Al examinar los temas de participación ciudadana en las constituciones de la última década, la del 98 y la del 2008, se encuentra que esta última mantiene y renueva significativamente los contenidos de la anterior, lo cual es un mérito si se toma en cuenta que la del 98 era, en este campo, una de las más avanzadas en América Latina.

Son importantes los avances en participación en el texto constitucional, tanto en términos conceptuales como en los canales que se abren para la sociedad civil en su relación con el Estado. Pero también hay que poner esos textos en perspectiva, tomando en cuenta el conjunto del diseño institucional y el régimen democrático, así como el sentido de la participación en el contexto político.

Estamos en un momento de cambio, en donde el país busca salidas para dejar atrás la fase neoliberal caracterizada por el predominio del mercado sobre la sociedad y la economía. Las tendencias apuntan hoy a regreso del Estado, configurando un escenario diferente en donde la sociedad civil debe adaptarse. La Constitución es una oportunidad para ello, pero mucho dependerá no del texto sino de la voluntad política del gobierno y del comportamiento de los actores sociales.

Este artículo intenta realizar un primer acercamiento a esta situación. Se delinean algunas pistas de reflexión que señalen sobre los alcances y limitaciones de la participación, comparando las dos constituciones y tomando en cuenta algunos factores del contexto. En el fondo lo que está en juego, es la posibilidad de encontrar una salida democrática, a la crisis política que el país ha vivido en estos últimos doce años.

CONTENIDOS DE LA CARTA CONSTITUCIONAL DE 1998

En la Constitución del 98 se dieron varios avances en la participación: introduce la participación como carácter y fin del Estado, abriendo varios mecanismos de democracia directa como la consulta, el referéndum, la revocatoria de mandato. También genera varios nexos institucionales entre Estado y sociedad civil mediante consejos de política pública en torno a niñez, salud, ambiente, niñez, educación, etc. Al mismo tiempo, la Constitución reconoce la diversidad del país, tanto a nivel de actores generacionales y étnicos como de género, pero mantiene un reconocimiento a las formas asociativas y neocorporativas “tradicionales”. En términos de régimen territorial genera un marco para la descentralización, reconoce las Circunscripciones Territoriales Indígenas y crea las Juntas parroquiales rurales, aunque no da mucha importancia a las formas participativas locales. En general, se puede establecer que reconoce múltiples derechos, y genera un marco institucional favorable para la participación.

Vale señalar que estas innovaciones se realizan conservando el predominio de la democracia representativa, sin nexos claros con lo participativo, sin armar un sistema democrático coherente; abre canales de participación sectorial sin que tengan vinculación con el conjunto del Estado y en todos los niveles de la administración. Tal vez el problema más grave, es que al no modificar la estructura piramidal, presidencial y centralista del Estado no se constituye un sistema articulado entre sociedad civil y Estado, con mecanismos vinculantes en el cual los funcionarios respondan a los procesos ciudadanos tanto en la formulación de políticas, en la gestión, como en la rendición de cuentas.

Son avances significativos, pero parciales, sin una visión integral de la democracia; a esto se suma la falta de voluntad política demostrada por los partidos celosos de su representación, factor que incidirá en la posterior ausencia de leyes secundarias y mecanismos que operativicen la participación. Por cierto, el debilitamiento de la rectoría estatal en el período neoliberal, y el agravamiento de la crisis del régimen político, llevaron a que los procesos participativos vivan asilados en lo local y en ciertos rincones del Estado, sin tener capacidad de incidir de manera consistente en la orientación de las políticas públicas. Los movimientos sociales se fueron desgastando en el camino, y si bien tuvieron capacidad de derrocar varios gobiernos, no tuvieron capacidad de definir su desenlace. Los gobiernos repuestos mantuvieron en general el rumbo neoliberal de sus antecesores.

Sin embargo, las élites no fueron capaces de realizar una reforma estatal, por lo que la población buscó nuevas alternativas. En ese marco se conformó Alianza País, que emergió enfrentando el caduco sistema político, accediendo al gobierno con una propuesta de enterrar las políticas neoliberales, planteando la convocatoria a la nueva constituyente que acaba de terminar en Montecristi.

LAS PRINCIPALES INNOVACIONES EN LA NUEVA CONSTITUCION

La participación atraviesa, desde el comienzo hasta el final, a la nueva Constitución. En el primer artículo se ubica a la participación como expresión de la soberanía popular. El concepto de soberanía es subrayado en el marco de un enfoque de afirmación nacional y estatal. En ese sentido la participación es ubicada como una manifestación de la soberanía, al mismo nivel de la representación política.

Otra renovación importante es el reconocimiento de la democracia participativa, la democracia comunitaria y la democracia representativa, como formas de democracia. Esta es una interesante expresión conceptual del momento de experimentación democrática por el que atraviesa el país, incorporando las formas de decisión indígena así como los nuevos procesos de participación como parte del concepto de democracia.

La participación es reconocida como derecho, tal como ya constaba en la Constitución del 98, pero aquí con una noción clara: el Art. 95 la define como la “intervención protagónica en la toma de decisiones en los asuntos públicos” lo cual implica intervención en la planificación, la gestión y el control popular. En el Art. 61, cuando se plantean los derechos políticos, se equipara el sufragio, la iniciativa popular, la consulta, el control social y la revocatoria de mandato como derechos de participación política.

La Constitución del 2008 profundiza el enfoque de derechos de la anterior, ubicando los derechos sociales, civiles, políticos y de identidad y agregando los derechos de la naturaleza. Se trata de una nueva geometría de los derechos que se aparta de la noción liberal clásica, focalizada en torno a los derechos individuales. Aquí se ensaya una articulación diferente, en donde los derechos humanos individuales tienen sentido en la medida en que se reconoce los sociales y los de identidad.

Con este fundamento en los derechos, la participación aparece como un elemento clave para el ejercicio de la ciudadanía individual y colectiva. En primer lugar, porque se amplía el reconocimiento de actores ciudadanos, donde se identifica a personas, comunidades, colectivos y nacionalidades como titulares de derechos. En segundo lugar, porque relaciona la participación con la politización de estos actores, que tienen derecho a organizarse con autonomía e incidir en la orientación de las políticas y en los beneficios del llamado buen vivir.

Al tomar en cuenta a las colectividades como titulares de derechos el texto reconoce las organizaciones populares como expresión de la soberanía popular y como tal con facultad de intervención en la política pública en todos los niveles de gobierno, considerándoles como unidades básicas de participación. Las organizaciones sociales tienen derecho a reclamar, proponer obras, formular propuestas de política pública o debatir presupuestos (ART. 97).

Al ubicar a la economía popular como parte del sistema económico, fundamenta el rol de las organizaciones económicas populares en la producción, distribución, financiamiento y provisión de servicios. Por otro lado la relevancia de la soberanía alimentaria, sustenta el rol de las organizaciones de agricultores para la producción de alimentos. Igualmente los derechos ambientales dan un lugar importante a las organizaciones en el riego, el mejoramiento de los suelos, el cuidado de la biodiversidad.

Es importante el rol de las comunidades indígenas, en donde se reconoce un abanico de formas y dispositivos democráticos ligados a su identidad y ejercicio de los derechos colectivos. A las organizaciones indígenas se les reconoce formas propias de autoridad y justicia, así como atribuciones en torno a la cultura, el desarrollo y medio ambiente. Al interior de la organización estatal se abre la puerta (que en la Constitución del 98 no existía) para que los pueblos indígenas puedan, en parroquias, municipios y provincias, decidir mediante consulta sus formas propias de autogobierno, con territorio y presupuesto.

Una de las secciones más amplias en cuanto al tema participativo, tiene que ver con la “democracia directa”, es decir con la consulta, el referéndum, la iniciativa legislativa y la revocatoria de mandato, en donde la Constitución amplia y facilita el uso de estos recursos por parte de los ciudadanos para incidir directamente, sin mediación de los partidos, en decisiones estratégicas del Estado.

Por otra parte, se abren una serie de interfaces a la intervención de los actores sociales en la política pública. El texto comprende la participación en la formulación, ejecución, evaluación y control de las políticas públicas. Está vinculado además, a la apertura institucional para la participación en relación con el sistema de planificación, el control social y los consejos de derechos. Los Consejos –de género, generacional, étnicos, etc.- son definidos como instancias orientadas a asegurar la plena vigencia y ejercicio de los derechos, diferenciadas de las entidades rectoras y ejecutoras. Sus facultades están orientadas a la “formulación, observancia, seguimiento y evaluación de políticas públicas”, aunque se les resta funciones en la decisión de las políticas y la ejecución.

Una de las principales innovaciones tiene que ver con la definición de la planificación y su carácter participativo, donde a los actores de la sociedad les corresponde intervenir en “todas las fases y espacios de la planificación”. Para ello se prevé la instalación de los Consejos en todos los niveles de gobierno con “participación ciudadana”. También se institucionaliza la participación en el control social, la fiscalización al Estado y la lucha contra la corrupción, mediante un cuarto poder que tendrá el encargo básico de nombrar directivos de unidades de control (Defensoría, Contraloría, Fiscalía, Superintendencias). Este poder está orientado, entre otras atribuciones, a incentivar la participación, fomentar políticas de transparencia, control y rendición de cuentas. Se conforma por ciudadanos mediante un concurso de meritos y tendrá comisiones ciudadanas para apoyarse en su labor.

Se multiplican las referencias a la participación en los temas sectoriales, jóvenes, niños, indígenas, adultos mayores, discapacitados, usuarios y consumidores, campesinos, barrios, artistas, deportistas tienen posibilidades de intervenir en los asuntos de su interés. Se agrega el derecho a la gestión democrática de la ciudad y el ejercicio pleno de la ciudadanía. Es interesante que uno de los temas más desarrollados tiene que ver con la comunicación, a la que se considera un espacio público de deliberación, intercambio cultural y cohesión social.

A nivel territorial recoge las experiencias locales. Aquí la participación aparece como un factor importante para mejorar inversión pública, formular agendas de desarrollo, planificar y gestionar el presupuesto participativo. Reconoce múltiples instancias de participación –asambleas, veedurías, observatorios, etc.- e institucionaliza la silla vacía para convocar a los ciudadanos en temas que interesan a la ciudadanía.

PARTICIPACION, ESTADO Y REGIMEN POLITICO

En resumen, la Constitución del 2008 integra y renueva los elementos de participación que estaban presentes en la constitución anterior. Las principales innovaciones tienen que ver con la fundamentación conceptual, su afirmación en un enfoque de derechos, el reconocimiento de un pluralismo de los actores, el diseño institucional referido a las políticas públicas en los diversos niveles de gobierno, las interfaces entre sociedad y Estado a través de la planificación, la elaboración de políticas y el control social. Igualmente se mantiene y amplia las consideraciones sobre organización popular, mestiza e indígena, integrando diversos canales y dispositivos participativos.

Sin embargo estos avances se producen en el marco de una tendencia de afirmación del Estado. La relación que privilegiaba al mercado ante el Estado y la sociedad, propia del neoliberalismo, se está modificando a una situación donde el Estado recupera sus funciones de rectoría. La Constitución consolida esta tendencia con una visión de un Estado central fuerte, soberano, que mantiene su carácter centralista, con muchas atribuciones exclusivas. Además mantiene el esquema presidencialista de la constitución actual.

La afirmación del Estado, poniendo un freno al deterioro institucional que se venía produciendo, tiene sentido en la medida en que se fortalece la sociedad civil y en particular los actores que han sido afectados por el poder, quienes tienen el legítimo derecho de conservar sus márgenes de actuación. Ello implica que el Estado reconozca y respete la autonomía de los actores sociales, que se abran canales para que ese tejido social se fortalezca y los actores individuales y colectivos influyan en las decisiones estatales. Por ello, la tensión entre concentración del poder en el Estado y redistribución del poder en la sociedad, debe ser manejada asumiendo esta tensión como necesaria.

Y aquí llegamos a otra interrogante. Luego de doce años de crisis política del régimen democrático, la constituyente fue una oportunidad para resolver esta crisis. En general la Constitución del 2008 es fuerte en la participación, pero es tímida en cuanto al rediseño del sistema electoral, de partidos y parlamentario. Por ejemplo, la Asamblea no acogió el semiparlamentarismo que fue propuesto por varios actores sociales y políticos. De allí que, si bien hay innovaciones en el ámbito de la participación de la sociedad civil, no hay mayores innovaciones en el rediseño del sistema representativo. Esto plantea la necesidad de asumir la Constitución no desde un esquema rígido, sino con la apertura y flexibilidad que se requiere para profundizar el debate y la construcción de una institucionalidad democrática, dando garantías de una articulación flexible de los diversos actores de la sociedad y sus formas de democracia participativa, comunitaria y representativa.

Además hay problemas que no están en texto constitucional sino en dos aspectos políticos claves a la hora de evaluar los desafíos que abre la Constitución. Da la impresión que al equipo central del gobierno no le interesa mucho la participación, ni ven su utilidad. La estrategia del gobierno ha privilegiado la acumulación de fuerzas electorales y no la articulación de nuevos espacios y procedimientos participativos.

El otro aspecto tiene que ver con la situación de los actores y movimientos sociales, que hoy cuentan con oportunidades en el plano normativo, pero cuya debilidad política les puede impedir aprovechar esas oportunidades. Es más, con una cultura política que se mueve entre la movilización espontánea, el corporativismo y el clientelismo, es probable que a los actores sociales no les interese gastar tiempo y recursos en largos procesos participativos.

En ese sentido el texto constitucional se queda en el papel, si el gobierno y los actores sociales no se apropian del mismo, es probable que la participación se quede en la retórica o se reduzca a ser un mecanismo funcional al gobierno, antes que una oportunidad para renovar la democracia.

Por cierto no se espera una tutela del Estado sobre la participación, pero es importante que exista una voluntad política de parte del gobierno para reconocer y respaldar los procesos de participación. También es importante que desde la sociedad se articulen procesos de formación y habilitamiento de los actores en el marco de la promoción de una cultura democrática. Esto se verá en la siguiente coyuntura, donde se debatirán las leyes de participación y control social y se pondrán en juego las políticas públicas.

En ello incidirá también la suerte de los actores sociales. El movimiento social e indígena de la década anterior ha perdido fuerza no solo por fallas de la dirección de dichos movimientos o la falta de propuestas, sino también por procesos estructurales de migración, lucha por la sobrevivencia y diferenciación social. Sin embargo, en el Ecuador existe un tejido social, que aunque segmentado, seguirá influyendo desde la sociedad. Existen dinámicas de los diversos movimientos de identidad, de las redes relacionadas con la economía popular y los actores territoriales que se mueven en torno a los servicios al Estado y los gobiernos locales. Todo ello constituye un capital social que puede dinamizar procesos de democratización en el país.