El sentido del concepto de gobernanza está estrechamente relacionado con los cambios acontecidos en los últimos treinta años en la escena mundial. En efecto, la globalización, los avances tecnológicos, el auge de organismos no gubernamentales y el creciente papel político de la sociedad civil han provocado una crisis del modelo tradicional del Estado. De un lado, el Estado pierde su papel rector con respecto al desarrollo de la sociedad y a la regularización de la vida pública; de otro lado, tiene que interactuar con nuevos actores públicos y privados, nacionales e internacionales. También el marco de análisis tuvo que adaptarse a este nuevo escenario político. Debido a ello, hoy en día, resulta cada vez más frecuente cualificar la acción de un gobierno y el manejo de la gestión pública mediante el término “gobernanza”. Este mismo término no sólo se refiere a la “acción y efecto de gobernar” sino también “al Arte o manera de gobernar que se propone como objetivo el logro de un desarrollo económico, social e institucional duradero promoviendo un sano equilibrio entre el Estado, la sociedad civil y el mercado de la economía” ¹. Este nuevo concepto en su definición más general tomará en cuenta el funcionamiento del Estado pero también su interacción y relación con otros actores públicos y privados, es decir, la sociedad civil y las empresas.

La gobernanza involucra entonces un espectro amplio de cuestiones. De un lado se presenta como un nuevo motor de la regulación política, social y económica del nivel local al nivel global y una herramienta de renovación del espacio político y de los fundamentos democráticos de nuestras sociedades. De otro lado, suele por su percepción neoliberal reducirse a la cuestión de la gestión técnica de los recursos públicos y en este sentido abre la puerta a una cierta privatización del campo público y de la decisión política, con lo que finalmente puede terminar justificando las reformas neoliberales en el ámbito político, económico y social. Sin embargo, más allá de las varias interpretaciones ideológicas de la gobernanza y del esfuerzo por darle una definición común, la gobernanza tiene el mérito de ser un concepto amplio que permite una multitud de aplicaciones.

En Colombia, este debate tiene su expresión no sólo en la terminología pero también en la manera con la cual esta interpretado y usado el concepto de gobernanza. En efecto, observamos de un lado un analisis constante del concepto de gobernanza por parte de las ciencias sociales, es decir un uso teorico de la gobernanza por los acádemicos y investigadores. De otro lado, el Estado, las organizaciones internacionales y las organizaciones sociales en Colombia aplican el concepto de gobernanza de manera distinta. En este sentido, la presente ficha quiere estudiar la aparición, el uso y la interpretación del concepto de gobernanza por los actores mencionados.

Mostrarémos en primer lugar que uso teórico del concepto de gobernanza está empleado en Colombia por las ciencias sociales, los academicos. En segundo lugar, propondremos una caracterización de los distintos usos y aplicaciones de la gobernanza según el tipo de actor en el contexto especifico de Colombia.

1. Terminología y uso teórico de la gobernanza en Colombia

En primer lugar, es necesario precisar que en América Latina y en Colombia en particular se usa casi siempre el término de gobernabilidad y no el de gobernanza. En efecto, en la bibliografía especializada, académica, o inclusive en la prensa nacional de los últimos diez años, cuando se trata de analizar el funcionamiento de las instituciones estatales, la cuestión de la participación ciudadana o la reforma del Estado se hace únicamente referencia al concepto de gobernabilidad². Parece en efecto que el término de gobernanza no fue realmente apropiado por los centros de investigación latinoamericanos tal como lo fue por ejemplo por las instituciones internacionales, por institutos norteamericanos o europeos. Esto no significa que no se hayan hecho algunos estudios sobre el tema pero que la terminología se adoptó a una lógica determinada por las instituciones internacionales y a las reglas del juego mundial traduciendo en „gobernabilidad“ la capacidad para un Estado de responder a los requisitos y criterios de „buena gobernabilidad“. En el caso colombiano, el Estado en su desarrollo está sometido a las reglas impuestas por instituciones internacionales como el Banco Mundial por lo cual el concepto de gobernabilidad se reduce entonces a unas normas puramente técnicas relativas a la eficiencia del Estado.

Esta opción terminológica no reduce el concepto de gobernabilidad a una sola definición sino que encontramos bajo la apelación a gobernanza distintas tendencias o comprensiones de la misma. En Colombia la gobernabilidad constituiría entonces una noción evolutiva con varias referencias teóricas y aplicaciones, pero que se usa cada vez que se trata de analizar el modo y la acción de gobernar. Finalmente, háblese de gobernabilidad o de gobernanza, no es el término usado lo que prima sino sus distintas connotaciones y acepciones. Usaremos en lo que viene el término gobernabilidad porque en Colombia, la mayoria de agencias de Estado, actores sociales y academicos usan este termino.

Por lo anterior, es importante estudiar las distintas connotaciones de la gobernabilidad en Colombia. Hasta mediados de los años ochenta, en América Latina y en Colombia, la gobernabilidad tiene una connotación negativa Es decir, se habla de gobernabilidad en terminos negativos, para caracterizar una mala situacion. En efecto, las crisis económicas y sociales, la declinación del Estado de bienestar, el agotamiento de modelos, la violencia, la corrupción, el descrédito de los partidos políticos y la incapacidad de las agencias estatales para responder a las demandas sociales son factores que demuestran una cierta ausencia de gobernabilidad. En los estudios academicos, en la prensa cuando los periodistas quieren referirse a un disfuncionamiento del Estado, o en los informes de las instituciones internacionales analisando la situación politica colombiana, se hace entonces mucho más referencia a la crisis de gobernabilidad o a la ingobernabilidad que a la gobernabilidad en sí. Sin embargo, en el principio de los años noventa, las discusiones sobre este concepto abandonan dicha connotación negativa y privilegian la consolidación democrática y la redefinición del papel del Estado. Más que partir de valoraciones negativas, lo que se busca es mejorar la gobernabilidad y proponer elementos para obtener “sociedades gobernables” llegando a una connotación más positiva que quiere relacionar el sistema democrático con el mejoramiento de las condiciones de vida de los ciudadanos. Se trata en este sentido de considerar no sólo la calidad de la gestión pública: eficiencia, eficacia y transparencia pública, sino también de evaluar la capacidad de los gobiernos de actuar según los principios democráticos. Esta connotación positiva de la gobernabilidad le da un nuevo carácter.

La Fundación Buen Gobierno ³ habla por ejemplo del carácter “dinámico y cambiante” de la gobernabilidad que “obliga a considerar que su significado y contenido se refieran tanto a cuestiones materiales precisas por un lado, como a consideraciones subjetivas”(Fundación Buen Gobierno, 2002). En apariencia, con éstas últimas se haría referencia a factores menos tangibles como por ejemplo las formas de participación ciudadana. Observamos también que según la concepción de la Fundación Buen Gobierno, la gobernabilidad y la democracia no se explican independientemente: a mayor nivel de gobernabilidad, más democracia. En efecto, no sólo se toma en cuenta el actor “gobierno” sino también el actor “ciudadano”. Además se considera como primordial la relación gobernantes-gobernados.

 

Ahora bien, es importante estudiar más allá de la terminología escogida como los distintos actores de la sociedad colombiana usan el concepto de gobernanza y con que intereses.

2. Caracterización del uso de la gobernanza por distintos actores en Colombia

Más que de presentar una lista exhaustiva de los distintos actores de la sociedad colombiana que aplican el concepto de gobernabilidad, se quiere aqui poner enfásis sobre tres tipos de actores que fueron escogidos por el modo de uso que hacen de este concepto. Describirimos entonces en primer lugar, el marco juridico y político en el cual el conjunto de los actores colombianos se refieren a la gobernabilidad. En segundo lugar distinguiremos de un lado, el uso técnico que hacen organisaciones nacionales o internacionales y de otro lado el uso politico de otra organisaciones de la sociedad civil colombiana.

a) La Constitución de 1991: el marco de referencia de la gobernabilidad en Colombia ⁴

 

Es importante recordar que a finales de la década de los ochenta, el Estado colombiano puso en marcha una serie de reformas político-administrativas con las cuales quería remediar los problemas históricos de ineficiencia, falta de presencia en el territorio nacional y falta de legitimidad política. Esas reformas, entre las que se destaca la descentralización en 1986 y la elección popular de alcaldes en 1988, fueron luego fortalecidas con la redacción de una Nueva Constitución Política en el año de 1991. Los principales rasgos de aquella constitución tienen que ver precisamente con la redefinición de las relaciones entre los ciudadanos y el Estado y por consiguiente con un cierto mejoramiento de la gobernabilidad en Colombia. La Constitución intentó modernizar el mundo político, y aunque su impacto se ha visto limitado a ámbitos específicos (derechos de comunidades étnicas, mundo escolar y laboral, entre otros), logró transformar algunos de los sentidos atribuidos a la relación Estado y sociedad y convertirse en una de las referencias utilizadas por actores colectivos para reivindicar sus derechos. Precisamente, la Constitución de 1991 opera como el marco histórico, el texto de referencia desde el cual se pregunta por la construcción de una gobernabilidad en Colombia. Se vuelve entonces la base jurídica, política y social para las instituciones que desarrollan programas de ayuda al mejoramiento de la gobernabilidad en Colombia.

 

Sobre esta base política varias instituciones, sean agencias estatales u organizaciones no gubernamentales, proponen estrategias, instrumentos y acciones para la gobernabilidad. Dentro de ellos debemos distinguir, por un lado, remedios técnicos que desean lograr un Estado eficiente, transparente y participativo y, por otro lado, remedios socio políticos que enfatizan sobre la estructuración de una sociedad civil, vigilante y activa.

 

b) Un uso técnico del concepto de la gobernabilidad por el gobierno colombiano

Para disponer de creditos internacionales, el gobierno colombiano debe responder a algunos requisitos de „buena gobernabilidad ⁵ “impuestos en particular por el Banco Mundial o otras instituciones internacionales como la Union Europea. Hay que notar en este sentido que el gobierno aplicaría entonces la definición internacional de la gobernabilidad tratando de proponer algunas reformas: lograr más transparencia en los asuntos públicos, luchar contra la corrupción, fortalecer la organización administrativa del Estado.

El programa presidencial de lucha contra la corrupción apoyado por el PNUD-Colombia realiza un proceso de rendición de cuentas para fomentar la transparencia administrativa de las instituciones. Los “Pactos por la Transparencia” pretenden constituir uno de los instrumentos para lograr esta meta. Esos acuerdos deben ser suscritos voluntariamente tanto por una autoridad local (alcalde municipal, gobernador departamental o director de una Corporación Autónoma regional) como por organizaciones representativas de la ciudadanía. La autoridad que suscribe el Pacto por la Transparencia se compromete a permitir el acompañamiento de la ciudadanía para verificar el cumplimiento de los compromisos derivados del pacto y garantizar la difusión de las actuaciones públicas. El grupo de ciudadanos (Comité de seguimiento) es responsable de hacer seguimiento, evaluación y control social a los compromisos adquiridos por la administración pública. Este mismo programa presidencial organiza los Consejos Comunales, espacios de participación ciudadana que deben informar a la comunidad sobre los recursos transferidos al departamento y a los municipios implicados y evaluar la gestión y resultados de los gobernantes locales.

Habría que estudiar de manera mucho más profunda los impactos de esas medidas, sin embargo, podemos considerar que constituyen remedios interesantes con respecto al funcionamiento de los mecanismos de control ciudadano, obligando el Estado a respetar sus compromisos de la manera más transparente posible. No obstante, esas medidas se restringen al ámbito técnico de la gobernabilidad y parecen no considerar la intervención de esos grupos ciudadanos en el momento de planificar las políticas públicas. Ahora bien, habría que mirar de manera mucho más detallada como todas las instituciones estatales interpretan y aplican la gobernabilidad.

c) Un uso político del concepto de gobernabilidad por organizaciones de la sociedad civil colombiana

Existe en Colombia otra manera de concebir la gobernabilidad evitando reducirla a remedios técnicos para el mejor funcionamiento del Estado. En efecto, observamos que algunas organizaciones de la sociedad civil colombiana incluyen en su visión de la gobernanza los mecanismos de participación ciudadana y la consideran como una herramiento para mejorar la articulación entre Estado y Sociedad.

Por ejemplo, poniendo más énfasis sobre la estructuración de una sociedad civil responsable, vigilante, activa y participativa, la organización social Foro por Colombia contribuye a la inclusión de la sociedad civil con programas de capacitación promoviendo valores y prácticas democráticas que garanticen la convivencia de los ciudadanos colombianos. También los Programas de Desarrollo y Paz que intervienen en varias regiones de Colombia fomentan la apropiación de una institucionalidad pública y privada por parte de los ciudadanos, y fortalecen el liderazgo político y social mediante la capacidad de organización, gestión y articulación a nivel social y comunitario. La formación de los ciudadanos para defender sus derechos, para organizarse y ejercer una participación activa y constructiva es fundamental en el marco de la gobernabilidad y son múltiples las iniciativas en este sentido en Colombia. Sin embargo, habría que observar si los espacios de diálogos con las autoridades públicas permiten una real expresión de los ciudadanos y si estos últimos tienen un real poder de influencia sobre las decisiones públicas.

 

 

A la luz de la descripción anterior se observa una diversidad de usos del concepto de gobernabilidad en Colombia. Algunos actores abordan los aspectos técnicos del concepto de gobernabilidad, otros se dedican al fortalecimiento de la participación de la sociedad civil en Colombia y con esto a aspectos mucho menos tangibles y medibles. Finalmente el concepto de gobernabilidad abarca una cantidad de presupuestos según el tipo de actor que lo esta usando. En efecto, el Estado colombiano sumetido en un contexto globalizado a las reglas dictadas por el Banco Mundial y el Fondo Monetario internacional se concentra en el mejoramiento de sus capacidades técnicas de gobierno y de su poder económico tal como lo imponen estas instituciones bajo el concepto de gobernabilidad ⁶. El PNUD (Programa Nacional para el Desarrollo Humano) usa el concepto de gobernabilidad con un enfoque técnico y viene imponer por consecuente una visión internacional a un contexto específico como Colombia. Las organizaciones sociales se centran sobre la participación ciudadana y la articulación de intereses entre los actores de este territorio para hablar de gobernabilidad, justificando con este concepto sus acciones ciudadanas y participativas.

Ante esta diversidad de usos, de interpretación y de contenido, nos podemos preguntar: ¿A quíen creer? ¿Que uso parece más apropiado a la realidad de Colombia?

Debemos concluir que no hay una sola definición de la gobernabilidad y que la pelea de sentido con respecto al concepto de gobernabilidad se refleja en Colombia como en el nivel internacional. Primero, cada actor involucrado la define efectivamente según sus objetivos y prácticas, lo que significa que no existe todavía un acuerdo común alrededor de este concepto ni en Colombia ni en el nivel internacional. Segundo, aunque, otra vez, no haya un acuerdo o una visión común con respecto a la forma o metodología, la gobernabilidad obliga a cuestionar un funcionamiento institucional, político y social en un territorio.

Así, más allá de la trampa del languaje, la gobernabilidad es un concepto y una herramienta útil para plantear no sólo los aspectos técnicos de un gobierno pero también su articulación con una sociedad en un territorio dado teniendo en cuenta las especificidades culturales de este último.