Hasta hace poco, la hipótesis dominante para la explicación del surgimiento, expansión e intensificación del conflicto armado en Colombia, y en particular para la irrupción de las guerrillas revolucionarias tales como el Ejército de Liberación Nacional (ELN) o las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia (FARC), era la “ausencia” o “precariedad” del estado en las áreas rurales. De acuerdo con esta tesis, la incapacidad del estado colombiano para prestar servicios sociales y bienes públicos básicos, como salud, educación y justicia, alimentaba el descontento popular, el cual se traducía en actividad guerrillera contraestatal.

Sin embargo, esta tesis ha sido replanteada por algunos estudios que muestran que la baja presencia de instituciones estatales tiene un bajo poder explicativo en la expansión territorial de la confrontación armada en el país. Las guerrillas tenderían a concentrarse en regiones con actividades económicas dinámicas o próximas a los centros administrativos y políticos más importantes del país ¹. Incluso, algunos autores señalan que el escalonamiento y la expansión del conflicto armado debe buscarse en los cambios institucionales del estado, y en particular, en las reformas de descentralización implementadas durante la década de los ochenta y noventa ².

Nos proponemos en este texto discutir la idea según la cual la descentralización del estado sería un instrumento eficaz para mejorar la gobernabilidad local, acercar el ciudadano al estado, y por esa vía, remover las “causas objetivas” que generan violencia, como la pobreza y la debilidad en el acceso a bienes y servicios públicos. Examinaremos brevemente los propósitos de las reformas de descentralización así como el contexto en el cual se inscribieron y luego analizaremos los cambios operados en la relación entre poder local y violencia política a partir de la descentralización.

1. Contexto y objetivos de la descentralización

La descentralización se convierte en una tendencia de carácter regional en América Latina a principios de los noventa. La aguda recesión económica y empobrecimiento de la década de los ochenta impulsan a muchos países del área a implementar una serie de reformas institucionales recomendadas por el Banco Mundial. Así, luego de identificar los obstáculos a la democracia local como el fuerte peso del poder central, la nula representación y autonomía de las colectividades territoriales, este organismo multilateral establece criterios de “buena gobernanza” que hacen referencia a ciertos comportamientos esperados por parte de los gobiernos pasibles de asistencia financiera. Dichos criterios están asociados a la optimización del funcionamiento del sistema político-administrativo. Buscan legitimar una serie de índices para discernir un buen gobierno de un mal gobierno y, por esa vía, aplicar un código de buena conducta para designar a aquellos países que son admitidos en el orden internacional. Dentro de estos criterios se cuentan la reducción de la dimensión del estado, la descentralización, la privatización, la participación ciudadana y la libre empresa (www.cinterfor.org.uy). Es en este contexto internacional que se ponen en marcha las reformas institucionales en América Latina a principios de los noventa.

 

En Colombia, el recrudecimiento del conflicto amado constituye el telón de fondo de las políticas de descentralización emprendidas durante los años ochenta y noventa. La constelación de grupos guerrilleros alzados en armas contra el estado (ELN, FARC, M-19, EPL y Quintín Lame), la aparición de grupos paramilitares y la exterminación de los militantes del movimiento político de izquierda Unión Patriótica a mediados de los ochenta, son algunos de los elementos que marcan el contexto de las reformas descentralizadoras. Lo anterior, aunado al fracaso de la estrategia represiva impulsada por el Gobierno del Presidente Turbay Ayala (1978-1982) para darle solución al conflicto armado, condujeron a sectores de partidos tradicionales y de izquierda a impulsar una “apertura democrática” ³.

Aún si varias lógicas subyacían a la práctica y al discurso de la descentralización, es preciso señalar que estaban presentes la necesidad de “compensar la insuficiente cobertura” del estado colombiano y la idea de “acercar el estado a las sociedades locales” con el fin de alcanzar la paz y la reconciliación nacional. Las políticas de descentralización estaban dirigidas hacia el aumento en la provisión de bienes y servicios públicos en el ámbito municipal- departamental y contemplaban para ello tres principales esferas: la política, la administrativa y la fiscal.

Dentro del ámbito político, la consagración de la primera elección popular de alcaldes y gobernadores en 1988 es concebida como un mecanismo capaz de incentivar la reincorporación de los alzados en armas a la vida civil y como un instrumento capaz de someter a los partidos tradicionales a la competencia electoral en el nivel local y permitir, por esa vía, el surgimiento en la escena política de otras fuerzas políticas alternativas.

En cuanto a lo administrativo, la Nueva Constitución Nacional de 1991 otorgó facultades a las autoridades locales para ejecutar presupuestos, planear actividades, ordenar el gasto y ejercer contratación ⁴.

El componente fiscal apuntaba a garantizar un mínimo de recursos a las entidades territoriales para que pudieran cumplir con sus nuevas competencias y funciones. Se aumentaron entonces las transferencias del estado central y los recursos propios de las entidades territoriales. Los aspectos más relevantes del proceso de transferencias de recursos a los departamentos y municipios consagrados en la Constitución de 1991 eran: a) la mitad de los recursos recaudados por el gobierno nacional debían transferirse a los gobiernos locales; b) los recursos transferidos se iban a destinar principalmente a educación y salud; c) los alcaldes y gobernadores elegidos debían administrar los recursos y aumentar el esfuerzo fiscal propio ⁵.

La importancia de estas reformas se logra apreciar al considerar la novedad que suponían la aplicación de medidas como la elección directa de mandatarios locales y departamentales para la política local colombiana. Al respecto, la politóloga Pilar Gaitán señala:

Hasta el año de 1988, los alcaldes eran anónimos y pasajeros funcionarios públicos que se desempeñaban como una pieza más del móvil aparato burocrático que se construye desde la nación hacia los municipios. Los alcaldes aparecían como activos peones del ajedrez clientelista de las regiones, cuya permanencia en el cargo, en promedio no mayor de tres meses, dependía de las transacciones en el Congreso y de la buena voluntad política de los gobernadores ⁶ (Gaitán, 1992,150-151).

En una dirección similar, Sánchez y Chacón sostienen:

Hasta principios de la década de los ochenta, el estado colombiano era fuertemente centralizado. Las decisiones de gasto se tomaban en los organismos del gobierno central, mientras el Congreso servía como mediador entre el gobierno nacional y las regiones. ⁷.

 

Pasar de un período de gobierno de tres meses a otro de tres años, constituirse en una autoridad con respaldo popular y gozar de facultades para ordenar el gasto, contratar y ejecutar presupuestos de manera relativamente autónoma, son diferencias significativas en el papel que desempeñan los ejecutivos municipales en la política local colombiana. Sin embargo, algunos estudios muestran que estas reformas lejos de fortalecer la democracia, habrían creado un clima favorable para la expansión geográfica e intensificación del conflicto armado.

2. Cambios en la relación entre poder local y conflicto armado a partir de la descentralización

Según estudios recientes, la mayor autonomía política, fiscal y administrativa de los gobiernos locales habría tenido un impacto significativo en la dinámica del conflicto armado. El incremento en los presupuestos de las alcaldías y gobernaciones se habría constituido en una fuente adicional de financiación de guerrillas y paramilitares ⁸. Los fiscos municipales y departamentales se habrían entonces convertido en un botín de guerra, equiparable a los cultivos ilícitos de coca, el lavado de dinero, la extorsión o los secuestros.

La mayor fortaleza fiscal de las administraciones habría igualmente incidido en la aparición de un fenómeno denominado clientelismo armado, en la medida en que por la vía de la intimidación e incluso de alianzas con autoridades estatales, los actores armados habrían contribuido a moldear la distribución del gasto público en muchas regiones del país ⁹.

Autores como Rubio advierten que “el proceso de descentralización - al transferir recursos y funciones y legitimar el poder electoral de las fuerzas locales-, convierte la conquista del poder local en un asunto importante y estratégico para el movimiento guerrillero” ¹⁰. El incremento en la competencia electoral provocado por la elección popular de alcaldes y gobernadores, agudizó la rivalidad entre aquellos sectores que exigían cambios político-sociales y aquellos que los rechazaban. Es así como el proceso electoral en las regiones y localidades colombianas se vio seriamente afectado por amenazas e intimidaciones. Según datos de la Presidencia de la República, durante el período 1988-2001, los grupos armados asesinaron un total de 70 candidatos a alcaldías, 92 a concejos y 14 a otros tipos de cargos públicos ¹¹. El desarrollo de las intensas luchas político-electorales en un contexto de conflicto armado terminaron por exacerbar este último.

La gobernabilidad local se vio igualmente restringida. Como bien lo señala la investigación realizada por Sánchez y Chacón, la violencia contra autoridades, dirigentes y funcionarios locales se disparó a partir de 1988, año de la primera elección popular de alcaldes. Esta violencia se intensificó en los años posteriores y nunca volvió a los índices anteriores, al inicio de la descentralización, cuando este tipo de violencia política era prácticamente inexistente. Según el Observatorio de la Vicepresidencia de la República para los Derechos Humanos, durante el período 1988-2001 fueron asesinados 131 alcaldes, 461 concejales, 291 dirigentes políticos locales y 550 funcionarios estatales ¹².

Esta situación se agudizó con el rompimiento de las negociaciones de paz en el año 2000 entre el Gobierno de Andrés Pastrana y la guerrilla de las FARC. Muchos alcaldes se vieron obligados a desplazarse de sus localidades y a gobernar desde las capitales departamentales. Incluso, gabinetes municipales enteros se encontraban “sitiados” en las cabeceras urbanas, resguardados por la fuerza pública y en ocasiones por grupos paramilitares, ante la interdicción a todo agente estatal de transitar en las áreas rurales por parte de la guerrilla de las FARC, dificultando aún más el acceso de poblaciones campesinas a servicios y bienes públicos.

Resulta un tanto paradójico que los cambios institucionales provocados por la descentralización hayan contribuido a intensificar la violencia política. La mayor fortaleza fiscal, política y administrativa de alcaldías y gobernadores incrementó la disputa entre actores armados por el control del poder local. Los recursos de las entidades territoriales se convirtieron en el botín electoral de guerrilleros y paramilitares. Y paradójicamente, la elección popular de alcaldes lejos de constituirse en un instrumento para incentivar la reincorporación de actores armados a la vida civil y permitir el surgimiento de fuerzas políticas alternativas, habría contribuido a atizar la violencia contra candidatos y funcionarios públicos. La descentralización habría así creado una estructura de oportunidades que intensificó la influencia de los grupos armados en la política local. Esta situación supone un reto para los implícitos y supuestos de los policy-makers, los tecnócratas y los dirigentes colombianos quienes ven en las reformas descentralizadoras un poderoso mecanismo para mejorar las capacidades técnicas de los gobiernos locales, democratizar y pacificar la sociedad.