Processo de Bolonha na América Latina

O contexto brasileiro Para se falar em reforma universitária no Brasil, hoje, é preciso apresentar um contexto político mais amplo, remontando-se ao governo FHC (1995-2002) onde se destacam alguns elementos-chave para a política da educação: a coalizão de centro-direita permite a aprovação de várias leis com forte impacto no financiamento da educação, tais como a LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional), o FUNDEF (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) e o Plano Nacional de Educação. Esse governo entendeu que os recursos existentes para a educação eram são suficientes, cabendo apenas aperfeiçoar a sua utilização. Note-se no, entanto, que o governo FHC gastou 4% do PIB com ensino e 8% do PIB com juros e encargos da dívida pública. (Pinto, 2002). Especificamente no ensino superior, as reformas educacionais empreendidas atendiam ao Plano Diretor da Reforma do Estado encaminhado pelo Ministro Bresser Pereira, ainda no primeiro mandato do governo FHC, com o propósito anunciado de reduzir o “custo Brasil”. No Plano, “a universidade é reduzida a “serviço” não exclusivo do Estado.” (Lima, 2003:23) Em 2000, o Censo registra que o total geral de matrícula no ensino superior, no Brasil, é de 2.694.245. A rede pública atende a 887.026 e a rede privada a 1.808.219 alunos. Dos 2.694.245 estudantes matriculados no ensino superior, em 2000, mais de 1 milhão estudam em instituições não universitárias. (Lima: 2003:23/24). Entre 1996 e 2000, o número de matrículas na rede privada cresceu três vezes mais que na rede pública. Apenas 14% (quatorze por cento) da população de dezenove a vinte e quatro anos estavam no ensino superior. A taxa de escolarização era ainda muito baixa no Brasil, mesmo quando comparada àquela de países da América Latina. A principal alegação do governo era de que “o Estado não poderia manter o custo das universidades públicas”. O gasto total com as então 39 universidades federais aparentemente se manteve relativamente inalterado no período de 1995 a 2002. Porém, ao serem desagregados, os gastos com “despesas de capital” (recurso destinado às bibliotecas, insumos, melhoria de instalações etc.) despencaram 80% (oitenta por cento): de já irrisórios R$ 173 milhões em 1995 para R$ 31 milhões em 1998. (Lima: 2003:24). A redução do financiamento pode ser constatada no decréscimo das despesas do Governo Federal com a IFES, excluindo-se aposentados, pensionistas e precatórios. Entre 1995 e 1999, a redução foi de 30% (trinta por cento). Foram oito anos de política de compressão de gastos nas universidades federais, conforme demonstram os indicadores macroeconômicos.

O Governo Lula e a Reforma Universitária

Lula assumiu o governo, em janeiro de 2003. Desde o início, estabeleceu, entre suas prioridades na área da Educação, fortalecer o Ensino Superior de modo que possa cumprir, com melhores condições, o papel estratégico que lhe cabe na vida brasileira. Seu primeiro Ministro da Educação, Cristovam Buarque, iniciou o processo de debates e construção de argumentos para firmar princípios, definir diretrizes e estabelecer normas para revigorar a Educação Superior no país, o que culminou com a apresentação, já pelo Ministro Tarso Genro, em 07 de junho de 2004 da proposta de Reforma da Educação Superior. Desde então, amplo debate se estabeleceu na vida acadêmica do país, muitos embates foram travados, pairando enorme desconfiança sobre a intencionalidade da Reforma – seria a continuidade da política de privatização, iniciada por FHC? - sobretudo, porque é encaminhada ao Congresso, lá é esquecida até hoje, e, nos meses seguintes, é aprovado o Programa Universidade para todos – PROUNI, em 13 de janeiro de 2005, que concede bolsas integrais e parciais a estudantes de graduação em instituições privadas do ensino superior.

Bolonha na Europa, Universidade Nova no Brasil

Mas, os ares europeus advindos do Processo de Bolonha começaram a fomentar, autonomamente, o desejo de reforma das universidades públicas brasileiras. A partir de 2006, registra-se grande movimentação dos Reitores das Universidades Públicas Federais, abrigados pela Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior – ANDIFES. O fato mais relevante aconteceu a partir de artigos (2007a e c) e de um livro (2007b) escrito pelo Reitor da Universidade Federal da Bahia, Naomar de Almeida Filho, que propõe o que chamou de Universidade Nova: processo de transformação radical da estrutura curricular da educação superior, inspirada nos princípios e conceitos da Escola Nova de Anísio Teixeira. Segundo o autor, “hoje, a universidade brasileira encontra-se num momento privilegiado, em termos de conjuntura interna e externa, para iniciar, consolidar, ampliar e aprofundar [esse processo]”. (Almeida Filho, 2007a).

A proposta do REUNI e do PNAES

Recomposto o patamar de financiamento condizente com a oferta de matrículas, era preciso oferecer às instituições condições para que pudessem repensar sua estrutura acadêmica e seu desenho institucional. O Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais - REUNI tem como fim imediato o aumento das vagas de ingresso e a redução das taxas de evasão nos cursos presenciais de graduação. Em linha com proposta da Associação Nacional dos Dirigentes das Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), feita em 1997, o REUNI, mediante investimento maciço na educação superior, pretende melhorar os indicadores das instituições federais de educação superior, projetando alcançar um milhão de matrículas de graduação. O REUNI permite uma expansão democrática do acesso ao ensino superior, o que aumentará expressivamente o contingente de estudantes de camadas sociais de menor renda na universidade pública. O desdobramento necessário dessa democratização é a necessidade de uma política nacional de assistência estudantil que, inclusive, dê sustentação à adoção de políticas afirmativas. O Plano Nacional de Assistência Estudantil (PNAES) consolida o REUNI. (BRASIL/MEC, 2007) O REUNI é o instrumento que permite expandir e defender a universidade pública. Contudo, mais do que isso, o REUNI propicia que cada instituição encontre, autonomamente, seu caminho de desenvolvimento no momento em que, em plena revolução científica, as fronteiras entre áreas do conhecimento tornam-se tênues e novas possibilidades de formação vão se delineando. A exata compreensão dos fins do programa, portanto, exige atenção quanto aos meios a serem empregados: a expansão dos cursos noturnos, a ampliação da mobilidade estudantil, a revisão da estrutura acadêmica e a diversificação das modalidades de graduação. (BRASIL/MEC, 2007)

O Reuni e sua inspiração no Processo de Bolonha O Processo de Bolonha não é apenas um tratado intergovernamental. São vários documentos adotados pelos ministros responsáveis pelo ensino superior dos países participantes. Porém, esses documentos não têm força de lei. Compete, portanto, a cada país e a sua comunidade universitária decidir aprovar ou rejeitar os seus princípios. Não está previsto que até 2010 todos os países europeus tenham o mesmo sistema de ensino superior. Pelo contrário, uma das características do Processo de Bolonha é lançar pontes para facilitar a mobilidade das pessoas que desejam passar de um sistema educativo a outro ou um país a outro, ou seja, a idéia não é promover igualdade e sim equivalência. O processo é organizado em vários níveis - internacionais, nacionais e institucionais. No âmbito internacional, existem vários modos de cooperação e várias estruturas para fazer progredir o Processo de Bolonha. O grupo de acompanhamento de Bolonha (BFUG) composto dos países signatários e a Comissão européia, bem como o do Conselho da Europa, o EUA, o ESU, o EURASHE, os UNESCOBOLETOS, o ENQA, Educational Internacional PanoEuropean Estrutura e a UNICE como membros consultivos. Além disso, seminários são organizados em toda a Europa, os “seminários de Bolonha”. Nesses, são examinados diversos pontos do Processo de Bolonha, os obstáculos à aplicação e as possibilidades de cooperação. A cada dois anos, realiza-se uma Conferência ministerial que reúne os ministros responsáveis pelo ensino superior dos países participantes. Esses elaboram o inventário dos progressos realizados e definem as diretrizes e as prioridades para o período próximo. A última conferência teve lugar em Londres em Maio de 2007. As conferências precedentes tiveram lugar em Bergen (2005), Berlim (2003), Praga (2001) e Bolonha (1999). No âmbito nacional, são atuantes o governo e os ministérios responsáveis pelo ensino superior, as conferências dos reitores ou outras associações universitárias, as organizações de estudantes, mas igualmente, em certos casos, das agências de seguro da qualidade, os empregadores, etc. Um grande número de países europeus já tem alterado a sua legislação no espírito dos objetivos do Processo de Bolonha e outros se preparam para fazê-lo. De acordo com o país e o desenvolvimento atual do seu sistema de ensino superior, estudam as suas estruturas de diplomas e de qualificações, o financiamento e a gestão do ensino superior, os programas de mobilidade.

Bolonha no Brasil: duas experiências em curso

1 – A Universidade Federal do ABC

A Universidade Federal do ABC – UFABC desenvolveu seu projeto pedagógico, incluindo os cursos, disciplinas, grades e estatuto com base no texto « Subsídios para a Reforma da Educação Superior », produzido pela Academia Brasileira de Ciências, e a « Declaração De Bolonha”, conforme seu texto institucional de apresentação. Seu propósito era o de aproveitar as possibilidades do momento e construir um novo modelo de ensino superior. Com grande liberdade, o comitê encarregado de propor a estrutura da nova universidade criou um plano acadêmico completamente novo, a considerar a estrutura e o funcionamento das demais instituições de ensino superior existentes no país. A ruptura com o sistema educacional universitário tradicional foi traduzida principalmente na construção de novos perfis discentes: “os alunos são encorajados a se tornarem responsáveis por suas próprias vidas em vez de apenas escutarem o que devem fazer”. Na UFABC, prevalece a idéia de que a universidade tem compromisso com a evolução do espírito, com o desenvolvimento da pesquisa interdisciplinar, na conseqüente reorganização da ciência e na interação entre ciência e tecnologia e descarta o atrelamento às necessidades materiais de consumidores.

2 – A Universidade Federal da Bahia

A Universidade Federal da Bahia informa em seu documento básico enviado ao REUNI que mantém inalterada a arquitetura curricular dos seus cursos de graduação, desde a Reforma Universitária de 1968. Com o REUNI, pretende implantar, em caráter experimental, o regime de ciclos na organização curricular dos cursos de graduação da UFBA. Isto implicará o ajuste da atual estrutura dos cursos de formação profissional e de pós-graduação que adotem o modelo. A estrutura e funcionamento dos cursos de graduação repetem e aprofundam problemas, sumariados no documento:

Os atuais cursos de graduação são orientados para a formação profissional e, mesmo aqueles que não têm essa natureza, como os bacharelados em áreas básicas, mantêm currículos concentrados sem abertura para outras áreas do conhecimento, inclusive cursos que reformaram seus currículos recentemente após a publicação das Diretrizes Curriculares Nacionais. Há poucas propostas curriculares inovadoras, em decorrência da incompatibilidade entre essas propostas e as regras de classificação, organização e oferecimento de componentes curriculares, bem como de formas de avaliação, ainda vigentes. Dois princípios norteadores básicos dos currículos contemporâneos, flexibilidade e interdisciplinaridade, são praticados por pequeno número de cursos de graduação e os que os aplicam optam por um dos princípios, ao invés de conciliá-los. As práticas pedagógicas, adotadas nos cursos de graduação, são tradicionais, com predominância de aulas expositivas e uso incipiente de recursos tecnológicos e outras formas inovadoras de ensino. Os módulos de alunos são predominantemente baixos em muitos componentes curriculares cuja natureza não requer tão baixa relação professor/aluno.

Reforma ou Contra- Reforma Universitária? As críticas ao REUNI

É preciso assinalar que, em qualquer momento e em qualquer lugar que o Ministério da Educação aborde a questão do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais – REUNI, logo se instala um amplo protesto, de docentes e estudantes, contra o processo. Das organizações representativas dos estudantes, apenas a União Nacional dos Estudantes manifesta seu apoio ao REUNI. As demais tecem duras críticas, acompanhando os argumentos apresentados pelas representações docentes. Por quê? Vejamos os principais argumentos:

O Sindicato dos Docentes, ANDES, Assim se manifesta a respeito do REUNI:

“O Programa REUNI é uma ação de coerção, que precisa ser entendida na correta dimensão da ameaça que configura, pois pode resultar no redesenho completo da função das universidades públicas federais. Acenando com verbas que não ultrapassam 10% a 20% do que atualmente é destinado às IFES, esse Programa pretende induzir os órgãos superiores das instituições a se comprometerem com expansões da ordem de 100%, no número de ingressantes, e de 200%, no das matrículas. Tais números estão escondidos por trás da “meta global”, anunciada logo no § 1º do art. 1º do Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007, que institui o REUNI: elevar, num prazo de 5 anos, a taxa média de conclusão dos cursos de graduação presenciais para 90% e da relação de alunos de graduação em cursos presenciais por professor para 18. (…) “Queremos a expansão das universidades públicas, sim, mas uma expansão que prime pela melhoria da qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão, e não uma expansão apenas para melhorar estatísticas. E essa expansão que defendemos precisa de recursos para a melhoria das estruturas dos campi, contratação de professores e valorização dos já existentes”, defende Agostinho Beghelli, 2º vice-presidente do ANDES-SN. (ANDES, 2007, notícias)

Por outro lado, pesquisadores também apresentam suas críticas:

“Os Secretários Regionais da SBPC das regiões Sul e Sudeste, Maria Alice Lahorgue e Maíra Baumgarten (RS), Marcos Cesar Danhoni (PR), Maria Suely Soares (seccional Curitiba), Suzana Salem Vasconcelos e João Ernesto Carvalho (SP), reunidos em Porto Alegre nos dias 29 e 30 de outubro de 2007, discutiram as linhas gerais do Programa de Apoio a Planos de Reestruturação das Instituições Federais de Ensino Superior e manifestam seu estranhamento e preocupação diante da constatação de que tal programa representa a prática de políticas contidas na proposta de Reforma do Ensino Superior do Governo Federal, as quais ferem frontalmente a concepção e a autonomia da Universidade Brasileira e apresentam sérias implicações futuras em relação à qualidade do ensino, da pesquisa e da extensão nestas instituições. Os estudantes, por sua vez, por meio das entidades estudantis, criaram o ”Livro Cinza do REUNI - Dossiê-denúncia das conseqüências do REUNI”, organizado pelo Diretório Acadêmico de Fonoaudiologia da UFBA a partir de relatos vindos de diversas universidades do país e propõem a revogação do REUNI.

São nove depoimentos apresentados por representantes estudantis, das Universidades, onde se lê:

“No dia em que o REUNI foi aprovado, nos deparamos com cerca de 300 policiais « tomando conta » da reunião do Conselho Superior.” A truculência policial se explica: “O plano de expansão aprovado em nossa universidade prevê um aumento do número de matrículas, passando dos atuais 10.500 a 19.000 até o final de 2012, ou seja, cerca de 80% a mais de estudantes. Mas a verba destinada a essa expansão (48.660 milhões) representa apenas 20% do orçamento anterior ao REUNI”. (centro acadêmico da UFJF) Como se percebe, as críticas apontam riscos de precarização crescente do trabalho docente, rebaixamento da qualidade acadêmica, desmonte da estrutura universitária, descompasso entre as verbas prometidas e as altas metas de expansão de matrícula esperadas.

Expansão e Reestruturação da Educação Superior no Brasil: Resultados e perspectivas, a título de considerações finais.

Estamos, em meados de 2009, a um ano e meio dos primeiros movimentos de implantação do Programa REUNI. Desde a aprovação das propostas em dezembro de 2007, as primeiras providências tomadas dizem respeito principalmente às reformas e ampliações das estruturas físicas das universidades e aos concursos públicos para novos docentes. Em números, podemos traduzir o Programa do seguinte modo: 43 universidades federais implantadas até 2003; 55 em funcionamento, em 2009; 04 em processo de criação no Congresso. São hoje 59 campi-sede, 172 campi não-sede, 53 unidades educacionais, 236 municípios atendidos com IFES. Desses, 111 são campi novos, 150 são pré-existentes e 23 encontram-se em ação preparatória. No total, são 284 campi no país. As Universidades Federais, em número de 39 desde 1995, serão 59 em 2010. Quanto ao número de cursos de graduação oferecidos, em 2007, eram 2350, sendo 630 no noturno. Em 2012, serão 3601, sendo 1299 no noturno. O crescimento é da ordem de 53,23% no total e de 106,2% dos cursos noturnos. Em 2009, já são ofertadas 43.084 novas vagas na graduação, sendo 22.285 em cursos noturnos e 13.199 em licenciaturas. O maior crescimento relativo de vagas se deu na região Centro-Oeste (74,85%) e o menor, na região Norte (53,97%). Nos anos de 2008 e 2009, foram autorizados 10.982 concursos públicos para docentes; 3.750 concursos para técnicosadministrativos de nível superior e 4.489 concursos para técnicos-administrativos de nível intermediário. Até 2012, serão criadas novas 10.251 bolsas de Assistência ao Ensino para estudantes da pós-graduação, sendo 5.812 bolsas de mestrado, 4.046 bolsas de doutorado e 393 bolsas de pósdoutorado. (Ramalho Filho, 2009) Sob o ponto de vista da reestruturação acadêmico curricular, 26 dos 53 projetos institucionais (43,4%) apresentam características de inovação. Foram identificados cinco tipos de inovação na estrutura acadêmico-curricular: formação em ciclos: geral, intermediário, profissional ou de pós-graduação; formação básica comum para todos os cursos de graduação: geral (ciclo básico) ou por grandes áreas; formação básica em uma ou mais das Grandes Áreas: Saúde, Humanidades, Engenharias, Licenciaturas; bacharelados interdisciplinares em uma ou mais das Grandes Áreas: Ciências, Ciências Exatas, Ciência e Tecnologia, Artes, Humanidades, Saúde; bacharelados com dois itinerários formativos. (Ramalho Filho, 2009). Pode-se concluir, portanto, que o Programa, apesar da enorme vontade política verificada no Ministério da Educação, vem cumprindo muito mais o compromisso com a expansão do que com a inovação. É muito tímido ainda o que se pretende realizar, até 2012, em termos de reestruturação acadêmico-curricular no país. Além disso, é muito prematuro falar nessas inovações, pois grande parte delas está projetada para o final do período (2011 e 2012).