L’action publique est en crise partout dans le monde. La décennie 60 a connu le grand espoir dans l’Etat : redistribution des revenus, développement de l’habitat et des villes, mise en place des systèmes de santé, animation de l’économie nationale, conduite de la modernisation de la société, action sociale, l’Etat-nation était censé tout savoir et tout faire, assurer à la fois la prospérité, la justice et la sécurité.

Après le flux, le reflux. Echec de bien des politiques de développement, corruption, inefficacité, incompréhension ou mépris des individus, clientélisme, gaspillage, faible productivité, inadaptation des services publics… Voici maintenant l’action publique chargée de tous les maux. Chaque nation participe de plus en plus à un espace mondial. Là où, la recherche d’un équilibre entre équité sociale et efficacité économique avait été poussée le plus loin, en Europe de l’Ouest, les Etats providence subissent la double attaque de la concurrence mondiale et des critiques intérieures. « Les trente glorieuses » avaient permis le plein emploi, avaient fait regarder chômage et misère comme deux résidus d’une époque révolue, comme les ratés rapidement corrigés d’une société en constante adaptation. Maintenant, au sein même des sociétés européennes, le chômage est devenu une réalité structurelle, la misère réapparaît sous ses formes les plus crues, le tiers-monde est dans les murs.

Ne jetons pas le bébé avec l’eau du bain. Oui, l’action publique est en crise. Oui, partout au monde, elle doit être repensée. Oui, nous devons réfléchir aux conditions de pertinence de l’action publique. Mais ne nous y trompons pas. Ne cédons pas à la nouvelle illusion du tout marché, du tout communautaire, du tout ONG, du tout initiatives habitants. Même au plan économique. L’Asie du Sud Est inflige un cinglant démenti aux illusions du tout marché : les pays se développent économiquement là où des Etats forts ont su mobiliser les énergies pour tirer parti de la mondialisation. Où a-t-on vu des initiatives communautaires suffire à gérer des métropoles dans la durée ? Où a-t-on vu des organisations non gouvernementales mobiliser des financements à long terme pour des infrastructures ? Où a-t-on vu des services économiques d’intérêt général entièrement gérés par des entreprises privées assurer une équité d’accès des citoyens les plus pauvres aux services publics élémentaires de la santé, de l’éducation, de l’eau, de l’assainissement ?

Non, décidément, ne jetons pas le bébé avec l’eau du bain. L’action publique nous devons la réinventer, non plus comme une citadelle capable de tout penser, de tout comprendre et de tout faire mais comme l’acteur central d’un partenariat avec les entreprises, avec les citoyens, avec les organisations non gouvernementales. Ce sont ces modes de fonctionnement concrets de l’action publique en partenariat avec les autres qu’il faut inventer et ce sont les modalités d’articulation des pouvoirs publics de différents niveaux qu’il faut concevoir.

Je voudrais, pour commencer, insister sur la place des milieux locaux dans une société mondialisée. Il y a trente ans, les prospectivistes annonçaient la fin des villes. Le progrès des transports et des télécommunications, la dématérialisation des techniques, la mondialisation des marchés, tout contribuait selon eux à faire disparaître les avantages de la proximité immédiate entre les matières premières et leur transformation, entre les entreprises à l’amont et à l’aval de la production, entre les clients et les fournisseurs, toute chose qui, historiquement, avait justifié l’entassement des personnes dans des lieux exigus. La fin des villes. La disparition du local au profit de réseaux délocalisés. Et que voyons nous dans cette fin de siècle ? La métropolisation du monde. Jamais les grandes villes n’ont connu une telle croissance. Jamais la gestion de ces grandes métropoles n’a posé des problèmes aussi aigus. En effet, les anciens avantages de la proximité physique entre les êtres humains ont disparu mais bien d’autres, plus forts encore sont apparus. Au niveau des marchés de l’emploi. Au niveau de l’accès aux services. Au niveau des environnements porteurs des initiatives économiques. Au niveau du climat d’innovation, etc. Pour les plus puissants comme pour les plus pauvres, la ville est l’espace central où se joue notre avenir. C’est aussi à cette échelle que doivent se repenser les liens entre les diverses modalités de l’action publique, qu’elle soit fédérale, étatique, d’agglomération ou locale. Car c’est à cette échelle que les interdépendances sont à la fois les plus fortes et les plus concrètes. C’est à cette échelle qu’on peut les repenser dans leur ensemble. Mais prenons garde, en sens inverse, à une sorte d’intégrisme du local. Dire que la ville est l’espace où doit se réinventer en priorité l’action publique ne revient pas à dire que la gestion de la pauvreté urbaine relève des villes et d’elles seules. L’essentiel des causes de l’exclusion ne se situe pas, bien entendu, au niveau local et, pour y faire face, il faut mobiliser des énergies et des ressources de différents niveaux. Je me borne à dire que c’est leur combinaison concrète à l’échelle des villes qui sera déterminante.

Je voudrais pointer maintenant les principales critiques à l’action publique : en me plaçant dans le cas favorable d’administrations honnêtes et compétentes.

Au nom de l’égalité, l’action publique est gouvernée par des normes, des « obligations de moyens ». On ne s’adresse pas véritablement à des citoyens mais à des « bénéficiaires » ou à des « ayant droit ». Cela renforce les personnes dans leur isolement et leur passivité. Cette action, loin d’encourager l’initiative ou l’action collective, loin de reconnaître les aptitudes des personnes ou des groupes, loin d’intégrer les exclus dans le reste de la société, tend à découper la population en « catégories ».

L’action publique se caractérise ensuite par l’empilement des procédures. A chaque nouveau problème, une nouvelle catégorie de financements et une nouvelle procédure. La sédimentation des dispositifs reflète l’incapacité politique à remettre les choses à plat, à revenir sur d’anciennes situations pour traiter de manière prioritaire les nouveaux défis. A l’empilement des dispositifs s’ajoute l’empilement des niveaux : l’Etat, la région, le département en France, la commune, chacun y va de son dispositif sans grande concertation avec les autres.

La segmentation des actions est le corollaire de leur normalisation. Là où pour les citoyens tout est lié dans leur vie et dans leur quartier, l’action publique compartimente, segmente : l’eau, l’assainissement, le logement, les espaces verts, la santé, l’emploi, tout est saucissonné, traité par des services cloisonnés dont aucun n’a de vision d’ensemble. On parle beaucoup de coordination administrative et plus on en parle moins on en fait.

Cette segmentation conduit à une participation en trompe l’œil. Tout le monde en appelle à l’initiative des citoyens, à leur participation dans la transformation des quartiers. Mais qui le veut véritablement ? Ce qu’on appelle participation, c’est en réalité le souhait que les habitants veuillent bien être partenaires de la puissance publique, mais dans des termes, sur des objets, et à l’intérieur de procédures définies par la seule puissance publique.

Le partenariat. La puissance publique en parle énormément. Mais en est-elle capable ? A ses yeux le dialogue ne peut être qu’inégal : il y a elle et les autres, pas des partenaires définissant ensemble un projet commun.

Le dialogue entre la puissance publique et les habitants, les entreprises, les associations, est un dialogue inter-culturel : chacun a sa langue, son système de pensée, ses codes. Sans médiateur, sans interprète, peu de chance de se comprendre réellement !

Je parle parfois d’autisme de l’action publique tant les fonctionnaires ont parfois du mal à entendre les autres, à sortir de leur propre représentation de la réalité, à voir combien leur mode de raisonnement découle très directement de leur mode d’organisation et de leurs contraintes institutionnelles et politiques et non de la réalité elle-même.

Le clientélisme. Vous le connaissez tous. L’argent public c’est du pouvoir. Dans tous les pays, les plus pauvres ont une conception féodale du pouvoir. C’est ce qui fait le succès des discours populistes : le notable et ses clients ; l’échange de l’allégeance contre la protection. Que cela s’appelle préoccupations électorales ou prévarication, la distribution de l’argent public sont à renforcer le lien féodal, à du notable celui qui est capable de rendre des services.

La disjonction des rythmes. Pour mener une action partenariale, il faut que les rythmes des uns et des autres coïncident. C’est rarement le cas. Le rythme de la puissance publique est celui de l’instruction bureaucratique des dossiers, celui de l’annualité budgétaire, celui des échéances électorales. Or quel est le rythme des habitants et en particulier des habitants les plus pauvres ? C’est d’un côté celui de l’extrême urgence, face à un futur incertain, face à une précarité quotidienne, face à des urgences criantes. Et c’est d’un autre côté le très long terme. Celui de l’installation progressive dans la ville. Celui de l’apprentissage de la citoyenneté du dialogue et de la confiance. Celui de la lente accumulation, au hasard des opportunités, pour consolider le logement et le statut. Celui du passage de relais entre les générations. Face à ce rythme des gens, celui de la puissance publique est à la fois insuffisamment réactif, face aux urgences, insuffisamment prospectif et continu face aux projets.

La généralisation abusive. La société innove sans cesse. L’action publique ne sait pas tirer un parti convenable de cette constante innovation. Soucieuse de normalisation, elle croit que pour diffuser les bénéfices d’innovations locales, il faut les ériger en modèle. Une innovation vaut par le processus qui lui a donné naissance. La puissance publique, au contraire, va vouloir retenir uniquement les moyens mis en oeuvre comme si en réunissant les composés organiques on pouvait arriver à donner la vie ! Parce que les organisations publiques sont organisées de manière hiérarchique, ne savent pas fonctionner en réseau, la généralisation des innovations par les normes n’aboutit finalement qu’à étouffer l’innovation.

Grandes rivières et petits ruisseaux. L’action publique doit rencontrer l’initiative des autres. Mais cette initiative, dans les quartiers pauvres, est micro-locale. Pour être efficace, l’action publique doit se situer à la même échelle, à l’échelle de ce que j’appelle « les petits ruisseaux ». Mais elle est une grande rivière. Comment transformer cette grande rivière en petits ruisseaux ? C’est ce que l’action publique sait rarement faire. Car il faut pour cela des institutions intermédiaires.

La sous estimation des investissements immatériels. Il faut énormément de temps pour apprendre la confiance, le dialogue, la confrontation des points de vue et pour mettre en oeuvre une réelle démocratie participative. Mais tout cela ne se voit pas, ne s’inaugure pas, ne se contrôle pas. Et l’on voit donc l’action publique prôner le partenariat mais mettre l’essentiel de son énergie dans le financement d’infrastructures qui se voient.

Tableau trop sombre ? Non, tableau d’un praticien et d’un passionné de l’action publique. Je propose deux pistes : pour une véritable révolution de l’action publique.

La première, c’est la nécessaire articulation des échelles. Les systèmes institutionnels classiques raisonnent en termes de répartition des compétences entre l’Etat fédéral, la région, la ville, la commune. Mais en réalité, aucun des problèmes majeurs de la pauvreté ne peut se traiter par des actions à un seul niveau. Pour y faire face, il faut à la fois une action mondiale, une action nationale, une action locale. Ces actions doivent être articulées entre elles au niveau local et non simplement superposées. Ce ne sont pas au même niveau que peuvent se définir les orientations stratégiques et se conduire la gestion quotidienne. Les moyens de l’Etat ne sont pas nécessairement gérés par des administrations d’Etat mais il faut en contrepartie un droit de recours des citoyens et un contrôle de l’utilisation des fonds.

La deuxième piste, c’est la nécessité de concilier l’unité et la diversité. Notre monde est à la fois profondément interdépendant et infiniment divers. L’interdépendance nous unit, la diversité nous enrichit. Cette diversité interdit la reproduction pure et simple de solutions en vigueur dans le pays voisin, dans la ville voisine, dans le quartier voisin. Aucun n’a la même histoire, les mêmes habitants, les mêmes priorités, les mêmes problèmes, les mêmes perspectives. Loin d’être un obstacle à l’échange d’expériences, la diversité en renforce l’utilité. C’est en découvrant comment chacun, dans chaque cas spécifique a inventé ses propres solutions, que l’on découvre progressivement des perspectives, des marges de manoeuvre, des modes de faire, que l’on se met à regarder sa propre situation avec d’autres yeux. La puissance publique doit incarner l’équité et l’unité doit inscrire chaque action concrète dans une perspective plus large. Mais si l’expression de cette unité consiste à appliquer des solutions standardisées, mises en oeuvre par des administrations seulement soucieuses du respect de la norme, prétendant incarner une vérité transcendant la diversité des contextes, au nom du droit ou au nom de la technique, elle se transforme en rouleau compresseur, ne parvient pas à être partenaire des autres acteurs de la transformation des quartiers.

Entre la tradition de la centralisation qui au nom de l’unité impose des normes uniformes et la tradition confédérale qui au nom de la diversité renvoie à la communauté de base le soin de gérer les problèmes, il y a une troisième voie à trouver, que j’appelle la subsidiarité active. Subsidiarité parce que l’on affirme fermement que la pertinence de l’action publique ne se trouve qu’à la base, dans une appréhension globale et partenariale d’une réalité elle-même globale et systémique qui ne se laisse pas découper en tranches. Parce que l’on affirme fermement que c’est à travers la pratique de projets partagés que peuvent se constituer des milieux dynamiques et se tisser la trame d’une société où les individus ne soient pas atomisés. Mais subsidiarité active. Active parce que l’on reconnaît que dans un monde interdépendant l’articulation des échelles est la règle. Active parce que l’expression des intérêts dont sont garants les « niveaux supérieurs » ne se fait pas par la mise en oeuvre de règles uniformes s’appliquant à des individus isolés mais par la formulation d’obligations de résultats.

Comment ces idées s’appliquent-elles concrètement aux défis de la pauvreté urbaine et de la transformation des quartiers pauvres ? C’est en effet un défi pour la puissance publique que d’avoir une action pertinente dans ces quartiers car la distance sociale, économique, souvent culturelle entre les représentants de la puissance publique et les habitants eux-mêmes est souvent immense.

Dans deux rencontres d’échange d’expériences internationales, à Caracas en 1991 et à Salvador de Bahia au Brésil en 1993, nous avons pu dégager six principes fondamentaux pour l’action publique dans ces quartiers. Ils sont décrits dans les déclarations de Caracas et de Salvador :

1. reconnaître les dynamiques à l’oeuvre dans les quartiers pauvres ; s’appuyer sur elles et s’efforcer de les renforcer ;

2. donner plus de sécurité aux habitants, s’engager à ne pas les chasser de leur lieu de vie ;

3. admettre que la démocratie représentative ne suffit pas à elle seule à faire entendre les aspirations de certaines catégories de populations - enfants, femmes, étrangers, réfugiés, personnes âgées ; trouver les moyens de faire entendre et prendre en compte ces aspirations ;

4. réformer l’action publique à tous les niveaux pour qu’elle soit réellement capable d’inventer, avec la population des quartiers, les solutions les plus adaptées à chaque cas et de mettre en oeuvre une politique intégrée, associant tous les aspects de la vie individuelle et collective ;

5. subordonner la politique menée aux rythmes sociaux réels des quartiers et de leurs habitants, depuis la résolution des problèmes urgents jusqu’à la conduite des stratégies à long terme ;

6. mettre en place des systèmes de financement cohérents avec les objectifs poursuivis.

Ces six principes constituent, dans la philosophie de la subsidiarité active, l’obligation de résultats de l’action publique prise dans son ensemble, depuis le niveau national jusqu’au niveau local.

Depuis ces rencontres, les déclarations ont circulé dans ces différentes langues. Dans des milieux administratifs, dans des milieux politiques, auprès des collectivités locales et des habitants. Ils ont l’air bien simples à énoncer ces principes ! Et pourtant vous pouvez aisément vérifier à partir de votre propre expérience que les politiques en faveur des habitants les plus pauvres en sont souvent bien éloignées et que leur mise en oeuvre implique une transformation profonde des systèmes d’action publique.