1. Construir el problema de la gobernanza en Colombia

Las fichas que componen este Dossier exploran algunos de los problemas implícitos en el uso del concepto de gobernanza en Colombia y recalcan los efectos contradictorios de algunas de las políticas puestas en marcha en el país con el ánimo de mejorar las condiciones de “gobernabilidad”.

La ficha no. 1 que organiza y presenta el trabajo de las demás, al tiempo que las enmarca en una discusión general sobre la forma en que el debate de gobernanza traduce luchas políticas intensas por la homogenización de los lenguajes y las instituciones políticas en el mundo.

La ficha no. 2 titulada “El uso del concepto de gobernanza y-o gobernabilidad en Colombia” escrita por Claire Launay muestra la ambigüedad que rodea la invocación de estos conceptos en el país. La ficha reseña distintas definiciones de gobernanza o gobernabilidad usadas hoy en día, caracteriza la forma en que tal concepto ha sido usado en la interpretación de la situación colombiana y muestra las distintas formas en que agencias estatales y organizaciones sociales apelan a ese concepto en medio de sus apuestas políticas. Launay deja claro que en Colombia no hay un uso estandarizado del concepto de gobernanza o gobernabilidad y que más bien lo que explica el uso de esos términos en el país es la fortaleza de las agencias internacionales y su capacidad para “imponer” y “homogenizar” lenguajes políticos y trayectorias reformistas en distintos países.

En una dirección algo similar se orientan Fernán González y Silvia Otero al discutir la pertinencia del concepto de gobernanza, tal como es definida por el Banco Mundial, para comprender y caracterizar la situación colombiana. En la ficha no3 titulada “La presencia diferenciada del estado: un desafío a los conceptos de gobernabilidad y gobernanza”, González y Otero ponen el concepto de gobernanza al lado de la categoría de Estados fallidos para mostrar que ambos tienden a idealizar unas formas de estado y a desconocer las particularidades históricas de la formación del estado en Colombia. Más puntualmente, ambas categorías tienden a desconocer la coexistencia de orden y violencia que ha marcado la configuración política del país y que se traduce en que el estado colombiano hace presencia a partir de agencias distintas o de modos de relacionamiento diferentes en las diversas zonas del país. De ahí que la ficha subraye que los principios del “buen gobierno” sólo pueden aplicarse en las zonas donde el estado hace presencia directa a partir de los cuerpos de funcionarios y que en las otras regiones se mezcla la negociación con los poderes regionales y la violencia.

La ficha no4, escrita por Téofilo Vásquez y titulada “La Constitución de 1991, entre los derechos y el modelo de desarrollo” caracteriza la situación política colombiana reciente. La ficha muestra que la Constitución de 1991 en Colombia redefine el marco de las relaciones entre estado y sociedad y que por esa vía replantea las discusiones posibles sobre gobernanza en el país. Sin embargo, la misma ficha muestra que a pesar de la existencia de tal Constitución, la situación colombiana está cruzada por una irremediable contradicción. De un lado, la Constitución replantea las relaciones entre estado y sociedad, consagrando a Colombia como un Estado Social de Derecho. De otro, y en el contexto de ajuste estructural promovido por agencias internacionales como el Banco Mundial y el Fondo Monetario Internacional, el Estado Colombiano implementa procesos de privatización y desregulación de actividades económicas y de prestación de servicios públicos. Esto último y el carácter subordinado de Colombia en el orden internacional hace que las preocupaciones de la gobernanza por redefinir las relaciones entre gobernantes y gobernados se vean afectadas por la extensión de los mecanismos de mercado a las más diversas relaciones sociales.

Las últimas dos fichas (5 y 6), escritas por María Clara Torres, hacen referencia a las contradicciones entre los supuestos de la gobernanza tal y como aquella es definida por el Banco Mundial y los resultados de las reformas descentralizadoras en Colombia. La ficha muestra que el Banco Mundial y otros actores nacionales e internacionales dan por supuesto que la descentralización política y administrativa opera como una vía para acercar los ciudadanos al estado y con ello dotar de mayor legitimidad y eficiencia a la administración pública. Las fichas de Torres muestran que, en contra de tales pronósticos, las medidas de descentralización acentuaron la violencia política local, favorecieron la redefinición de jerarquías políticas locales y dotaron de nuevos recursos y nuevos campos de contienda a los actores armados ilegales colombianos. La ficha hace énfasis en la forma como el carácter altamente regionalizado de la política colombiana y la fortaleza de los poderes regionales y de los intermediarios aún por encima de las instancias del poder central convirtieron un remedio “técnico” en una herramienta de contienda política.

Cada una de las fichas plantea y desarrolla un problema relacionado con el uso del concepto de gobernanza o con los desafíos que la situación política colombiana plantean a las versiones de gobernanza impulsadas por el Banco Mundial y otros actores internacionales. El recorrido por las fichas muestra que el campo de la gobernanza es un campo de contienda política y no sólo o no tanto de debate intelectual. La sección que sigue esboza algunas de las cuestiones que se desprenden de una lectura transversal de las fichas.

2. Discusiones y desafíos

Las fichas recogidas en el Dossier permiten plantear tres cuestiones que serán ampliadas o vistas desde otros ángulos en los dossiers que siguen sobre gobernanza en Colombia. En primer lugar las fichas coinciden en señalar la tensión entre un concepto que se presenta como descriptivo de las relaciones entre estado, mercado y sociedad pero que tiende a ocultar visiones normativas de la política y de la relación estado y sociedad. En efecto, todas las fichas muestran con mayor o menor detenimiento que en la situación política colombiana el estado carece de la autonomía o de las condiciones adecuadas para redefinir las relaciones con la sociedad o con el mercado. Esto de entrada obliga a señalar que es necesario situar las preocupaciones por la gobernanza en un mapa más amplio que hable de la condición que ocupan distintos países en el orden internacional.

Otra cuestión central que se desprende de las fichas tiene que ver con la comprensión del estado y de las reformas legales en la discusión global de gobernanza. Los textos muestran que la Constitución de 1991 redefinió las condiciones de la gobernanza en el país, que se implementaron reformas descentralizadoras con el fin de relegitimar el orden político y asegurar mejores condiciones de gobernanza local y que sin embargo, la consagración constitucional de Colombia como un estado social de derecho choca con la desregulación de la economía y que la descentralización se convirtió en una oportunidad para dotar a los actores armados de nuevos espacios y recursos de lucha política. Además, la ficha de González y Otero recalcó la necesidad de introducir una visión histórica y diferenciada regionalmente de la presencia del estado para comprender por qué en algunas regiones pueden funcionar las herramientas del buen gobierno y en otras se impone la violencia como forma de relación política. Las fichas revelan entonces la necesidad de construir visiones menos estado céntricas de la política y por esa vía de la gobernanza.

La lectura de las fichas lleva a pensar que la discusión actual sobre gobernanza en tanto “arte o manera de gobernar” se constituye en una oportunidad para recordar que los estados nacionales son una forma tardía y contingente de organización del poder en las diversas sociedades y que su funcionamiento no depende de la voluntad política de los reformadores sino de condiciones históricas precisas cómo el grado de diferenciación e integración territorial y social y de concentración de los recursos de coerción, entre otras cuestiones. (Elias, 1998)

Las fichas dejan claro que un “remedio técnico” o un conjunto de reformas políticas propuestas desde una lógica de eficiencia administrativa pueden terminar convertidas en recursos o en nuevos campos para la violencia política si el estado central no ha concentrado previamente los medios de coerción. De hecho, la literatura sobre reforma del estado como herramienta para el “buen gobierno” tiende a ignorar la conflictiva concentración de la coerción en el estado y los procesos violentos que se desencadenan cuando aquel intenta expropiar a las redes de poder local de sus medios de coerción.(Elias, 1998)

Finalmente, las fichas indican que la situación colombiana invita a reconsiderar algunos de los supuestos de la acepción neoliberal de la gobernanza —la interacción y diferenciación entre estado, mercado y sociedad, por ejemplo—. Pero además las fichas enseñan que el contexto colombiano se constituye en un prolífico campo para la investigación sobre las condiciones culturales e históricas que moldean el ejercicio de la gobernanza. La forma que está adquiere en cada sociedad depende precisamente del tipo de relaciones que la entretejen, aunque el lenguaje sobre la política tiende a hacerse similar.