada desde la década de 1990 se pueden reconocer dos tipos de organizaciones surgidas en la región: las locales y las regionales. Estas últimas tendieron a conformarse como red social, vinculando a personas y organizaciones de diferentes localidades de la región. Se analizará una organización local, la OCA Sol de Mayo y dos regionales, la Asociación de Mujeres Warmi Sayajsunqo y la Red Puna.

OCA Sol de Mayo

Formación. En Jujuy, en aquellas localidades que no son asiento de autoridades municipales, la ley prevé la creación de entidades comunitarias. El Moreno, en la Puna jujeña, es una de las tantas aldeas de campesinos que practican una economía agropastoril y artesanal de bajos rendimientos, que combinan con empleos extraprediales. Su población era de 281 en 2001. La aglomeración se encuentra dentro de la jurisdicción de la Comisión Municipal de Purmamarca, cuyo centro municipal, Purmamarca, se localiza en la Quebrada de Humahuaca, a unos 80 Km., por un camino por mucho tiempo dificultoso (recientemente pavimentado en parte). Hacia 1989 en El Moreno se creó la Comisión Vecinal “Sol de Mayo”, en la que participan otras siete comunidades ubicadas en los alrededores. En 1992 esas mismas comunidades crearon una OCA que recibió la misma denominación de la Comisión Vecinal: “Sol de Mayo”. La Fiscalía de Estado provincial le otorgó la personaría jurídica ese mismo año. La creación de estas OCA’s se relaciona con el inicio de la política de cesión de tierras de parte del gobierno nacional conjuntamente con el gobierno provincial. En la provincia de Jujuy se crearon más de 40 OCA’s. Las autoridades de la OCA Sol de Mayo surgen del grupo de comunidades vinculadas. Las elecciones se realizan en asamblea cada dos años, para elegir, según disposiciones del estatuto, representantes para un Consejo Comunitario y un Órgano de Fiscalización. La OCA Sol de Mayo se fue superponiendo en sus funciones al Centro Vecinal, hasta reemplazarlo por completo, pasando a constituirse en la institución local de representación ante las autoridades municipales, provinciales y nacionales, como así también antes las ONG’s y otros actores sociales.

Funcionamiento. El objetivo inicial de creación de la OCA Sol de Mayo fue representar a las comunidades en las instancias de negociación con los gobiernos provincial y nacional, por la cesión de tierras, cuestión que se encontraba en la agenda pública en ese momento, al crearse la Secretaría de Desarrollo Social y el INAI. Tomaron como modelo la OCA creada por la comunidad quebradeña de Tumbaya, que llevaba la delantera en el tema. La transferencia de tierras concitó un interés permanente porque permanecían como fiscales. Pero la OCA Sol de Mayo pronto comenzó a definir nuevos objetivos, que excedían la intermediación con el municipio o la transferencia de las tierras. Poco a poco, la OCA Sol de Mayo se transformó en una gestora de proyectos para desarrollo productivo y humano locales. Además, esta organización pronto comenzó a actuar en red, con otras organizaciones de base y con organizaciones de apoyo, lo que permitió dinamizar las prácticas participativas. Al conjunto de las comunidades comenzó a llegar información sobre proyectos de desarrollo local, creados por las diferentes dependencias de políticas compensatorias, o la posibilidad de obtener recursos de organizaciones de apoyo o de particulares, a través de la OCA. Buena parte de la información sobre proyectos de asistencia social de todo tipo circulan a través de los municipios. Este modo de distribución de la información, en muchas ocasiones, se constituye en una estrategia para mantener ciertas redes clientelares estructuradas en torno al otorgamiento de subsidios. Por otro lado, la escuela de El Moreno se constituyó en un espacio social donde también circularon ideas y recursos.

Relaciones con otros actores. Como parte de su proceso de formalización, la OCA Sol de Mayo se asoció al INAI y al CENOC. Además, asumió las funciones de representación formal de la comunidad ante diferentes instituciones estatales (Comisión Municipal de Purmamarca, Dirección de Energía de Jujuy, PSA), ONG’s y empresas particulares (EJESEDSA, Telecom). En la década de 1990 comenzaron a llegar a la región servicios públicos básicos, como electricidad, agua potable y comunicación. En todos los casos, la OCA Sol de Mayo constituyó un actor central en las negociaciones sobre las formas de prestación de estos servicios. En 1996 se creó en la “Asociación Mujeres Artesanas de El Moreno”, con personería jurídica, orientada a alentar la recuperación de la práctica textil. Mediante la obtención de subsidios se logró ampliar un club ya existente y se creó el “Club Social y Deportivo El Moreno”, también con personería jurídica. Esta institución logró que se formara una banda musical de instrumentos “autóctonos”, compuesta de jóvenes. Una de las primeras organizaciones de apoyo con la que la OCA Sol de Mayo se vinculó fue la GTZ, en un proyecto para instalar invernaderos y forestar la zona, con un éxito regular. Con el tiempo llegaron otras organizaciones de apoyo, como AVINA. La OCA empieza a participar en diferentes programas, generados tanto por ONG’s, agencias de cooperación internacional como por organismos gubernamentales, convirtiéndose en una institución capacitada para la obtención de recursos. En 1996 la OCA Sol de Mayo comenzó a participar en una organización de carácter regional, formada bajo un esquema de red social, la Red Puna, uno de cuyos objetivos es “Promover el desarrollo sustentable, respetando y revalorizando la identidad cultural del hombre de la Puna”.

En suma. Las OCA’s fueron los organismos locales que representaban los intereses de los grupos locales, que por entonces fueron recuperando su autodenominación como aborígenes, de la que habían procurado diferenciarse como estrategia de integración durantes décadas de incorporación al mercado de trabajo regional. Ahora se volvía estratégica como forma de visibilidad pública y las ubicaba en mejor posición para la captación de proyectos sobre cuestiones productivas, servicios públicos, educativas, etc. Resulta significativo que en la comunidad se cree por primera vez una institución que se autodenomine como aborigen. Pero también que sus funciones no se limiten a las cuestiones vinculadas a la gestión de tierras, u otras vinculadas a lo estrictamente cultural, como el reconocimiento de la lengua o la multiculturalidad. Esta y otras OCA’s se abocaron a resolver cuestiones vinculadas a la producción y comercialización, y al mejoramiento de la calidad de vida, en suma, en procura de revertir la condición pobre de la comunidad. Para ello, la principal estrategia fue el trabajo en red con numerosas instituciones, de diversa índole. Mediante la OCA, la comunidad logra nuevos posicionamientos, tanto en el plano sociocultural como político. Las OCA’s son de gran importancia como estrategia para la captación de fondos y capacitación, a través de su participación en distintos cursos de acción: programas, proyectos, convenios, planes y subsidios, como institución destinataria, como garante o como aval para otras instituciones locales. En el discurso de las autoridades de la comunidad todo esto es reconocido como “proyectos” que aparece como sinónimo de todo curso de acción con la cual se procura obtener resultados concretos a nivel de la organización social. Estando en El Moreno se puede descubrir una parte del entretejido creado por los gobiernos nacional y provincial en materia de asistencialismo. Pero también se puede descubrir la importancia que las propias comunidades tienen en la prosecución de las políticas, ya que no son actores pasivos que reciben los beneficios de las políticas, sino por la capacidad de apropiarse de las mismas e integrarlas a las estrategias de reproducción social. La OCA “Sol de Mayo” es una institución que regula buena parte de la vida interna de la comunidad y que articula a la comunidad con instituciones extralocales. El crecimiento de esta en los últimos años fue posible, entre otras razones, por el liderazgo de quienes ocuparon el principal cargo dentro del Consejo Comunitario, y la respuesta de los restantes integrantes de la comunidad. Pero al mismo tiempo su consideración remite a un fenómeno que podría ser definido como de aboriginalización de la gestión local formal.

Las Warmi

Formación. Una de las asociaciones más reconocidas surgida en la región es la “Asociación de Mujeres Warmi Sayajsunqo (Mujer perseverante)”, conocida popularmente como “las Warmi”. Esta asociación se originó a inicios de la década de 1990, por iniciativa de Rosario Quispe (dirigente indígena), y se formalizó en abril de 1996, al recibir personería jurídica de parte del gobierno provincial. El estatuto estipula que la comisión directiva debe estar conformada sólo por mujeres. Actualmente cuenta con unos 3.600 socios y socias que habitan en unas 80 comunidades, distribuidas en las tierras altas de Jujuy, Salta y el sur de Bolivia, un radio de unos 40.000 km2. Tiene su sede en Abra Pampa, ciudad ubicada a 250 kilómetros de la capital provincial. Este lugar fue receptor de muchos mineros desempleados, que se instalaron en barrios nuevos, donde pronto comenzó a registrarse problemas asociados a la violencia doméstica. Muchas socias son mujeres de hombres en situación de desempleo crónico o mujeres jefas de hogar, generalmente de familias numerosas. En la trayectoria de esta organización se pueden diferenciar dos momentos. Inicialmente, hasta 1996 aproximadamente, era una organización de base, de tipo informal aunque bien organizada, y con algunas dificultades de financiamiento. Se realizaban rifas, bailes y otras actividades para recaudar dinero para la organización. En esta etapa las Warmi se vinculaban más estrechamente con el Estado para la obtención de recursos. En la segunda etapa, desde 1996-1997, con el reconocimiento público de Rosari Quispe, su principal referente, y con el reconocimiento de la personería y la formalización de la organización, se producen cambios importantes, dando lugar a una organización más compleja, que derivó en la conformación de una ONG. Las Warmi tuvieron un gran empuje con los premios otorgados, generando interés en el financiamiento de sus proyectos. Uno de los mayores logros ha sido la puesta en funcionamiento de un sistema de microcréditos a pequeños productores de la región, el cual ha tenido un gran suceso, razón por la cual recibieron una distinción internacional.

Funcionamiento. Las actividades a las que se abocó centralmente la asociación son: el reclamo de las tierras, la salubridad, la generación de recursos financieros para otorgar microcréditos orientados a proyectos productivos. Las dos etapas antes mencionadas marcan dos magnitudes en la obtención de recursos. Inicialmente se financiaban con pocos recursos generados localmente, en actividades recreativas informales. A partir de 1998 comenzó a llegar a la asociación el financiamiento necesario para el sostenimiento de los proyectos sociales, en forma de recursos económicos y humanos, de infraestructura, proveniente de ámbitos tan variados como empresas privadas nacionales, multinacionales con sede en la Argentina, el gobierno y la iglesia católica. Esto significó para el grupo la oportunidad de sostener y ampliar sus proyectos, desprendiéndose paulatinamente de la ayuda del Estado, el cual se había constituido hasta entonces en la principal fuente de recursos. Un aporte fundamental, que supuso un punto de inflexión, se debió al apoyo recibido de dos actores extranjeros. A partir de la incorporación de AVINA y la IAF a la lista de donantes de las Warmi, se ponen en marcha los proyectos más ambiciosos de la organización. Entre ellos se destaca el “sistema de microfinanzas autogestionado empoderante”. Con este sistema se otorga un monto de dinero a cada comunidad, para que en ella se otorguen microcréditos, destinados a sus socios y socias, quienes reciben sus préstamos una vez que los beneficiarios anteriores reembolsan el dinero al fondo comunal. Este sistema rotativo se constituye en un incentivo para pagar rápidamente. La devolución tiene un interés del 9% anual y la responsabilidad del pago es asumida por todos los socios y socias de la comunidad. La tasa de incobrabilidad es cero, por lo que los pagos contribuyen a recapitalizar el sistema de créditos. El sistema tiene siete líneas de crédito: artesanías, autosubsistencia, producción, educación, vivienda, empresarios aborígenes y crédito rápido. Además cuentan con el Centro de Servicio para el Desarrollo de Negocios, donde se capacita a los emprendedores. La misma asociación encaró algunos negocios como forma de lograr un financiamiento autosostenido, creando más de una veintena de pequeñas empresas, que incluyen una estación para venta de combustible y una barraca destinada a fibra y lana de llamas y ovejas, producción característica de la región.

Relaciones con otros actores. Esta organización ha desarrollado una gran versatilidad para relacionarse con actores de los sectores público y privado, con organizaciones con y sin fines de lucro. Entre tanto, una de las metas institucionales fue prescindir de las vinculaciones con el Estado. En 1997 Rosario Quispe, presidente de la asociación, reciben el Premio a la « Creatividad de la Mujer en el Medio Rural », otorgado por la Fundación Cumbre Mundial de la Mujer con sede en Ginebra, Suiza y auspiciado por la FAO. Este premio fue un reconocimiento por su labor en el área de salud femenina. Este será el primero de una serie de reconocimientos, nacionales e internacionales, que posibilitaron a las Warmi, en primera instancia, hacerse conocer públicamente fuera del territorio provincial y esto despertó el interés de potenciales financiadores, sobre todo en el exterior. Pero además, con esto, la asociación pudo acumular imagen de solidez y estabilidad, un capital fundamental, que la hizo receptora de recursos de diferentes orígenes.

En suma. La organización se propuso como una forma de generar ingresos legítimos (no asistenciales) para hogares en situación crítica, debido al problema crónico de la desocupación y la escasez de capital, tanto en la ciudad como en el campo. Uno de los mayores logros al respecto fue la creación del sistema de créditos que dan impulso a muchos micro-emprendimientos productivos comunitarios (artesanías, producción de carne, curtiembre). Esto se complementó con una capacitación orientada a brindar herramientas que permiten un manejo empresarial, donde se entremezclan prácticas propias de los sectores empresariales y aplicados sobre un modelo comunal y aborigen tradicional. Se trata de una apuesta por el desarrollo social, con fuerte incidencia de lo étnico y lo regional local, pero con un claro interés de inserción al mercado, asimilando modelos de comportamiento de las grandes organizaciones del Tercer Sector internacionales. Se trata de un proceso de aumento de capital social, como estrategia autogestiva para salir de la pobreza. Este proceso es acompañado con la adopción de nuevos códigos, donde se incluyen nociones sobre costo-beneficio, calidad, eficiencia, gestión, evaluación, etc. propios de una lógica más cercana a lo empresarial.

La Red Puna

Formación. La práctica de actuar en red se ha extendido en la región a lo largo de la década de 1990 y la siguiente. Inicialmente se trataba de una práctica informal, entre actores públicos y particulares, entre organizaciones de base, ONG’s y oficinas ejecutivas del Estado, para la puesta en marcha de diferentes proyectos. Hacia mediados de la década de 1990 esta práctica se institucionalizó, con la creación de una red social, de carácter regional, que además se identifica como indígena. Se trata de la Red Puna. La cuestión fronteriza no es medular en la constitución de esta organización, pero estuvo presente en algunas de sus acciones, dada la proximidad geográfica y cultural de Bolivia, y la mayor experiencia de trabajo de las comunidades con ONG’s en la vida social de ese país. La Red Puna fue promovida, en su origen, por seis actores presentes en la región: la OCLADE, el INTA, la GTZ, el Foro de Municipios y Comisionados Municipales, la Cooperativa PUNHA y API. Se trata de lo que en la jerga local se conoce como organizaciones de apoyo. Estas organizaciones tenían en común el estar conformada por técnicos profesionales (generalmente agrónomos y veterinarios), comúnmente foráneos, y contar con fluidez de recursos. También participaban algunos punteros políticos. Además, tenían una buena llegada a dependencias estatales, organismos multilaterales de crédito, agencias de cooperación internacional u otras ONG’s para la obtención de recursos. Estas organizaciones venían realizando acciones en la Puna, pero en forma no coordinada e inclusive superpuesta. Representantes de estas seis organizaciones, se reunieron en noviembre de 1996, para establecer un diálogo orientado a superar los problemas de la descoordinación. En esa ocasión redactaron un documento, titulado “Puna, promesa y olvido”, el cual tiene un carácter fundacional, que presentaba un diagnóstico de la situación socioeconómica regional y un proyecto de acción a largo plazo para generar un desarrollo sostenido. Pronto se produjo un quiebre y reacomodamiento del grupo de actores participantes en esta red: las organizaciones de origen estatal se desvincularon (INTA y Foro de Municipios) y, progresivamente, comenzaron a participar las organizaciones locales, como las OCA’s y asociaciones de pequeños productores. Las Warmi mantuvieron algunos contactos, pero finalmente no formaron parte de la Red Puna. Más tarde se retiraron GTZ y OCLADE, como parte nodal de la organización, aunque mantuvieron contactos. Además de organizaciones con un perfil productivo, se fueron incorporando organizaciones con otros intereses: clubes deportivos, asociaciones barriales, comedores comunitarios, etc. En la actualidad está conformada por unas 40 organizaciones, en la que se ven involucradas unas 70 comunidades de la Puna jujeña y regiones vecinas. Asimismo, se complejizó la organización territorial, con la división interna del área en cinco microrredes: Puna Norte, zona circunvecina a La Quiaca; Puna Centro, alrededores de Abra Pampa; Quebrada, región de Quebrada de Humahuaca; Puna Sur (donde se encuentra El Moreno) y Puna Oeste. La conformación de este esquema tuvo como propósito crear unidades basadas en la proximidad de las comunidades, para volver más eficiente la gestión territorial de la Red, en la definición de políticas sectoriales (artesanía, comercialización, salubridad), y en la realización de reuniones. En la historia institucional se pueden reconocer dos momentos. En el primero (1996 y 2000) la Red se conforma a partir de la reunión mencionada y va definiendo su perfil institucional, con reuniones bimensuales de unas pocas organizaciones de apoyo y de base, con una gran dependencia financiera de las de apoyo, como GTZ u OCLADE. Después de 2000, la organización se fortalece, crece el número de organizaciones involucradas, se expande geográficamente, incorpora mayor número de actividades, tiene una mayor presencia en el escenario público y se diversifican las fuentes de financiamiento.

Objetivos de la organización. Las dos etapas antes señanaladas, marcan también dos estrategias diferentes para obtener recursos. En el primer momento, los fondos financieros, vehículos y materiales, fueron aportados por las organizaciones de apoyo que convocaban (GTZ, OCLADE, API, PUNHA). Estos recursos permitían el funcionamiento de la organización, en tareas como la de difusión o realización de los encuentros periódicos. Con el tiempo, los recursos comenzaron a provenir de otras fuentes, entre ellas del propio Estado, a través de la Secretaría de Desarrollo de la Nación. Además de los recursos para el funcionamiento de la organización, la Red comenzó a captar recursos para la implementación de un paquete de acciones orientadas a los diversos temas de interés. Entre otros, se puede mencionar al PROINDER, programa que financia al PSA, orientado a la mejora de la producción agroganadera. Además de los aportes realizados por la GTZ, la Red captó recursos de la Fundación Los Algarrobos, fundación británica que proveyó fondos para la instalación de invernaderos y otras tecnologías energéticas alternativas. Además de recursos monetarios, esta organización ha puesto gran énfasis en la captación de proyectos que permitan la capacitación de los dirigentes de las organizaciones de base, como así también, el mejoramiento de las capacidades técnicas de los productores de las comunidades vinculadas. En 2002 se organizó la “Escuela de Formación de Dirigentes”, con recursos proporcionados por la ONG Centro Nueva Tierra. También se realizó un taller de desarrollo local, impulsado por la ONG Centro Latinoamericano de Economía Humana. La Red Puna despliega acciones en tres áreas fundamentales: el área socioeconómica, la principal, procurando generar mejores condiciones de producción y comercialización entre los pequeños productores rurales y urbanos; cesión de tierras; acciones vinculadas al área sociocultural. El conjunto de actores que dieron origen a la Red Puna, tenían presencia en la Puna y tenían como punto en común su trabajo orientado al desarrollo rural, ocupándose de las necesidades de los productores de mejorar su productividad, recuperando el capital tecnológico y el acervo de conocimientos perdidos a lo largo del período de descampesinización, como así también, atender cuestiones básicas como la nutrición, la planificación familiar o la sanidad humana. Por eso venían desarrollando tareas en comunidades cuyas OCA’s participaron de la Red. La que suele percibirse como la mayor dificultad de estos pequeños productores es la de ingresar al mercado de consumo. A lo largo de la década de existencia de la Red, se han obtenido diferentes proyectos y realizado actividades para el mejoramiento de las condiciones de producción y comercialización. Se puede mencionar la realización de “cambalaches”, que son espacios de venta y trueque de la producción local, realizada en diferentes lugares de la región o una apuesta de la Red por ajustar la producción de carne a las normativas del SENASA, para poder captar mercados urbanos de otras regiones del país. El tema cesión de la tierra, motor para la creación de las OCA’s, estuvo permanentemente en la agenda de la organización. La Red permitió la discusión y coordinación de gestiones entre organismos públicos, como el INAI, y las comunidades. Dentro de las cuestiones socioculturales, destaca el interés por los temas de género, lo que dio lugar a la creación del área específica. Se realizaron diferentes encuentros de mujeres. Un proyecto importante fue FORMUJER, iniciativa del BID y la OIT para aumentar el nivel educativo de las mujeres, mejorar sus oportunidades de empleo y revertir situaciones de discriminación de género. Juventud y educación es otra área de interés, lo que llevó a impulsar la creación de escuelas de alternancia en la región, un tipo particular de instituciones educativas de nivel medio, vinculadas a los intereses productivos de la región.

Red de relaciones. La Red vincula a actores de muy diversa índole, locales y extralocales, cada una de las cuales tiene una forma organizativa. Como Red Puna, se han establecido mecanismos participativos, la búsqueda de consenso como forma de toma de decisiones, la horizontalidad de las organizaciones, con creciente participación de dirigentes de organizaciones de base, y, paralelamente, de mujeres. Inicialmente, la coordinación estuvo a cargo de técnicos y profesionales pertenecientes a las organizaciones de apoyo. Con el tiempo, este puesto fue siendo ocupado por dirigentes de las organizaciones de base. Muchos de los técnicos emigraron hacia otras organizaciones, como el PSA u otras ONG’s, o se establecieron en otros lugares, aunque se establecieron lazos perdurables. Se le dio el nombre de Red Puna a una organización que conforma una red social. Esta red social tiene dos componentes: uno endógeno y otro exógeno. El componente endógeno, corresponde a las organizaciones que trabajan sistemáticamente en la región, diferenciándose: las que surgieron de las propias comunidades (de base), y las que surgieron de actores que se establecen en la región, pero se insertan en el entramado local, ya que sus dirigentes residen allí, participan en la vida cotidiana, adoptan costumbres del lugar (de apoyo). El componente exógeno, corresponde al conjunto de actores extralocales que se vinculan a una, varias o todas las organizaciones, a través de la Red Puna. Las relaciones hacia fuera crean una red mucho más extensa y compleja, porque surge un entramado que incluye una gran diversidad de actores: a) organismos públicos nacionales (Ministerio de Trabajo, Ministerio de Educación, INTA, PSA, INAI, CENOC); b) municipios y comisiones municipales, a través de los Consejos Locales, espacios de participación de organizaciones (de base y de apoyo), con el o los municipios del o los lugares del área de trabajo de la red, lo que permite la discusión, administración y ejecución de proyectos de desarrollo; el uso de recursos públicos, financieros o materiales; y supone una intervención de la ciudadanía, a través de sus organizaciones, en la gestión y control; es una experiencia de participación ciudadana, aún incipiente, donde la agenda incluye temas como nutrición, turismo rural o violencia doméstica; c) organizaciones de apoyo de diverso origen: de cooperación de países europeos (GTZ, DKA); vinculadas a la Iglesia Católica (OCLADE, MISEREOR, Centro Nueva Tierra); de defensa de los derechos humanos (CELS, HIJOS); e) Otras redes y movimientos campesinos (RIOD, Foro Social de Porto Alegre, MOCASE, Red Trama, Red Valles de Altura de Salta); f) Universidades y organismos técnicos del Estado (UBA, INTA, etc.); g) Otras redes de la región: las Warmi y OCLADE. Estas dos, junto a la Red Puna, son las organizaciones que funcionan en red, que se sustentan en el trabajo de las comunidades, que ya cuentan con una larga trayectoria de acción en temas sociales, económicos y culturales, que tienen permanencia en la arena política provincial. Estas tres ONG’s transitaron conjuntamente parte de su proceso de conformación, aunque mantienen independencia, aún cuando participaron en forma coordinada en la discusión de cuestiones tales como Ley ovina o disposiciones del SENASA. Estas vinculaciones permiten el intercambio de conocimientos tecnológicos, experiencias organizativas, educación, definición de líneas de acción a nivel nacional. También, de estas organizaciones la Red obtiene recursos para la implementación de proyectos, materiales diversos como vehículos, máquinas o semillas.

En suma. Por sobre todo, el impulso de la organización estuvo dado por los dirigentes que buscaban volver más eficiente su labor en la región. Accionar en red, contar con buenos mecanismos de comunicación, realizar encuentros de las personas periódicamente y en lugares rotativos de la región, establecer una aceitada organización interna, todo esto colaboraría en la eficiencia de las acciones de desarrollo de la región, una redistribución del poder en la provincia y el fortalecimiento de la ciudadanía.

Comentario

La reseñada, se trata de una experiencia de fortalecimiento de la sociedad civil, y empoderamiento a través de la creación de organizaciones para la gestión de cuestiones públicas. Este proceso se estableció, como en otras regiones de la Argentina y de Latinoamérica, en un contexto de erosión del Estado benefactor, la implementación de políticas neoliberales de ajuste y exclusión de un sector importante de la ciudadanía de los procesos de modernización que impulsó la globalización. La Puna se configuró históricamente como una región periférica y fronteriza, ubicada a gran distancia de los principales centros de comando, tanto nacionales como provinciales. El proceso de fortalecimiento de la ciudadanía se dio por la implementación de medidas de desarrollo local, pero también por la generación de mecanismos de formación de dirigentes en las comunidades, activa participación de las mujeres y los jóvenes, por generación de diferentes prácticas institucionales.

Las principales cuestiones a resaltar de esta experiencia son:

El desarrollo como objetivo. El interés central de las organizaciones ha sido la búsqueda de mejores condiciones socioeconómicas, que las políticas del Estado no llegaban a contemplar, al menos no en forma adecuada. Aún cuando el origen de algunas organizaciones es el reclamo de tierras o la resolución de cuestiones vinculadas a la salud, finalmente, todas ellas orientaron sus acciones a captar recursos para promover un bienestar económico.

La activa participación del Estado y las ONG’s. Los tres niveles del Estado están presente en la experiencia regional, pero sobre todo, el nacional y el municipal, prestando recursos materiales (vehículos de los municipios), recursos financieros (subsidios y préstamos) o capacitación técnica (por ejemplo, a través del PSA). También tuvieron un rol activo algunas ONG, que forman parte fundamental del entramado social y muchas veces son las que ejecutan las políticas del Estado nacional. Inicialmente se establecieron organizaciones de apoyo provenientes sobre todo de Europa. Progresivamente se fueron incorporando a la trama social ONG’s de origen nacional y, finalmente, ONG’s surgidas en el mismo proceso de construcción de esta nueva gobernanza, como API o las Warmi. Las ONG’s complementaron o reemplazaron al Estado en sus funciones redistributivas. A su vez, buscaron, sistemáticamente, depender lo menos posibles de los avatares políticos y las redes clientelares armadas por cada gobierno de turno para el funcionamiento institucional. De todas formas, el Estado está presente, proporcionando recursos y personas, fiscalizando y formalizando las organizaciones, brindando servicios educativos, capacitación técnica y asesoramiento en la formulación de proyectos o asistencia en temas de salud.

El trabajo en red. OCA’s, asociaciones y ONG’s han incorporado el accionar en red, inicialmente como una forma de ordenamiento algo espontánea e informal, para luego transformarse en una práctica constante, permanente, e institucionalizada. Las redes son muy extensas y variopintas.

La pervivencia de viejas formas de acción política. Las formas tradicionales de la política, como las redes clientelares, la acción de traficantes y diferentes niveles de corrupción en todos los niveles de gobierno, siguen funcionando en la región.

La eficiencia como meta. El lenguaje de la eficiencia está presente en todas las organizaciones, como una forma necesaria para evitar el derroche de los escasos recursos. Se incorporan elementos como la planificación estratégica y el diagnóstico como forma de manejo de los proyectos. Calidad y gestión son otras palabras claves que se fueron adoptando en el vocabulario de las organizaciones.

La identidad cultural. En todo este proceso hubo una reconstrucción de la identidad regional y cultural. La identidad étnica es compartida por todas las organizaciones: fue revitalizada y fortalecida.

La participación de mujeres y jóvenes. En todas las organizaciones se evidencia un incremento de mujeres en la dirigencia de las instituciones. Las mujeres tienen un rol relevante en los emprendimientos productivos y en las organizaciones creadas para encarar procesos de desarrollo socioeconómicos. Muchos jóvenes han recibido formación por parte de las ONG’s, con miras a tener un rol activo en sus comunidades: se han formado como dirigentes comunitarios. Para ello han viajado a capacitarse y su conocimientos los vuelcan en la formulación de proyectos locales de desarrollo.

El fortalecimiento institucional. La experiencia reseñada muestra un proceso de fortalecimiento institucional de la sociedad civil, con una progresiva acumulación de capital social, que se debe a la fuerte organización interna, con un esquema basado en liderazgos marcados. La creciente participación de personas surgidas de las organizaciones de base, habilita a hablar de empoderamiento. Se han producido cambios en la forma de pensar y actuar de los ciudadanos. La obtención de personería jurídica, suele aparecer como un punto de inflexión en la historia de la organización, en la medida que otorga una imagen de formalidad y estabilidad, considera los códigos institucionales del estado, e incorpora dinámicas democráticas de funcionamiento.

La sustentabilidad. Como forma de mantenimiento del capital con el cual financian los proyectos de las comunidades. Sustentabilidad en el funcionamiento de las organizaciones, y también en la aplicación de los proyectos de desarrollo rural.

La articulación de escalas. Se observa una marcada pretensión de ligar fuertemente lo local con lo regional y lo global. Esto se manifiesta en las vinculaciones entre actores, en el interés por colocar la producción en mercados distantes, como el de la Unión Europea. Esto lleva a la incorporación de modalidades organizativas que a veces pueden desplazar los modos locales de organización y gestión.

El proceso de empoderamiento. Se observa específicamente tres tipos de estrategias de empoderamiento: 1) La forma de organización en red, entendida como una estrategia en sí misma que permite la discusión y la participación efectiva de los representantes de las comunidades y las organizaciones de apoyo, a través de las organizaciones de base, en el proceso de toma de decisiones; 2) los programas de educación y capacitación, que consisten en proyectos específicos y focalizados para acumular capital en personas y organizaciones. 3) La articulación con organizaciones externas a la Red para generar cambios en la estructura socioeconómica de las comunidades.

Las organizaciones de la Puna jujeña procuraron impulsar acciones orientadas al desarrollo de la región. Los resultados aún no son del todo satisfactorios, en la medida que siguen existiendo bolsones de pobreza y exclusión. Los niveles de pobreza, como sea que se mida, siguen siendo importantes. De todas formas, han generado cambios en diferentes lugares y permitido un crecimiento sostenido del capital social. Esto se debe a la creación de una trama social crecientemente inclusiva, con una fuerte participación ciudadana. De todas formas, aún dista mucho de revertirse la histórica posición de marginación social de la Puna jujeña, aunque el escenario parece más alentador que a inicios de la década de 1990.

Bibliografía y enlaces en Internet

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