1. Colombia: ¿estado fallido?

En el índice de Estados Fallidos de 2006, la revista Foreign Policy califica a Colombia en el puesto número 27 de vulnerabilidad, al lado de países como Ruanda (24), Sri Lanka (25) y Etiopía (26) En su lista del 2005, Colombia había ocupado el puesto 14, solo superada por Costa de Marfil, la República democrática del Congo, Sudán, Irak, Somalia, Sierra Leona, Chad, Yemen, Liberia, Haití, Afganistán, Ruanda y Corea del Norte¹ En Colombia están presentes varios de los indicadores normalmente tenidos en cuenta para este tipo de análisis: el movimiento masivo de refugiados y desplazados producido por la violencia, la pérdida del control del territorio, el aumento de elites faccionalizadas, la criminalización y deslegitimación del estado, el desarrollo económico desigual y las violaciones extendidas de derechos humanos. En el caso colombiano, se suele destacar el hecho de la presencia de actores armados ilegales en vastas partes del territorio, que han venido amenazando el monopolio estatal de la coerción legítima y de la administración de la justicia durante los últimos cincuenta años. A esto se añade la expansión de la economía del narcotráfico y su respectiva penetración en las instituciones estatales.

Como resultado de todos estos factores, Colombia ha registrado una de las más altas tasas de homicidio e inseguridad, el desplazamiento forzado de más de dos millones de personas y la violación continua de los Derechos Humanos y del Derecho Internacional Humanitario. Además, el panorama colombiano se ve agravado por la pauperización de más del 60% de la población, la distribución desigual del ingreso, los altos índices de desempleo y subempleo, la impunidad judicial y la crisis de representación política, que se presentan como retos para la viabilidad de su democracia.

Sin embargo, de manera paradójica, Colombia está también caracterizada por una larga historia de estabilidad económica e institucional, que se refleja en una historia electoral casi ininterrumpida, una tradición democrática excepcional en América Latina y unos indicadores macroeconómicos bastante constantes. En los casi dos siglos de independencia, únicamente se han presentado dos breves golpes de estado que no han sumado más de cinco años de gobierno militar, el poder legislativo ha mantenido a lo largo de este tiempo una relativa autonomía con respecto al ejecutivo y los partidos políticos tradicionales –Conservador y Liberal- han persistido en el juego político. En conclusión, Colombia da muestra de unas instituciones bastante fuertes, un manejo bastante ortodoxo de la macroeconomía, sin grandes presiones inflacionarias y un amplio consenso entre las elites y la dirigencia en cuanto a la deseabilidad de la democracia.

Las dos facetas presentadas anteriormente han llevado a varios investigadores a considerar el caso colombiano como una combinación de orden –o legitimidad- y violencia ². Esta paradoja representa un desafío para los análisis del país a partir tanto de las categorías de “Estados fallidos o colapsados” como los de gobernabilidad o gobernanza, que suponen normalmente una comparación implícita entre un tipo ideal de Estado plenamente consolidado y unos Estados reales muy distantes de ese ideal. Esa distancia puede colocarlos en una situación cercana al colapso, que podría remediarse con una intervención externa, o en una situación de debilidad, que puede remediarse con unas medidas de reingeniería política para acercarlos a una situación de equilibrio entre gobernantes y gobernados, definidos a partir de términos como gobernabilidad o gobernanza.

2. Una discusión sobre los conceptos de gobernabilidad y gobernanza

El supuesto básico del concepto de la gobernabilidad es la idea de que unas instituciones estatales bastante fuertes conducen a la canalización de las demandas de la sociedad civil. Acuñado hace un par de décadas, el concepto indica que una buena gobernabilidad se da cuando existe una respuesta gubernamental eficiente. Por el contrario, una situación de ingobernabilidad se expresaría en la “desinstitucionalización de las instancias de representación política –tales como los partidos y Congreso- y en la debilidad y desorganización del aparato estatal”³. En ese sentido, la mejoría de la gobernabilidad se lograría por medio de una modernización de las prácticas de gobierno democrático, la descentralización de la administración pública, la conversión de los Parlamentos en órganos más técnicos y menos políticos y el control estatal de los medios de comunicación, que traducen políticamente el conjunto de requisitos de la economía de mercado frente al Estado.

Esta mirada supone que el Estado es el destinatario principal de las peticiones de la sociedad civil, además de detentar la exclusividad del ámbito de lo político y regular exclusivamente el orden social en la totalidad del territorio. Esto se traduce en la posesión del monopolio de la violencia legítima y el control territorial. De ese enfoque se desprende que el estado colombiano adolece de un déficit de gobernabilidad, que lo pone al borde del colapso, total parcial.

No obstante, la visión abstracta del Estado que sirve de punto de referencia para los conceptos de gobernabilidad / gobernanza, pasa por alto el hecho de que la concentración de poder en manos del Estado no se produce de manera natural ni automática. Por el contrario, es producto de un proceso gradual y conflictivo de construcción de las instituciones estatales, basado en la integración gradual de las diferentes regiones a la nación, y de la articulación de sus habitantes a la vida económica y política. Una mirada histórica del problema ayudaría a sacar al caso colombiano de la anomalía y permitiría descifrar la paradoja orden / violencia.

En ese sentido, convendría recordar que el Estado colombiano nunca ha tenido el control total del territorio, ni nunca ha detentado el monopolio de la violencia legítima. Desde los tiempos de la colonia española, siempre han existido territorios fuera del control del gobierno y territorios donde el Estado ha preferido delegar el control en los poderes locales. Esta situación nos ha llevado a caracterizar la relación de las instituciones estatales con la población y el territorio con los términos de presencia diferenciada del Estado, que expresan la manera diferente como esas instituciones operan e intervienen en las diversas regiones, según sus configuraciones particulares y su tipo de articulación con la economía, la política y la cultura del conjunto de la nación ⁴.

Esta presencia diferenciada da cuenta de que el funcionamiento y la organización de las agencias estatales son diferentes en las regiones más integradas del país, en las regiones marginales y en las regiones en proceso de articulación al conjunto de la nación. Esta diferenciación ha sido caracterizada a veces en términos dualistas, desde la contraposición entre modernidad y tradición, que se expresa en la coexistencia de instituciones políticas y económicas, de carácter “moderno” e “impersonal”, e instituciones consideradas “tradicionales”, basadas en relaciones clientelistas y solidaridades personalizadas, “cara a cara”. Esta coexistencia explica la importancia de la intermediación que los partidos tradicionales y los actores armados han jugado entre las instituciones estatales y los poderes de facto existentes en regiones y localidades.

Así, la violencia política reciente y la crisis de representación actual en vez de ser vistas como crisis de gobernabilidad o como fracaso estatal, pueden ser vistas como parte de un proceso de integración de territorios y de sus pobladores al conjunto de la vida nacional, al que corresponden ciertos intentos de sustitución de una dominación indirecta (mediada por los poderes locales) por otra directa (ejecutada por la burocracia estatal) ⁵. La transición entre los dos estilos de dominación ha sido caracterizada por algunos como una modernización selectiva del Estado, que no permitiría hablar de un Estado fallido o colapsado, total o parcialmente, ni de problemas de gobernabilidad o gobernanza, sino de situaciones diferentes en momentos y sitios diversos: habría regiones donde las instituciones estatales funcionan de manera aceptable según los cánones burocráticos y tecnocráticos de la gobernabilidad o gobernanza, al lado de regiones donde las instituciones estatales son prácticamente inexistentes o reducidas a la dimensión militar. Y zonas donde ellas deben negociar continuamente su funcionamiento con los poderes locales y regionales, de corte gamonalicio o clientelista.

3. Una mirada desde la historia

Las anteriores consideraciones obligan a una mirada de largo plazo sobre la historia de la sociedad y del Estado de Colombia, con una referencia a los procesos graduales de poblamiento y organización social de las respectivas regiones.

Un proceso conflictivo de poblamiento e integración territorial

Así, habría que comenzar mencionando que la falta de pleno control del Estado sobre su población y territorio se origina en el proceso de poblamiento de la nación desde los tiempos coloniales, que dejó siempre territorios y poblaciones por fuera de la administración española. Más tardíamente, estas áreas se convirtieron en fronteras agrarias que sirvieron como zonas de refugio para españoles pobres, mestizos, mulatos, negros libertos y esclavos cimarrones.

En esas áreas de colonización periférica, desde los tiempos coloniales hasta nuestros días, la organización y regulación de las relaciones sociales fue dejada a la libre iniciativa de individuos y grupos sociales, sin pasar por las instancias estatales. Sin embargo, muchas de estas regiones, se fueron integrando gradualmente al conjunto de la nación tanto por la expansión de las vías de comunicación como por la integración a la producción nacional. En tiempos más recientes, en dichas áreas de colonización surgieron los movimientos guerrilleros de las FARC, ELN y EPL, que aprovecharon las tensiones del mundo agrario y la casi inexistencia de las agencias estatales para insertarse en esas zonas periféricas, de donde se expandieron luego a zonas más ricas y mejor integradas al conjunto de la nación.

Estos procesos diferenciados de poblamiento produjeron sociedades regionales muy diversas, con formas igualmente distintas de relacionarse con las instituciones del Estado. Esto se refleja en que en algunas regiones las instituciones tengan problemas para funcionar correctamente, teniendo como punto de referencia los criterios prefijados de gobernanza o gobernabilidad. Como veremos, los retos a esos conceptos se hacen mayores si se tienen en cuenta la manera como se fueron articulando las poblaciones de esos territorios al conjunto de la vida política y económica de la Nación.

La integración política de una Nación escindida

La difícil integración del territorio tiene su correspondencia política en la articulación de las elites sociales y políticas de las regiones y localidades por medio de la aparición de los partidos liberal y conservador. Estos fueron ligando a los grupos dominantes de esos ámbitos de poder y a sus respectivas clientelas con los aparatos e instituciones del Estado nacional, tomando la forma de confederaciones contrapuestas de redes de poder regionales y locales. Los partidos políticos –Liberal y Conservador- protagonizaron nueve guerras civiles en el siglo XIX, en las que se enfrentaron por diferencias relativas al rol de la Iglesia católica en la sociedad, al ritmo y características de la modernización económica y social y al tipo de régimen político que se debería adoptar ⁶ . Paralelamente a estas diferencias ideológicas, las guerras civiles fueron comunicando a las regiones entre sí y articulándolas con el Estado central, al tiempo que fortalecían los lazos de patronazgo y lealtad entre las elites y la población subordinada. Por estos motivos, las guerras produjeron una intensa socialización partidista de las masas y fortalecieron un modelo de articulación entre la región y la nación.

Sin embargo los partidos tradicionales no se enfrentaba sólo en el campo de batalla. Durante el siglo XIX y buena parte del XX, los liberales y conservadores compitieron asiduamente en las urnas para elegir congresistas y presidente. La victoria en las elecciones significaba la exclusión total del partido contrario en los cargos del estado, lo cual – con ayuda del fraude electoral- conllevaba a la perduración del partido en el poder. A partir de 1930, los intentos de modernización impulsados por el partido liberal y la reacción de los sectores más tradicionales del partido conservador y de la Iglesia católica produjeron un intenso clima de polarización política y social. El conflicto se agudizó a finales de la década de 1940, con ocasión de las elecciones legislativas en 1947 y del asesinato del candidato liberal disidente Jorge Eliécer Gaitán en 1948. La reacción popular por su asesinato produjo como respuesta una intensificación de la represión oficial del régimen conservador, que llevó a la generalización de la violencia: grupos de liberales y comunistas se organizaron en guerrillas y grupos de autodefensa campesina, mientras los conservadores respondían con la organización de grupos de contraguerrillas, la politización conservadora de la policía (los llamados “chulavitas”) y el uso de grupos de asesinos ( “los pájaros”). Este período, conocido como La Violencia, cobró entre 1946 y 1953 una cifra aproximada de 200.000 muertos. Ante este panorama, la división interna del partido conservador llevó al poder en 1953 al general Gustavo Rojas Pinilla - el único golpe de estado del siglo XX-, quien trató en vano de pacificar el país a través de la amnistía a las guerrillas liberales, pero cuya política anticomunista terminó por reactivar la violencia..

Con el fin de dar término al conflicto y a la dictadura militar, los partidos tradicionales pactaron en 1958 el Frente Nacional, acuerdo que estipulaba que durante 16 años los liberales y conservadores se turnarían en la presidencia y se repartirían en mitades los cargos burocráticos con el fin de civilizar la contienda bipartidista. El difícil acuerdo entre los partidos y entre las diversas facciones de ellos llevó a un complejo sistema de garantías mutuas y concesiones parciales, que terminó congelando el sistema político ⁷. Este cerramiento de la vida política ha sido visto por muchos analistas como la causa del surgimiento de grupos guerrilleros más radicales, como las FARC (Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia), el ELN (Ejército de Liberación Nacional), el EPL (Ejército Popular de Liberación) y el tardío M-19 (Movimiento 19 de abril). Esto se entiende ya que la monopolización de la competencia política en manos de los partidos tradicionales impedía la participación directa de nuevas fuerzas políticas y sociales en la arena política.

Por otra parte, las dificultades del régimen compartido para expresar los conflictos y demandas sociales y aprobar las reformas sociales y económicas necesarias para responder a los cambios de la sociedad de entonces, la creciente tendencia a la criminalización de la protesta social, la ruptura entre el régimen político y los movimientos sociales de la ciudad y el campo, hicieron que la administración bipartidista del Estado no se tradujera en el fin de la violencia política aunque sí produjo cierta estabilidad política y competencia civilizada entre los partidos ⁸.

De esta manera, los 16 años del Frente Nacional terminaron por desgastar el modelo de representación política. El sistema de mediación de los partidos políticos, anclado en el clientelismo, se mostraba incapaz de articular a las regiones marginales con el estado central (lugares donde los grupos armados tomaron ventaja). Así, el partido liberal y conservador fueron perdiendo la capacidad de expresar las tensiones de las sociedades locales. Esto resultó en la deslegitimación de las instituciones estatales y en la apremiante necesidad de reformar el sistema político.

Dicho clima se reforzó en las décadas de 1970 y 1980 por cuenta de la diversificación y generalización de la violencia. Esto último fue resultado de tres procesos principales: a) la expansión de las guerrillas a territorios más articulados; b) la conformación de grupos de autodefensa que reaccionaron a la amenaza guerrillera, y sobre todo c) el creciente aumento del narcotráfico, proceso que conllevó al fortalecimiento de los carteles de la droga que emprendieron una guerra contra el estado. Así, la década de los 80 estuvo marcada por una serie de golpes terroristas fraguados por los narcotraficantes que cobraron cientos de víctimas, entre ellas dos candidatos presidenciales. El periodo que se conoce con el nombre de narcoterrorismo culminó en los primeros años de la década de 1990 con la captura y derrota de los principales capos.

Todos estos factores, junto con los procesos de paz entre guerrillas y gobierno, abrieron el camino a la reforma constitucional de 1991. La nueva Constitución reconoció el pluralismo étnico, cultural y religioso, intentó dar solución a los principales vicios del sistema político, consagró una gran variedad de derechos individuales y políticos y sentó los fundamentos de la descentralización administrativa. No obstante, el nuevo orden político tampoco ha concluido en la reducción de la violencia. Por el contrario, las guerrillas y los paramilitares han adquirido mayor poder y capacidad bélica, y se han insertado más en los circuitos de poder de las sociedades locales y regionales - proceso que está vinculado precisamente con las medidas descentralizadoras que contempló la constitución-.

Este desarrollo político dio por resultado la coexistencia de diferentes lógicas de acción política, a los que corresponden diferentes estilos de relación entre la ciudadanía y las instituciones estatales y diversas modalidades de violencia: esto es resultado de la modernización selectiva de las instituciones del Estado, la semiautonomía de poderes locales y regionales frente a ellas, la presencia de actores armados ilegales en vastas partes del territorio, la penetración del narcotráfico en la sociedad colombiana, la crisis de representación política y los intentos de reformas. Esta diversidad de lógicas y comportamientos políticos hace difícil aplicar en el caso colombiano los criterios de gobernabilidad y gobernanza, abstraídos de la evolución de los países política y económicamente considerados como más desarrollados. (bien, mejorar esto a la luz de lo anteriormente dicho)

A modo de conclusión: Orden, Violencia, presencia diferenciada del Estado

Como conclusión, este recorrido histórico demuestra que la violencia crónica no ha amenazado o logrado alterar sustancialmente las instituciones más tradicionales y fuertes de la democracia colombiana. Algunos investigadores afirman que esa convivencia entre orden /estabilidad institucional y violencia se debe a que el estado no es capaz de institucionalizar los conflictos y tensiones sociales, ni de adaptarse a los rápidos cambios de la sociedad ⁹ ; lo que lleva a la expresión violenta de las tensiones de algunos sectores y regiones. Sin embargo, esta evidencia no deja de ser contraintuitiva: los supuestos de la democracia llevarían a suponer que la fortaleza institucional conduce directamente a la capacidad estatal de canalizar las demandas sociales, evitando así su expresión violenta. ¿Cómo entonces se explica la convivencia orden y violencia en el caso colombiano? ¿Es acaso un problema de su democracia o un problema de los supuestos de la democracia?

En ese sentido, la presencia diferenciada del estado permite entender por qué en Colombia el orden y la violencia han podido coexistir. En algunas regiones –la zona andina, parte de la costa caribe y unas fracciones del occidente- el estado colombiano se ha consolidado como el regulador del orden social, el detentador del monopolio de la violencia y de la administración de la justicia. En estas regiones las instituciones funcionan relativamente bien, los niveles de violencia son bajos y el estado goza de buenos niveles de gobernabilidad. Por otro lado, las regiones menos integradas y las marginadas –parte de la Costa Caribe, la costa pacífica, Llanos orientales, secciones del suroccidente y la Amazonía- han sido tradicionalmente articuladas por la vía del clientelismo y hoy son objeto de disputa de los actores armados. En estas regiones el Estado compite con otros actores en la regulación de la vida social, los niveles de violencia son más altos y las instituciones estatales o están ausentes o funcionan a través de intermediarios. Y mucho más grave es el caso de las regiones de colonización campesina periférica, donde la convivencia inicial estuvo en manos de las guerrillas, y cuyo control fue luego desafiado por los grupos paramilitares: allí la población civil queda sujeta al vaivén del control territorial de los actores armados. Así la paradoja queda resuelta: orden institucionalizado en las regiones centralmente integradas, orden negociado con los poderes locales y regionales en regiones integradas a medias y violencia en las que están en proceso de integración. Buen gobierno en las primeras, negociación entre funcionarios estatales y poderes regionales en las segundas y lucha violenta por el control territorial en las terceras: esta diferenciación obligaría a pensar diferenciadamente los criterios de gobernabilidad o gobernanza en el caso colombiano.