El presente texto se propone estudiar las repercusiones locales y regionales de una política nacional de descentralización. Analizará para ello el caso de La Ley de Fronteras de 1995 y sus efectos en las localidades colombianas de San Miguel, La Dorada y La Hormiga (departamento del Putumayo), ubicadas en la frontera amazónica con el Ecuador. Esta evidencia nos servirá, para ilustrar las dinámicas concretas que se desencadenan en unas localidades a partir de la formulación de una política nacional de descentralización dirigida a “suplir el déficit de estado” y a trasladar competencias y recursos a los territorios de la periferia colombiana. Plantearemos como hipótesis que aquello que significa para tecnócratas y funcionarios del estado central “cubrir el déficit de estado”, se traduce en la práctica en un reacomodamiento no pocas veces conflictivo de las diferentes fuerzas políticas locales. A continuación presentaremos brevemente los contenidos de la Ley de Fronteras para luego evidenciar sus repercusiones en el complejo mapa político del Sur del Putumayo.

La Ley de Fronteras

Varias lógicas subyacen a la práctica y al discurso de las reformas de descentralización puestas en marcha entre los años 1980-2000 en Colombia. Según la politóloga Pilar Gaitán, está presente la necesidad de fortalecer la dimensión simbólica y política del estado, “compensando su precariedad” e “insuficiente cobertura”. En segundo lugar, la descentralización aparece como una forma de “descargar” al estado central de las responsabilidades fiscales, lo cual supone una reasignación de competencias y una transferencia de recursos a las regiones y localidades. En tercer lugar, la descentralización se erige como una respuesta a las reivindicaciones sociales que emergen crecientemente de las regiones, dinámica que rebasa la capacidad de control del estado central, buscando así una “relocalización” de los conflictos sociales ¹ . Por último, la descentralización está animada por una búsqueda de legitimidad y representatividad del régimen, constituyéndose en una forma de transición de un régimen cerrado y pactado a una democracia más incluyente y pluralista. ².

La Ley 191 de 1995, conocida como Ley de Fronteras, se inscribió en el marco de las políticas de descentralización del estado colombiano emprendidas en las décadas de los ochenta y noventa, en la medida en que buscaba trasladar competencias y recursos a las localidades fronterizas. Conforme a los artículos 285, 289 y 337 de la Constitución Nacional, La Ley de Fronteras estableció un régimen especial para aquellas áreas del territorio nacional colindantes con países vecinos. Esta norma buscaba crear condiciones para el desarrollo de las áreas fronterizas con el fin de impulsar su incorporación a la economía nacional y asegurar la integración con las comunidades fronterizas de los países colindantes. Sin embargo, su importancia no radicaba solamente en el contenido, sino que la sola discusión en los órganos del poder nacional de una ley que tuviera por objeto las zonas fronterizas, permitía fijar la atención de los funcionarios del estado central en estos lejanos territorios. En las regiones, este hecho suscitó una serie de expectativas que se transformaron rápidamente en sucesivas luchas, competencias y negociaciones entre grupos políticos locales.

La noticia de la discusión y de la preparación de la Ley de Fronteras en el Congreso de la República, llegó a oídos de un diputado a la Asamblea Departamental del Putumayo, quien se dedicó a propagarla entre los políticos del pequeño poblado de La Dorada, que como él, buscaban desde hacía algo menos de una década, la conformación de un municipio.

 

Disputas y negociaciones locales y sublocales

La aspiración de crear el municipio nació en 1988 con la consagración de la primera elección popular de alcaldes en Colombia y tomó fuerza con las posteriores reformas descentralizadoras de los noventas. Una nueva entidad territorial suponía para los políticos de La Dorada la reasignación de competencias políticas, fiscales y administrativas, y sobre todo, la posibilidad de controlar autónomamente las transferencias de recursos provenientes del estado central.

Lo anterior cobra relevancia si se considera que existía una histórica rivalidad entre la inspección de policía de La Dorada y la cabecera municipal de La Hormiga, relacionada con los orígenes del poblamiento. Una y otra localidad se conformaron entre 1960-1970, con el flujo migratorio que provocó la demanda de mano de obra no calificada en la construcción de la infraestructura requerida para la explotación de yacimientos petroleros en el Sur del Putumayo. La apertura de una vía de acceso a los pozos de crudo promovió enseguida el asentamiento a los lados de la carretera de grupos humanos que se dedicaron a la explotación de tierras baldías, combinando la extracción de maderables y las actividades agrícolas. Sin embargo, es sólo en los años ochentas, con la llegada masiva de gente atraída por las promesas de la coca, cuando La Hormiga y La Dorada se organizan como nacientes núcleos urbanos. Aún si los ejes y los ritmos del poblamiento son muy similares entre una y otra localidad, existen diferencias en el origen y en la filiación política de sus corrientes colonizadoras. Mientras La Dorada fue ocupada en su mayoría por campesinos nariñenses de filiación conservadora, La Hormiga fue poblada por antioqueños, vallecaucanos y huilenses de adscripción liberal.

Esta diferencia repercutiría luego en las asignaciones presupuestales del municipio. Las sucesivas administraciones liberales de La Hormiga favorecían sistemáticamente la inversión de recursos hacia los centros poblados de su misma filiación política. La creación de un municipio con sede en La Dorada significaba entonces, para el sector político conservador, una posibilidad de superar la dominación de la cabecera municipal y constituirse por esa vía en la fuente de poder local.

No obstante, este objetivo no estaba exento de dificultades. A la histórica rivalidad con La Hormiga, se sumaba una disputa con la vecina inspección de San Miguel, la cual buscaba igualmente erigirse en la sede administrativa de la nueva entidad territorial fronteriza. En el pequeño poblado ubicado a orillas del río amazónico San Miguel, caudal que separa los países de Ecuador y Colombia, reside una población mayoritariamente afrodescendiente de filiación liberal, proveniente del pacífico nariñense y caucano.

Así las cosas, los políticos liberales de la cabecera municipal de La Hormiga se aliaron con algunos de sus copartidarios de las inspecciones de La Dorada y San Miguel para oponerse a la constitución de la nueva entidad territorial. Unos y otros veían en dicha segregación la sumisión al grupo político conservador, la pérdida del control sobre los recursos provenientes del estado central y, en últimas, la pérdida del control político de la localidad.

A estas rivalidades políticas locales y sublocales se sumó la guerrilla de las Fuerzas Armadas Revolucionarias de Colombia, FARC, cuando recibió la queja por parte de algunos liberales de que los dirigentes conservadores habrían incurrido en irregularidades en el manejo del presupuesto de la Junta de Acción Comunal de La Dorada y estarían además, indirectamente, favoreciendo la llegada de la policía a la localidad con la creación del municipio. La intervención de las FARC habría forzado a varios de los políticos conservadores de La Dorada a abandonar definitivamente la zona y habría igualmente incidido en el asesinato en 1991 de uno de los pioneros de la iniciativa de la creación del municipio.

La aspiración de fundar un nuevo municipio se disolvió durante cerca de tres años y retomaría fuerza solamente en 1994 con la noticia de la discusión en el Congreso de la República de una ley tendiente a promover el desarrollo de las áreas del territorio nacional colindantes con los países vecinos.

Aun si la Ley de Fronteras, considerada uno de los instrumentos jurídicos fundamentales de la década de los noventa en lo referente a las áreas fronterizas, no contempla la conformación de nuevas entidades territoriales, su formulación se convirtió en una vitrina aprovechada por los dirigentes del Sur del Putumayo. Para los políticos de La Dorada, el repentino interés de los funcionarios del orden nacional por las zonas fronterizas, sirvió para denunciar el abandono por las autoridades de La Hormiga de los territorios fronterizos bajo su jurisdicción, y por esa vía, para presionar la anhelada autonomía político-administrativa. Para los dirigentes de La Hormiga, representaba una oportunidad de obtener los beneficios económicos, fiscales y administrativos contemplados en la Ley, una posibilidad de convertirse en el punto de referencia nacional como único paso fronterizo entre Colombia y Ecuador en la cuenca amazónica, y en últimas, de afianzar su hegemonía regional. Para los líderes de San Miguel, significaba superar la situación de caserío perdido a orillas del río amazónico para convertirse, como lo afirman sus habitantes, en “el lugar donde empieza Colombia”.

De esta forma, el diseño de la Ley de Fronteras fue objeto de arduas negociaciones entre los políticos y funcionarios de los órdenes nacional, regional y local. Así lo destaca un estudio del Departamento Nacional de Planeación en 1999:

La Ley [de Fronteras] genera un proceso de apropiación, discusión y análisis regional y nacional sobre el despertar de las zonas de fronteras hacia un desarrollo armónico con respecto a las demás zonas del país que poseen iguales condiciones y requerimientos desde la perspectiva económica, social, cultural, tecnológica y ambiental.

Y añade:

Si bien la Ley no contempla la institucionalización de espacios para la concertación política, el interés de las comunidades y sus representantes ante el Estado, ha desencadenado la realización de eventos y encuentros para la discusión y fijación de posiciones en cuanto a lo estipulado por la Ley y el cumplimiento efectivo del Gobierno.

Las negociaciones propiciadas durante la fase de diseño de la Norma fueron aprovechadas para hacer lobby y para discutir con los funcionarios del estado central otros asuntos del orden regional y local que no concernían estrictamente los contenidos de la Ley. En el Sur del departamento del Putumayo, temas como la creación de la nueva entidad territorial fronteriza y la ubicación de su cabecera eran recurrentes.

Los habitantes de San Miguel y de La Dorada, inspecciones de policía con adscripciones políticas diferentes, reclamaban la sede administrativa de la nueva entidad territorial. Cada grupo se dedicó entonces a reunir los materiales requeridos por la normatividad colombiana para ser elevados a la categoría de municipio. La información solicitada sobre crecimiento demográfico, desarrollo económico y comercial de cada una de estas localidades, fue posteriormente entregada a una comisión del Ministerio de Relaciones Exteriores en una de las visitas al terreno.

No sabemos realmente qué importancia tuvo en la decisión la coincidencia en la filiación política de los líderes de La Dorada y de la jefe de tal cartera ministerial durante el Gobierno de Ernesto Samper, pero lo cierto es que los actores claves del proceso con los cuales nos entrevistamos, le otorgan un peso relevante. Así, en contravía de las recurrentes afirmaciones en los medios de comunicación, ONG y algunos círculos académicos sobre la desintegración de los lazos del bipartidismo, encontramos en este caso concreto que los pobladores siguen experimentando y explicándose la política a través de la filiación partidista.

De este modo, en abril de 1994, una Ordenanza de la Asamblea Departamental del Putumayo estableció “por razones de conveniencia nacional” y previo dictámen del Presidente de La República, crear el municipio denominado San Miguel con cabecera municipal en La Dorada ³. Resulta a propósito interesante señalar que la decisión se tomó en la Asamblea Departamental; es en la instancia regional donde se negociaron y regularon los intereses de los diferentes grupos políticos en disputa por el control político y económico de la localidad.

Al año siguiente, en 1995, se expidió la Ley de Fronteras. Según un documento de evaluación escrito por el Departamento Nacional de Planeación: “La Ley tuvo mucho de retórico y se armó a la manera de una colcha de retazos zurcidos por múltiples intereses” ⁴. El mismo documento advierte:

Después de más de cinco años de sancionada la Ley, los avances más significativos han estado en la expedición de decretos reglamentarios a la norma. La implementación de acciones de identificación, diseño y financiación de proyectos de desarrollo fronterizo quedó rezagada por lo anterior ⁵.

Es así como en desarrollo de la Ley, el decreto reglamentario 1814 de 1995 identificó los municipios y corregimientos de las áreas fronterizas y los clasificó en Zonas de Fronteras y Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo:

“Para efectos de la Ley 191 de 1995, son Zonas de Frontera los siguientes municipios y corregimientos en el Departamento del Putumayo: Puerto Asís, Puerto Leguízamo, La Hormiga o Valle del Guamués, La Dorada-San Miguel.”

“Y para los efectos de la Ley 191 de 1995, se establecen como Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo en el Departamento de Putumayo, los Municipios de Puerto Asís, Puerto Leguízamo y La Hormiga o Valle del Guamués”.

No sabemos las razones que llevaron a excluir al recién constituido municipio de San Miguel de la categoría de Unidad Especial de Desarrollo Fronterizo, precisamente aquella que reúne la mayoría de los beneficios dispuestos en la Ley de Fronteras. Pareciera que el Ejecutivo sólo habría incorporado aquellas áreas fronterizas cuya intensa actividad comercial con los países vecinos justifiquen programas especiales. Sin embargo, al revisar la reglamentación fronteriza posterior a la Ley de Fronteras, advertimos la aparición de sucesivos decretos donde se incluyen otros municipios en la categoría de Unidades Especiales, constituyéndose esto, al parecer, en otro nodo de disputa entre políticos regionales y nacionales.

Lo anterior es confirmado en un análisis realizado por el Departamento Nacional de Planeación a la normatividad fronteriza:

La solicitud permanente de algunas entidades territoriales de ser incluidas como Zonas de Fronteras o Unidades Especiales de Desarrollo Fronterizo, desbordan las posibilidades de la reglamentación y de los requerimientos que la ley define para obtener tales beneficios. Lo anterior se agrava, cuando al revisar los criterios de elegibilidad para haber incluido unos municipios y regiones, no son lo suficientemente claros y acertados en comparación a las razones expuestas por aquellas que aspiran a tales denominaciones.

 

El análisis de este caso concreto, nos permitió, por un lado, evidenciar que aquello denominado por los tecnócratas y responsables de la acción estatal con un lenguaje aparentemente neutro como “medidas tendientes a mejorar las capacidades técnicas de los gobiernos locales” y “a suplir el déficit de estado” es objeto de intensas e intricadas luchas, rivalidades y negociaciones entre funcionarios y políticos del orden nacional y regional. Constituye a menudo la ocasión para definir las hegemonías políticas regionales, locales e incluso sublocales. El estudio de este caso nos permitió ver que la formulación y aplicación de las políticas nacionales de descentralización no funcionan bajo los criterios técnicos y en cierta forma asépticos de “buen gobierno”, sino que implican una permanente negociación con los poderes locales y un realinderamiento de las diversas fuerzas políticas locales. Este análisis nos permitió ver que las políticas nacionales no se implementan de manera unidireccional, sino que son adaptadas, resistidas y modificadas en regiones y localidades.