1. Alcances Generales sobre el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental Chileno.

Chile en materia medio ambiental está regulado desde marzo de 1994 por la Ley de Bases Generales del Medio Ambiente, la que intenta dar cumplimiento al artículo de la Constitución de 1980 que compromete al Estado a velar por un medio ambiente libre de contaminación para sus ciudadanos, la protección del medio ambiente, la preservación de la naturaleza y la conservación del patrimonio ambiental.

Esta Ley (Ley de Bases Generales del Medio Ambiente - LBGMA) número 19.300, define algunos conceptos en materia ambiental, establece los instrumentos de gestión ambiental, la responsabilidad por daño ambiental, entre otras.

Complementariamente, la Ley se apoya en el Reglamento de Evaluación de Impacto Ambiental, que precisa los alcances, principios y las funcionalidades del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental en Chile.

El Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) debe entenderse como el conjunto de procedimientos que tienen por objeto identificar y evaluar los impactos ambientales que un determinado proyecto o actividad generará o presentará, permitiendo diseñar medidas que reduzcan los impactos negativos.

La LBGMA radica en la Comisión Nacional del Medio Ambiente (CONAMA) la responsabilidad de implementar y administrar el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. En este esquema institucional, CONAMA y las Comisiones Regionales del Medio Ambiente (COREMAS) están a cargo de coordinar el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental (EIA) y revisión de las Declaraciones de Impacto Ambiental (DIA). Parte importante de estos procedimientos se sustenta en la participación de los órganos de la Administración del Estado con competencia ambiental y/o que otorgan permisos ambientales sectoriales vinculados con el proyecto o actividad.

2. Participación Ciudadana en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA)

En la Ley 19.300 (LBGMA), se presenta como el principio participativo, el cual establece que para lograr una protección adecuada del medio ambiente, se requiere de la participación activa y responsable de todos los actores.

En este marco, el Estado debiera actuar como garante, abriendo canales e instancias de participación, de modo que la ciudadanía pueda informarse sobre el proyecto o actividad que se desarrollará y así poder presentar sus observaciones.

En la Ley 19.300 el proceso de Participación Ciudadana en el marco del SEIA se comprende de la siguiente manera:

A.La responsabilidad que se le otorga a CONAMA o COREMA, según corresponda, de “establecer los mecanismos que aseguren la participación informada de la comunidad en el proceso de calificación de los Estudios de Impacto Ambiental que se le presenten” (art. 26 Ley 19.300).

B.La responsabilidad del titular del proyecto de publicar en el diario (periódico) un extracto del Estudio visado por CONAMA o COREMA (art. 27 Ley 19.300).

C.El derecho otorgado a las personas naturales directamente afectadas y a las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, por medio de sus representantes, de conocer el contenido del Estudio y los documentos que lo acompañan (art. 28 Ley 19.300).

D.El derecho de estas personas y organizaciones de formular observaciones a los Estudios ante la autoridad competente dentro de un plazo determinado de 60 días hábiles (lunes a viernes) a contar de la última publicación del extracto del Estudio en el Diario Oficial o en un diario de la capital de la región o de circulación nacional, según corresponda- (art. 29 Ley 19.300).

E.La responsabilidad de la autoridad competente de ponderar (dar respuesta) las observaciones recibidas en los fundamentos de la Resolución de Calificación Ambiental (art. 29, inciso 2º Ley 19.300) y de dar a conocer dicha ponderación (respuesta) enviando la Resolución a quienes hicieron observaciones (art. 53 inciso 6º y 7º Reglamento SEIA).

F.El derecho de presentar un recurso de reclamación por quienes consideren que sus observaciones no fueron debidamente ponderadas (art. 29 inciso 3º Ley 19.300).

En este contexto, la participación ciudadana (en el marco de la Ley 19.300) tiene implicancias administrativas, técnicas y legales: administrativas, porque se relaciona con el plazo de 60 días para informar y consultar a la comunidad; técnicas, porque para cada proceso participativo los actores requieren: conocer el EIA, la legislación, institucionalidad y competencias, entre otros temas, que demandan tiempo para su comprensión; y legales, porque la presentación de observaciones genera el derecho a recibir la Resolución de Calificación Ambiental (RCA) y a reclamar mediante un Recurso de Reclamación.

El objetivo de la participación ciudadana es generar un proceso de información y consulta (no vinculante) que permita entregar observaciones, preocupaciones o peticiones, sea en los aspectos generales, condiciones o exigencias al proyecto en el marco del SEIA.

En este sentido, la participación ciudadana canaliza múltiples intereses y elementos técnicos, sociales, económicos y ambientales que provienen de distintos actores sociales. Sin embargo, aunque este proceso sea capaz de capturar una gran cantidad de inquietudes, no ha logrado transformarse en una herramienta vinculante con la decisión final de calificación ambiental del proyecto, siendo este el principal defecto que presenta dicho proceso participativo, considerando la madurez que adquirido la ciudadanía en temas ambientales, como también el mismo SEIA.

2.1. ¿Quiénes pueden participar en el SEIA?

En términos generales, pueden participar las personas naturales y las organizaciones ciudadanas. En efecto, (como lo analizamos en los párrafos anteriores) la normativa ambiental en su artículo 28, y el Reglamento del SEIA en su artículo 52, señalan que: «…las organizaciones ciudadanas con personalidad jurídica, por intermedio de sus representantes, y las personas naturales directamente afectadas podrán imponerse del contenido del Estudio de Impacto Ambiental y del tenor de los documentos acompañados.» Asimismo, los artículos 29 de la Ley y 53 del Reglamento indican que: «las organizaciones y personas a que se refiere el artículo anterior podrán formular observaciones a los Estudios de Impacto Ambiental, ante el organismo competente».

Por “organizaciones ciudadanas” entenderemos a cualquier organización con personalidad jurídica que tenga por objeto representar y/o promover los intereses ciudadanos. Algunas organizaciones ciudadanas que se incluyen en la definición¹ son: Muy bien hacer la precisión.

• Aquellas contempladas en la Ley de Organizaciones Comunitarias, tales como: juntas de vecinos, comités de adelanto, centros de madres, clubes deportivos, agrupaciones culturales, juveniles, ecológicas, y uniones comunales, entre otras.

• Organizaciones de trabajadores: sindicatos, federaciones y confederaciones.

• Organizaciones gremiales: colegios profesionales, federaciones de estudiantes secundarios y universitarios, asociaciones empresariales.

• Personas Jurídicas sin fines de lucro (Corporaciones y Fundaciones).

Por “persona natural directamente afectada” entenderemos a todas las personas, cualquiera sea su edad, sexo, estirpe o condición (Art. 55 del Código Civil) que sean afectados por el proyecto en su derecho a vivir en un ambiente libre de contaminación, de acuerdo a lo establecido en el artículo 19, Nº 8 de la Constitución Política y en todas aquellas circunstancias señaladas en el artículo 11 de la Ley 19.300 por las cuales se debe presentar un EIA.

Por lo tanto, tal como se puede apreciar quedan excluidas de poder realizar observaciones ciudadanas todas aquellas organizaciones con fines de lucro. No obstante lo anterior, estas organizaciones, si pueden manifestarse en el sistema y hacer valer su opinión a través de sus representantes, quienes como personas naturales podrán hacer llegar observaciones al Estudio de Impacto Ambiental en cuestión.

2.2. ¿Qué se entiende por observación ciudadana? Buena pregunta

Por “observación ciudadana” se entenderá la opinión, comentario, pregunta y/o solicitud de una persona u organización que busca conocer, advertir o reparar acerca de las características generales de un proyecto, su línea de base, sus impactos ambientales negativos, positivos y las medidas ambientales asociadas.

2.3. Requisitos que deben cumplir las observaciones ciudadanas.

Los requisitos legales que deben cumplir las observaciones ciudadanas para que sean ponderadas (puedan recibir respuestas por parte de la autoridad ambiental) y tengan derecho a reclamación, de acuerdo a quién las formula, son:

Tratándose de Organizaciones Ciudadanas

• Debe presentarse dentro del plazo establecido en la Ley (60 días contados desde la fecha de la última publicación del extracto del EIA, ya sea en el Diario Oficial o en un diario de circulación regional o nacional según corresponda),

• Presentarse por escrito ante la autoridad competente (vía oficina de partes),

• Señalar el nombre completo y el domicilio de la organización y el nombre completo de su representante,

• Acreditar su personalidad jurídica y representación (adjuntando copia simple del documento que acredite la existencia y vigencia de la personalidad jurídica y de la representación legal de la organización),

• Señalar el nombre del proyecto o actividad a que se refiere la observación y,

• Contener sus fundamentos, es decir, explicar los argumentos que sustentan la observación.

Tratándose de Personas Naturales

• Debe presentarse dentro del plazo establecido en la Ley (60 días contados desde la fecha de la última publicación del extracto del EIA, ya sea en el Diario Oficial o en un diario de circulación regional o nacional según corresponda),

• Presentarse por escrito ante la autoridad competente,

• Señalar el nombre de la persona natural que la hubiera formulado, y su domicilio,

• Señalar el nombre del proyecto o actividad de que se trate,

• Expresar la forma en que el proyecto o actividad le afecta,

• Contener sus fundamentos, es decir, explicar los argumentos que sustentan la observación.

La importancia de estos requisitos, es que la omisión de cualquiera de ellos, tendrá como consecuencia la privación del derecho a ponderación (a recibir respuesta a su observación) y por ende, de reclamación

3. Principales Ventajas y Desventajas de la Actual Participación Ciudadana en el Marco del SEIA.

Es importante mencionar que en el lapso de los últimos 10 años, la integración de la ciudadanía a los procesos de participación ambiental ciudadana ha ido aumentando, ya que se ha cumplido por parte de CONAMA con el 100% en la relación ingreso del Estudio Impacto Ambiental y la participación ciudadana efectuada.

Considerando lo recién expuesto y analizando la situación ambiental del país en la actualidad y comparándola con los años anteriores a 1994, debemos considerar que se han dado grandes pasos que nos permiten identificar avances, tanto en la identificación de efectos ambientales derivados del ingreso de proyectos de inversión al país, como así también en el involucramiento y empoderamiento ciudadano en estos temas. El uso del sistema formal (explicado en los puntos anteriores) de participación ciudadana en el SEIA, ha permitido que los distintos grupos humanos, comunidades, ciudadanos, etc, hayan podido a lo menos informarse de las actividades que se desarrollan en su entorno y no encontrarse de un día a otro con construcciones, transito de camiones, emisiones atmosféricas, inundaciones de predios, etc., en áreas aledañas a sus sectores de residencia y/o en los lugares de desempeño diario de sus actividades.

No obstante lo anterior, al analizar estos datos y la supuesta efectividad del sistema, nos encontramos con una ciudadanía que demanda mayor vinculación de sus observaciones realizadas en el marco de la evaluación ambiental de los proyectos, con la toma final de las decisiones que aprueban y condicionan a los mismos.

Lo recientemente expuesto se puede comprender en los siguientes términos:

• El proceso de Participación Ciudadana en el SEIA, si bien ha ayudado a que la ciudadanía se informe de los proyectos de inversión que se desarrollarán en su territorio, no es capaz de hacer vinculante las observaciones ciudadanas con la calificación final del Estudio de Impacto Ambiental.

• El plazo para la participación ciudadana y el desarrollo de las observaciones es muy reducido (60 días hábiles). Esto toma más relevancia considerando que un proyecto puede tardar años en ser calificado ambientalmente.

• Un EIA durante su proceso de evaluación sufre una gran cantidad de cambios, sobre los cuales la ciudadanía no puede imponerse, ya que estos comienzan a surgir a lo menos después de los primeros 60 – 80 días desde que se comienza la evaluación.

• La especificad técnica de los EIA, hacen difícil su comprensión por parte de los ciudadanos.

• La transformación de los espacios de participación en espacios de negociación entre particulares (la monetarización de la discusión)

La diversidad de temas no ambientales que se expresan en la participación ciudadana del SEIA, lo cual extrapola el tema principal a otras temáticas.

El escaso apoyo técnico a la ciudadanía, para el desarrollo de sus observaciones ciudadanas, lo cual implica que muchas veces estas no presenten fundamentos y sean consideradas como no pertinentes dentro del proceso.

• La no existencia de un voto ciudadano en la calificación ambiental de los proyectos.

• El reducido tiempo para el desarrollo de los recursos de reclamación, por parte de los ciudadanos. (15 días hábiles desde la notificación de la Resolución de Calificación Ambiental)

4. Experiencias Ciudadanas que Demandan Mayor y Mejor Participación.

Considerando todas las demandas que se le están haciendo al proceso de participación ciudadana producto de sus carencias, podemos distinguir que la comunidad las esta expresando, utilizando distintas técnicas que han resultado de gran impacto, tanto mediático como judicial.

Las principales estrategias utilizadas por la comunidad para desarrollar una participación más vinculante y demostrar su enfado con el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental han sido las siguientes:

• Saturar el sistema con observaciones ciudadanas: el año 2007 se recibieron por oficina de partes de CONAMA alrededor de 15.000 observaciones ciudadanas asociadas a distintos procesos de evaluación ambiental de proyectos sometidos al SEIA. Este dato resulta relevante cuando se analiza que el total de Estudios de Impacto Ambiental en el año 2007 fue de 49.

• Movilizaciones ciudadanas: esta estrategia se ha hecho presente con diversas técnicas, sean estas marchas por proyectos específicos que han ingresado al SEIA, como por otros que aún no han ingresado para ser evaluados ambientalmente, tal es el caso de el proyecto hidroeléctrico de Hidroaisén, el cual ha aglutinado en su contra a miles personas y organizaciones de la sociedad civil a nivel mundial. Otras de las estrategias de manifestación ciudadana, es el desarrollo de eventos masivos de carácter cultural, desalojos o prohibiciones (boicots) del desarrollo de talleres de participación ciudadano realizados por CONAMA o por las empresas titulares de los proyectos.

• Utilización de recursos judiciales: se ha hecho común también el uso de recursos judiciales para enfrentar a distintos proyectos. Más allá de la utilización de los recursos de reclamación establecidos en la Ley 19.300, la ciudadanía ha utilizado otros resquicios tales como los recursos de revisión, apelaciones administrativas de los procesos de evaluación, ante la Contraloría General de la Republica y la Corte Suprema.

Considerando que el sentido de la participación ciudadana en el SEIA es solo recoger las opiniones de la comunidad e informar sobre el Estudio de Impacto Ambiental y teniendo en cuenta el diseño legal del proceso participativo, es posible señalar que la participación ciudadana en el SEIA no ha sido concebida para resolver conflictos ambientales, ni para que exista un verdadero valor de las observaciones ciudadanas en la calificación ambiental de los proyectos. Prueba de ello es que un proyecto puede ser ambientalmente viable, contar con una Resolución de aprobación, pero, sin embargo, persistir una diferencia de posturas entre los actores involucrados, por ejemplo, la diversa valoración que se de a determinados aspectos.

Bibliografía y enlaces de Internet

MINSEGPRES, 1994. Ley N°19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. D.of. 9 de marzo de 1994. Chile.

MINSEGPRES, 2001. D.S. N°95, 2001. Reglamento del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. D.of. 7 de diciembre de 2002. Chile.

CONAMA, 1999. Participación Ciudadana Temprana en el Marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Guía para titulares de Proyectos de Inversión. Chile.

Sabatini, Francisco, Claudia Sepúlveda y Pablo Villarroel, 1996. Cinco dilemas sobre conflictos ambientales y participación ciudadana. En Revista Ambiente y Desarrollo, Vol XII, Nº1, marzo de 1996. Cipma, Santiago. Chile.

www.conama.cl

www.participemos.cl

www.sociedadcivil.cl