Este presente cuaderno sobre “La Asamblea Nacional Constituyente en Ecuador, 2007-2008: contexto, funcionamiento y estrategia de actores” contiene diez fichas (artículos de análisis, de lectura y entrevista) que abordan en su conjunto, en un primer tiempo, el contexto histórico y político que permitió la emergencia de la Asamblea Nacional Constituyente (ANC) en el Ecuador: su historia constitucional, los aportes y vacíos de la anterior Constitución de 1998, la crisis política y democrática que atravesó el país en los diez últimos años. En un segundo momento, varios autores analizan la estrategia política y de cambio que Rafael Correa y su partido político, Alianza PAIS, adoptaron para -dentro de este contexto de crisis- ganar legitimidad política y electoral e impulsar un nuevo proceso constituyente. Finalmente, algunos articulistas describen el funcionamiento de la ANC, sus debates y dificultades, así como la dinámica de los actores y movimientos sociales hacia la ANC para la incidencia en los articulados de la nueva Constitución.

Las fichas de este cuaderno fueron redactadas, unas, anterior al posicionamiento de la ANC, otras durante el proceso constituyente y unas pocas después de su referéndum aprobatorio. Así, varios artículos fueron escritos en un momento en el cual no se sabía el desencadenamiento de la ANC (¿la aprobación o rechazo por el pueblo ecuatoriano de la propuesta constitucional?). Por ende, el análisis de este cuaderno se concentra en cómo el contexto político y social facilitó la emergencia de la ANC, cuáles fueron las estrategias políticas que permitieron una votación mayoritaria en las elecciones para la constituyente y su composición a favor de Alianza PAIS, cómo funcionó la ANC y cuál fue la organización de los actores sociales para la incidencia política en la Constitución. Este cuaderno es anterior y complementario al llamado “La Constitución Ecuatoriana del 2008: Resultados e Innovaciones”, cuyos artículos fueron escritos posterior al referéndum aprobatorio de la Constitución, el cual se enfoca en las innovaciones en la nueva Carta Magna Ecuatoriana.

Contribuyeron al presente cuaderno un amplio abanico de actores: investigadores y académicos quienes, a la par de su trabajo universitario, tienen un accionar comprometido (varios tuvieron un papel de asesoría a asambleístas o mesas en la ANC); actores sociales y representantes de movimientos sociales; actores de organizaciones de la sociedad civil y de ONG; y asambleístas. Gracias a la proveniencia diversa de los articulistas, se pudo rescatar a diferentes puntos de vista (a favor y críticos al proceso) así como identificar los debates y cuestionamientos durante el proceso constitucional

Una mirada histórica del proceso constitucional – una puesta en perspectiva

Solveig Hueber, en su ficha de lectura del libro de Enrique Ayala¹, historiador ecuatoriano renombrado, ubica el lector dentro de un tiempo histórico largo de los procesos constitucionales del Ecuador. De hecho, la Constitución del 2008 es la veinteava Constitución del Ecuador desde la independencia del país. En su libro -anterior al proceso constituyente- el historiador enfatiza que, en el país, los cambios constitucionales se dieron en su mayoría para legitimar el poder político más que para impulsar un cambio social. Su texto comprometido busca aclarar a la ciudadanía que los cambios no son realizados por las Constituciones sino por los procesos sociales que las acompañan. A las vísperas de su inicio, advierte que al no cambiar el modelo de desarrollo y económico, no se podría lograr la transformación social requerida para mayor justicia y equidad. Este análisis histórico busca incentivar al pueblo a no maximizar la Constitución por su legalidad sino a participar activamente en el proceso social de cambio.

Varios articulistas analizan los procesos constitucionales recientes, desde el retorno a la democracia en 1979: las Constituciones del 1979 y de 1998. Con el fin de comprender el proceso constitucional del 2008, el historiador Juan Paz y Miño² regresa a la primera Constitución del área democrática, en 1979, donde en lugar de convocar a una asamblea constituyente, la dictadura creó comisiones para preparar el nuevo texto constitucional, adoptado por referéndum. El autor recapitula algunas de las innovaciones de esta carta magna en términos sociales y políticos: voto a los analfabetos, necesidad de pertenencia a partidos políticos para la candidatura en elecciones, consagración de libertades y avances en materia de derechos sociales, reafirmación del rol del Estado en la planificación, monopolio estatal en la producción y provisión de bienes y servicios, papel estatal de las políticas sociales, etc.

Sobre la Constitución de 1998, concuerdan varios autores en su carácter ambiguo y paradójico (Santiago Ortiz³; Juan Paz y Miño2; Juan Pablo Muñoz⁴; Julio Echevarría⁵). Si bien, en su momento fue una de las más avanzadas de la región en relación al reconocimiento de los derechos individuales y colectivos, consagró un modelo de libre mercado que impidió una equidad social y debilitó el Estado quitándole la capacidad de garantizar estos derechos. Los problemas entre la democracia y el Estado no fueron reformados (el régimen presidencialista, representación política, rol de las fuerzas armadas, ordenamiento territorial, deficiencia del sistema judicial).

Esta incongruencia es explicada, por un lado, por la correlación de fuerzas vigentes en el seno de la Asamblea Constituyente del 1998, donde predominaban poderes económicos expresados en los partidos de derecha y centro y, por otro lado, por las estrategias de un movimiento social organizado y fuerte (p.e. movimiento indígena y de mujeres, etc.). A pesar de los avances normativos en derechos adquiridos a nivel constitucional, las élites políticas no generaron los cambios legales e institucionales necesario para su garantía.

Contexto del cambio: crisis política y estrategia política

Crisis económica y política

Según Santiago Ortiz³, la Constitución de 1998 dejó incoherencias y vacíos, que resultaron en conflictos y crisis en los años siguientes (cuestionamiento del sistema electoral y de partidos, problema del sistema judicial, falta de transparencia y control ciudadano al Estado, etc.).

En sus artículos, Santiago Ortiz³ y Juan Pablo Muñoz⁴ analizan el contexto de crisis de la democracia en el cual emergió, en forma súbita, Rafael Correa y se concretó su promesa electoral: la Asamblea Nacional Constituyente. El modelo neoliberal, la corrupción y mala gestión llevaron a una inestabilidad económica y crisis bancaria, que resultó en el empobrecimiento de las mayorías, forzando a la migración a millones de ecuatorianos/as. La influencia de grupos de poder económico en lo político (el “patrimonialismo”) desdibujó la frontera entre lo público y lo privado y los partidos anularon su misión de velar por el bien común, creando estrategias para mantenerse en el poder mediante redes clientelares (intercambio de lealtades políticas).

Entre 1998 y 2007, Ecuador atravesó una de las mayores inestabilidades de la región latinoamericana, con nueve presidentes (de los cuales varios terminaron con la revocatoria del mandato⁶), creando altos niveles de “desencanto” político y de desconfianza así como de deslegitimización hacia los partidos políticos y las instituciones (Congreso y Justicia).

Emergencia de la figura de Rafael Correa y su estrategia política

“El actual gobierno es un resultado de la extensa crisis soportada por la sociedad ecuatoriana, de la búsqueda de nuevos referentes políticos ajenos al sistema partidista, de la demanda generalizada por un cambio profundo y de la acumulación de la lucha social que se había desplegado durante dos décadas desde diversos actores sociales” (Juan Pablo Muñoz⁴).

Los electores inconformes y “desencantados” de la política tradicional se sumaron al proyecto político emergente de Rafael Correa por su liderazgo, su propuesta de cambio y de revolución ciudadana. Joven universitario economista, el actual presidente del Ecuador, entró brevemente en política como Ministro de Economía y Finanzas en 2005 durante el gobierno de Alfredo Palacios, donde se destacó por su política de izquierda. En las elecciones presidenciales de 2006, llegó en la primera vuelta, en segundo lugar con el 23% de los votos; y ganó la segunda vuelta con 57% de los votos contra Álvaro Noboa. “Desde el retorno democrático en 1979, ningún presidente ecuatoriano había logrado retener durante tanto tiempo tan altos niveles de credibilidad entre la población” (Franklin Ramírez⁷).

Franklin Ramírez, en su artículo⁷, analiza la estrategia antisistémica de Correa para caracterizar su táctica de cambio. Para ilustrarla, demuestra cómo, desde un inicio, Alianza PAIS -partido creado por el actual presidente- decidió no presentar candidatos para diputados al Congreso Nacional en las elecciones de septiembre de 2006. “Tal opción no sólo expresaba su voluntad de sintonizar con un electorado abiertamente hostil a los partidos políticos, sino que definía un rasgo estructural del proyecto político correísta: su marcado carácter antisistémico” (Franklin Ramírez).

En efecto, el Congreso había llegado a muy bajo niveles de legitimidad y la ausencia de diputados de Alianza PAIS en el Congreso favoreció la legitimidad presidencial así como su fácil cesación en momento de oposición. Julio Echevarría⁵ analiza en forma crítica la inseguridad jurídica que provocó algunas de estas medidas.

El apoyo del pueblo ecuatoriano al presidente creció por su estilo de enfrentamiento a los poderes políticos económicos que habían llevado al Ecuador a la crisis. Gracias a su carisma y fuerte liderazgo, conoció un fulgurante crecimiento a pesar de los ataques permanentes de los poderes económicos y políticos tradicionales (bancas, medios de comunicación, Congreso, etc. -los “tigres de papel” como los nombra Santiago Ortiz3-). En su campaña electoral presidencial, Rafael Correa había prometido llevar a una redefinición constitucional, la cual fue llevada a consulta popular ganando con más de 80% de los votos a su favor.

Según Santiago Ortiz3, la estrategia de Alianza PAIS se compone de varios elementos: 1. Alianza PAIS busca consolidar un proceso institucional a través de varios encuentros electorales, lo que permite disputar el electorado periódica y permanentemente; 2. polariza las fuerzas del antiguo régimen, a los que el pueblo ecuatoriano identifica como la causa de la crisis del país.

La Asamblea Nacional Constituyente

Funcionamiento de la ANC, debilidades y críticas

El itinerario de la convocatoria a la ANC fue accidentado (ver Santiago Ortiz3 cuadro “Hitos de la Asamblea Constituyente”) con tentativas de la oposición de obstaculizar el proceso. Finalmente, la ANC fue aprobada con amplia mayoría por consulta popular y en las elecciones de asambleístas constituyentes, Alianza PAIS alcanzó 80 de las 130 curules en disputa. Así, la ANC de plenos poderes permitía a los asambleístas definir la Constitución y emitir mandatos con fuerza de ley. Representó un escenario ideal para desplegar el proyecto radical de cambio y redefinir las correlaciones de fuerzas políticas.

Los críticos al proceso constitucional impugnaron la legalidad de sus plenos poderes y el cierre del Congreso. Julio Echevarría⁵, en su artículo “Plenos poderes y democracia constitucional”, cuestiona algunos de los procedimientos que llevó a la ANC y consecuentemente la legitimidad del proceso de re-institucionalización. Según el autor, el carácter plenipotenciario de la Asamblea presenta interrogantes sobre el destino de la democracia y de sus instituciones fundamentales. Reflexiona sobre la relación entre el procedimiento de reforma y su derivación hacia los contenidos del nuevo diseño institucional.

El funcionamiento a la interna de la ANC y de la bancada de Alianza PAIS están retratados por Franklin Ramírez⁷ en su artículo. Con larga mayoría, el autor visualiza cómo mantener unidad y cohesión en el bloque de gobierno en Montecristi requirió esfuerzo por las tendencias pluralistas de los asambleístas (coexistencia de fracciones de centro derecha hasta expresiones plurales de izquierda). Las frecuentes reuniones del bloque de asambleístas con el buró político de Alianza PAIS y diálogos permanentes entre Ejecutivo y la Asamblea, fueron espacios de debate, consenso y decisión partidaria para no llegar a transparentar en el seno de la ANC las diferencias existentes.

Movimientos sociales y la Asamblea Nacional Constituyente

¿Cuál fue la relación de los actores sociales con la ANC? Juan Pablo Muñoz4, en su artículo, realiza un análisis comparativo de las estrategias de los movimientos sociales en los procesos constituyentes de 1998 y 2008. En el anterior proceso, los movimientos sociales adoptaron una estrategia doble: la inclusión de asambleístas en representación de los movimientos y el despliegue de acciones colectivas en los espacios públicos para incidir en la Asamblea. En 1998, los movimientos sociales fueron pocos pero fuertes a comparación de 2008, cuando las organizaciones sociales fueron múltiples, con demandas específicas, y con enorme dispersión. “Los movimientos sociales llegaron a la Asamblea para disputar sus tesis en forma particular, cada uno con sus temas, revelando no sólo problemas de articulación entre sí, sino conflictos por sus diversos enfoques: plurinacionalidad vs. interculturalidad, desarrollo sustentable vs. ecología radical, por citar solamente dos ejemplos de esos conflictos; pero, sobre todo, por competencias de representación social y de acumulación política” (ibid.).

Pese a esta presencia desarticulada, la nueva Constitución recoge muchos de los planteamientos porque hubo sintonización de los asambleístas del bloque oficial con las demandas sociales explicando la incorporación de varias de las visiones e innovaciones políticas (ver Cuaderno La Constitución Ecuatoriana del 2008: Resultados e innovaciones: Derechos a la Naturaleza y el Sumak Kawsay). ⁸

Los artículos de Fernando Rosero⁹, de Patricia Palacios¹⁰, de Flores Simbaña y la entrevista con Sara Oviedo¹¹ ilustran las reflexiones, estrategias y acciones de organizaciones y movimientos sociales y de ONG para incidir en la ANC y Constitución sobre temas sociales claves. La entrevista de Pedro de la Cruz, asambleísta y representantes de la FENOCIN (Confederación Nacional de Organizaciones Campesinas, Indígenas y Negras) responde a la pregunta sobre el rol de las organizaciones sociales en la disputa constitucional jurídica y sobre todo política.

Conclusión

El presente cuaderno busca contextualizar al lector en el escenario nacional para facilitar su comprensión y puesta en perspectiva del proceso constitucional vivido en 2008: recapitula el panorama constitucional y ambienta la crisis política, económica y democrática del país.

Para poder entender este acontecimiento político, explicita el rol clave de Rafael Correa, su repentina aparición así como estrategia política antisistémica que le permitió construir la legitimidad del proceso de cambio y consolidar su fuerza política.

Finalmente, varias fichas describen el funcionamiento de la ANC, tanto los debates como las dificultades, la relación y accionar de los actores y movimientos sociales para la inclusión de sus agendas en la nueva Constitución.

Con articulistas a favor de la propuesta de cambio y otros críticos tanto sobre su procedimiento como su legitimidad, este cuaderno intenta recabar las posiciones vigentes durante el proceso de redefinición constitucional. El cuaderno “La Constitución Ecuatoriana del 2008: Resultados e Innovaciones” lo complementa, enfocando en los resultados e innovaciones de la Constitución adoptada en septiembre 2008.