Le programme de recherche « Processus de transition et réforme de l’Etat » consiste en une analyse comparative de dix études de cas regroupant des Etats issus d’un conflit violent et d’autres issus de la chute des régimes communistes. Ces pays sont le Salvador, l’Afrique du Sud, l’Ethiopie, la Pologne, la Bosnie-Herzégovine, la Russie, l’Ouzbékistan, l’Afghanistan, le Cambodge et la Chine.

Le programme a permis d’élaborer un modèle d’analyse commun à ces deux schémas de sortie de crise (sortie de guerre ou sortie de régime communiste). Pour cela, nous avons multiplié les approches, historiques, politiques, sociologiques et anthropologiques. Chacune des fiches que l’on trouve dans les deux dossiers « sortie de crise » présentes dans le site-ressources de l’IRG utilisent cette grille, qui comporte cinq entrées thématiques, à travers les 10 pays cités plus haut.

Le modèle analytique mis au point pour le programme pouvant éventuellement être adapté à d’autres pays qui connaissent des processus de paix et des réformes d’Etat, nous le présentons ici en détail.

Le concept de conflit est pris au sens large et non pas seulement au sens de conflit armé, ainsi nous pouvons y intégrer les manifestations de contestation qui se sont déroulées depuis l’été 1989 dans les pays satellites de l’URSS en Europe de l’Est et qui ont conduit à la chute des régimes communistes.

Nous étudions les processus ouverts avec le début de négociations qui font suite à l’arrêt des combats et la reconnaissance d’une opposition constituée par les régimes totalitaires. Ils visent à faire émerger un pouvoir légitime et stable.

Les cinq entrées de la grille d’analyse sont :

• l’origine de l’impulsion du processus de transition et son encadrement par la communauté internationale

• les représentations du pouvoir

• l’institutionnalisation du pouvoir

• les vecteurs de démocratisation présents dans la société civile

• les politiques économiques contribuant à la démocratisation

1 – L’origine de l’impulsion et l’encadrement du processus par la communauté internationale

De même que les conditions dans lesquelles se termine un conflit sont déterminantes pour la nature du pouvoir qui émerge d’une sortie de crise, le ou les facteurs déclenchants des processus de transition annoncent le rôle que tiendra chaque acteur du conflit. La conclusion d’accords de paix à l’issue d’un processus de négociations ne donne pas lieu au même type de pouvoir que la victoire d’un des belligérants. La prédominance de facteurs externes dans le déclenchement du processus transitionnel n’est généralement pas suivie d’une participation de la population aussi importante que lorsque les dynamiques internes dominent. Par ailleurs dès leur origine, ses processus sont encadrés par la communauté internationale sous l’égide d’organisations internationales, d’ONG, d’entreprises, d’Etat ou encore d’individus influents. Ces éléments nous apparaissent essentiels pour la compréhension des processus et des évolutions qu’ils vont suivre.

L’origine de ce processus : l’impulsion

L’impulsion de ce type de processus prend la forme d’un ensemble de facteurs qui inverse les dynamiques du conflit pour les rendre favorables à un dialogue et une négociation. Ce changement d’équilibre est tel que les acteurs du conflit trouvent un meilleur intérêt, pour poursuivre leurs objectifs, à changer de stratégie : ils ont désormais davantage à gagner sur le plan politique que militaire.

Cette impulsion peut être le fruit de dynamiques internes :

• l’évolution socio-économique d’un pays qui pousse la crise à son paroxysme et déclenche une prise de conscience quant à l’urgence de trouver une issue ; le charisme de certaines personnalités, et la mesure dans laquelle leur statut y contribue (monarque) ; le rapport de force qu’instaure la population pour contraindre le pouvoir à évoluer ; les impasses militaires et l’absence d’issue que les combats laissent entrevoir.

La dynamique interne du conflit peut provoquer une dynamique de paix par absence de perspective de résolution.

Le rôle que peuvent tenir des représentants des diasporas dans l’initiation des négociations est particulièrement intéressant. Ce sont des acteurs à la charnière entre l’intérieur et l’extérieur. Ils représentent cependant certains risques : ils peuvent constituer des forces conservatrices car ils ne vivent pas les évolutions obligées que suit la population dans le conflit. Il leur est plus facile de garder leurs positions quand les acteurs du conflit, confrontés aux positions opposés de leurs concurrents, sont obligés de s’y adapter. L’exil conditionne généralement l’émergence d’une image idéalisée du pays qui les empêche d’être en prise directe avec la réalité contemporaine. Enfin, il n’est pas rare non plus que les diasporas soutiennent les parties au conflit.

L’impulsion peut également résulter de dynamiques externes :

• la fin de la guerre froide est l’illustration la plus spectaculaire ; les pressions internationales, l’intervention militaire d’interposition ou coercitive en sont d’autres causes.

Les dynamiques externes ne sont généralement pas autonomes, elles ne peuvent à elles seules impulser un changement radical sur le conflit, elles ont besoin de rencontrer une convergence d’intérêts avec les acteurs et les dynamiques sur le terrain.

La poursuite du processus : l’encadrement par la communauté internationale et sa légitimité

En dépit des formes que peut prendre l’encadrement par la communauté internationale du processus de transition, cette intervention pose la question de sa légitimité. Du fait du montage financier de cet engagement notamment, sa capacité à s’attaquer aux racines du conflit doit être questionnée. Les intérêts des bailleurs internationaux ne correspondent pas forcément aux priorités de la société à reconstruire. Or ce décalage suscite parfois une défiance vis-à-vis des acteurs étrangers.

Cette légitimité, dans le contexte des transitions post-guerre froide s’appuie sur certains éléments récurrents parmi lesquels

• la légitimité morale que revêt toute action oeuvrant pour le respect des droits de l’homme ;

• la légitimité de se trouver du côté des vainqueurs à la chute des régimes communistes ;

• la légitimité de veiller à la sécurité collective.

Forte de cette légitimité sur la scène internationale, la communauté internationale doit trouver des appuis dans le pays pour acquérir une légitimité interne. Les monarques offrent souvent cette possibilité d’une part parce qu’ils symbolisent, du fait de la légitimité traditionnelle dont ils bénéficient, l’unité et la continuité. D’autre part, ils incarnent souvent la période de paix qui a précédé le conflit.

2 – Les représentations du pouvoir

La relation au pouvoir

L’histoire et l’ethnologie montrent que les modèles de pouvoir sont très stables et qu’ils perdurent à travers les siècles, en dépit des différentes formes d’organisation politique mises en place par les hommes au sein des Etats. Ces modèles politiques sont autant de modes traditionnels de représentation du pouvoir et recoupent l’ensemble des relations d’autorité depuis l’échelle de la famille à celle, plus vaste de la communauté organisée. Cet ensemble est unifié par une grande cohérence dans la mesure où les principes qui régissent les relations du pouvoir sont identiques dans tous les segments de la société, de la base (famille) au sommet. Par ailleurs, ils sont mis en œuvre de façon spontanée car ils ont été intériorisés par les individus. Ces modèles politiques sont ici opposés aux systèmes politiques, terme qui représente l’ensemble des institutions, et des relations qui les unissent, dont se dote, au niveau officiel, un Etat pour organiser et distribuer le pouvoir. Certains modèles politiques ont été institutionnalisés à l’échelle d’un Etat pour devenir des systèmes politiques alors que d’autres, restés prégnants à des échelles réduites, cohabitent avec des systèmes politiques bien souvent exogènes.

Cette distinction permet d’observer que les relations d’autorité résistent aux habillages politiques, qu’ils soient totalitaires ou libéraux. Les représentations traditionnelles du pouvoir persistent et s’adaptent aux systèmes politiques successifs. Ainsi, des systèmes politiques identiques peuvent prendre des formes très diverses parce qu’en fonction des relations et des comportements politiques propres à chaque culture, ils seront interprétés différemment.

Enfin, les systèmes politiques contemporains ont souvent fait l’objet d’importation, principalement du fait de deux phénomènes majeurs : la colonisation et la mondialisation. Bertrand Badie¹ fait un inventaire des “produits importés” et des stratégies d’emprunts spécifiques. Dans un contexte plus proche de nous, l’ingénierie institutionnelle menée par les organisations internationales dans les Etats engagés dans des réformes d’Etat et issus d’un conflit violent relève également de cette tendance.

L’étude des relations d’autorité qu’entretiennent les individus, dans le cercle privé autant qu’au niveau officiel, nous paraît essentielle pour connaître le système politique en vigueur et les chances d’une démocratisation.

La quête de légitimité

En démocratie, la légitimité provient essentiellement des élections. Or ce modèle de démocratie représentative reposant sur le suffrage universel doit, dans les contextes que nous étudions, cohabiter avec des modèles de légitimation traditionnels. La superposition de ces différentes pratiques donnent ainsi lieu à des systèmes singuliers. L’Histoire et l’ethnologie fournissent des explications à l’émergence ou au maintien des acteurs au pouvoir et nous aident à déterminer les sources de la légitimité politique et les processus de légitimation.

Les processus de légitimité sont diversifiés et articulent plusieurs sources de légitimation, qu’elles puisent dans les institutions modernes, comme les élections démocratiques, ou les légitimités traditionnelles, mutées et adaptées aux systèmes parfois exogènes comme l’idéologie communiste. La négation de ces processus de légitimation et l’apparition d’un pouvoir autoritaire donne généralement lieu à une forte personnalisation du pouvoir. Nous étudions tout particulièrement les légitimités électorale, traditionnelles, idéologique et circonstancielle.

3 – L’institutionnalisation du pouvoir

Dans le vaste chantier de la ré-organisation, nous nous concentrerons sur deux domaines :

le passage d’un fractionnement du pouvoir – typique des situations conflictuelles – à un pouvoir centralisé.

La définition de processus instituants, indispensables pour susciter auprès de la population un sentiment collectif d’appartenance à l’Etat. Ces analyses nous amènent forcément à nous interroger sur la place de l’Etat.

Comme l’a montré notre analyse des relations de pouvoir, nous ne croyons pas à l’importation de modèles constitutionnels et de statuts juridiques sous l’égide d’organisations européennes à vocation politique. Les processus de transition ne doivent pas être unilatéraux – sous forme de conseils ou d’assistance – mais bien sur la base d’échange et d’adaptation.

« Dans cette perspective, la démocratisation attendue des Etats post-communistes est le résultat d’un processus, global et à sens unique, de transfert de technologies institutionnelles, en quelque sorte d’une perfusion démocratique destinée à produire, par effet d’accoutumance et d’acculturation, des comportements politiques et des régulations juridiques conformes aux standards européens de l’“Europe du droit” (Robert Badinter). » ²

Quel Etat ?

1989 et les évolutions politiques qui s’en sont suivies ont initié une ère de dépérissement de l’Etat. Cette période a été marquée par le post-étatisme et le post-national si bien que l’Etat était dépassé à la fois par le haut – la mondialisation - et par le bas, avec la crise de la démocratie représentative nationale. L’Etat devait tenir le rôle d’un simple échelon dans la nouvelle gouvernance, entre le mondial et le local. « Entre globalité et proximité, l’Etat était en train de perdre sa primordialité » ³ . Cette ère fut close avec les attentats du 11 septembre 2001 : l’Etat est re-devenu le garant de la sécurité nationale et donc protecteur de la liberté. « La crise sécuritaire a provoqué le contre-temps économique qui a, à son tour, rappelé l’utilité, voire la nécessité d’une certaine régulation étatique. » ⁴

Indépendamment de cette évolution globale, le contexte de l’Europe centrale et orientale, de l’espace post-soviétique et des pays qui se sont inspirés de ce modèle dresse un rapport singulier entre l’Etat et la démocratie. L’Etat est le mal aimé de la transition démocratique car il est perçu comme le “fief” d’un parti ou “la propriété” de la classe dirigeante. On a pu observer que les acteurs des transitions à l’Est ont eu du mal à séparer l’Etat d’une tendance politique ou idéologique particulière, notamment lorsqu’il s’est agi de discuter de la forme de l’Etat, monarchique ou républicaine. Il y a sans doute ici un besoin d’éducation à l’idée de neutralité de l’Etat qui le place au-dessus des partis et des majorités circonstancielles pour, par exemple, restaurer à l’opposition sa pleine place au sein de l’Etat, et non pas en dehors, et sa fonction essentielle pour le fonctionnement de la démocratie. L’Etat doit aider à consolider la politique démocratique et permettre la confrontation des idées politiques (débats, programmes partisans, projets législatifs) pour installer la culture démocratique en profondeur. Il doit s’imposer comme le lieu où négociation et compromis sont des valeurs légitimantes des décisions, comme instance primordiale d’une nouvelle régulation politique pour que les pulsions de l’opinion intègrent les rythmes plus longs et les mouvements plus profonds de la vie politique.

« La situation est d’autant plus délicate dans les jeunes démocraties d’Europe centrale et orientale que le temps de la société civile vient, avec son incontournable, l’opinion publique, sans que, au préalable, l’institution étatique – représentative – ait pu être consolidée, comme cadre ou “correctif” du libre jeu des forces sur le “marché” ouvert de l’opinion publique » .⁵

L’Etat est concurrencé dans son rôle par la « légitimité nouvelle du Marché, désormais présent dans l’espace politique » ⁶ . Pour réaliser leur transition, les pays d’Europe centrale et orientale (PECO) avaient deux urgences : se débarrasser de l’Etat-parti et construire le marché économique. Le capitalisme concurrentiel impliquant une massive désétatisation de l’économie administrée, le marché s’est engouffré dans cet appel d’air provoqué par l’implosion du bureaucratisme réel. L’Etat étant perçu par la perversion de ses fonctions – appareil répressif et bureaucratique, le contexte était particulièrement réceptif à l’idée de marché qui passe complètement au-dessus de l’Etat. On constate une forte promotion de l’économisme parmi les référentiels majeurs des nouveaux discours de légitimation le marché est prometteur de liberté et de bien-être.

L’émergence d’un pouvoir central, ou la transformation du conflit et son cantonnement dans l’espace politique

Un conflit violent, du point de vue politique, peut être analysé comme une fragmentation du pouvoir sous le coup de la remise en cause du pouvoir central, de l’émergence de nouveaux acteurs et de la formation, à travers un territoire et une armée, de plusieurs pouvoirs. De la même manière, les monopartismes offraient une image erronée d’un monopole du politique. Les contestataires et les dissidents, jusque là condamnés au silence et à la clandestinité, se sont posés en acteurs politiques et se sont dotés de représentants pour prétendre au pouvoir dès que le régime affaibli et discrédité a vacillé.

Comment transformer une multitude de pouvoirs locaux en un pouvoir central ? Faut-il négocier avec les anciens pouvoirs, même quand ils ne sont pas fréquentables ? ou les écarter ? Une partie de la réponse se trouve sans doute dans les interdépendances qui existent entre les différentes forces politiques, dans la forme que prend l’Etat (partage du pouvoir, organisation de la multiculturalité) et dans ses moyens d’actions. Le souci, ensuite, d’équilibrer les pouvoirs doit être constant pour prévenir le risque d’émergence d’un pouvoir autoritaire.

La résolution d’un conflit peut se traduire par un processus de paix avec des négociations et finalement la signature d’accords de paix. Cette situation d’exception dans la vie d’un pays doit ensuite se normaliser dans les conditions d’une vie politique démocratique. L’ensemble des acteurs du conflit doit trouver une représentation dans le nouvel Etat. Leur intégration à l’espace politique doit être garantie par le pluralisme et un climat pacifié. Le désarmement et la réintégration des soldats à la vie civile est une étape primordiale dans ce processus.

Le modèle de la consociation tel que l’a développé Arendt Lijphart (1969) constitue à nos yeux une proposition politique intéressante. Nous en étudions les applications dans différents contextes pour évaluer les possibilités de résolution des conflits qu’elle offre. Par ailleurs, cette proposition comporte certaines limites que nous gardons à l’esprit dans nos analyses : le risque de polarisation, notamment, du fait de la capacité du système à accentuer les clivages existant dans la société. Enfin son système électoral proportionnel conduit à la prolifération des petits partis et encourage l’identification aux frontières ethniques. La seconde critique réside dans la nature même du paradigme : le mode consensuel est peu convaincant, ce système ne garantit pas que les décisions sont obligatoirement prises au consensus ; il réduit cependant les incertitudes et le sentiment de domination et de violence.

Les processus instituants

Dans le cas de sortie de guerre comme dans celui de reconstruction d’un Etat, il s’agit de créer un espace collectif, un sentiment national, un Etat dans lequel se reconnaît l’ensemble de la population. Il s’agira aussi de s’interroger sur la manière dont est perçu et organisé le bien public. Quelles formes de solidarités existent et quel désir de vivre ensemble ?

Parmi ces processus, la réconciliation doit être citée la première. Elle apparaît bien comme la première des étapes à entreprendre au lendemain d’un conflit pour ensuite pouvoir envisager un avenir commun. Le paradoxe réside dans le fait que cette étape est également la plus longue à réaliser. Seul le temps peut atténuer les blessures provoquées par le conflit et calmer les esprits emprunts de vengeance. L’essentiel demeure que le pouvoir en place se doit de donner des signes forts de sa détermination à conduire un tel processus.

Nous pourrions encore citer la gestion de la pluriculturalité, la création d’institutions et la participation à celles-ci, les services publics etc.

4 – La société civile

Nous proposons une définition plus large de la société civile : la définition occidentale ne reconnaît l’existence d’une société civile qu’en présence d’ONG, de syndicats, de partis politiques etc. Nous étudierons différentes sortes de structurations et d’organisations traditionnelles des sociétés qui peuvent constituer des leviers de pouvoir pour le futur et notamment le rôle des chefs traditionnels dans la résolution des conflits au niveau local. La place des diasporas sera étudiée pour analyser les changements qu’elles peuvent apporter à une société, comme par exemple en Géorgie où le Premier Ministre a été formée en France.

5 – L’économie

Dans le vaste champ économique, nous choisissons d’étudier plus spécifiquement les interdépendance entre le politique et l’économique.

L’absence de reprise économique nuit considérablement aux avancées de la transition politique au point de la faire échouer : les populations mécontentes qui ne voient pas leur sort s’améliorer perdent toute confiance dans leurs dirigeants. Inversement, l’économie peut venir au secours de la politique dans le cadre de processus d’intégration régionale. La Commission internationale sur les Balkans, présidée par Giuliano Amato, dans son rapport rendu en avril 2005 conclut qu’aucun problème de fond n’a été résolu dans cette région en dépit du calme apparent, gagné au prix d’une forte présence militaire de l’OTAN et d’une aide internationale conséquente. Il préconise, pour sortir du cercle vicieux, l’adhésion à l’Union européenne.

Dans le contexte de l’Asie centrale ex-soviétique, on observe un lien fort entre les réformes économiques et l’ouverture du système politique. En effet, au Kirghizstan et au Kazakhstan, où les réformes économiques ont conduit à une plus grande redistribution des biens étatiques, les élites politiques ont connu un plus grand renouvellement.