Se están cumpliendo 15 años de la promulgación de la constitución de 1991, sin duda el mayor cambio en las estructuras estatales, institucionales y políticas en Colombia durante el siglo XX. Por más de 100 años el país se rigió por la centenaria constitución de 1886, la cual fue resultado de la derrota de los liberales a manos de los conservadores en una de las múltiples guerras civiles que sacudieron la nación en el siglo XIX.

La carta del 91 no fue la excepción a la relación entre guerras, violencia política y cambios en el ordenamiento institucional y estatal, tan presentes en la historia de Colombia. En efecto, la Constitución del 91 fue resultado de las deliberaciones de la de la Asamblea Nacional Constituyente, lo cual buscaba conjurar y poner fin la crisis política generada a finales de la década de los 80, especialmente debido al proceso mediante cual narcotráfico y violencia política amenazaban la viabilidad y el futuro de país a través de lo que en su momento se denomino el narcoterrorismo.

La constitución intento modernizar el mundo político, y aunque su impacto se ha visto limitado a ámbitos específicos logró transformar algunos de los sentidos atribuidos a la relación estado y sociedad y convertirse en una de las referencias utilizadas por actores colectivos para reivindicar sus derechos. Precisamente, la carta constitucional opera como el marco histórico desde el cual preguntarnos por la construcción de gobernanza en Colombia. Es ella la que propone un tipo específico de articulación entre ciudadanos y estado.

Sin embargo, semejantes expectativas de « paz política » y « paz social”, no tardaron en desvanecerse y por el contrario durante estos 15 años violencia política y narcotráfico han crecido de manera desbordada. “La paz social” tampoco se logró en gran medida por los motivos que expondremos mas adelante.

Las esperanzas generadas por los avances en materia de derechos y garantías encontraron un formidable obstáculo para su realización plena en las medidas y la reorientación del modelo económico de corte “neoliberal” aplicado con mayor o menor énfasis por los sucesivos gobiernos de turno en estos 15 años.

Este es un asunto central ya que “…es imposible entender los procesos económicos y sociales de Colombia desde comienzos de los años 90, sin entender la dialéctica ente los esfuerzos de modernización económica, representados en la apertura, y la búsqueda de un nuevo pacto social, cuya materialización más importante fue la constitución de 1991” ¹.

La tensión señalada, « …entre una nueva constitución que pedía mas estado como mecanismo para superar la crisis institucional, y plan de desarrollo que diagnostica, la necesidad de menos estado, es eje de la reforma del estado en Colombia » ², no solo es cierto en cuanto al plan de desarrollo durante la administración de Cesar Gaviria entre 1990-1994, como señala Ocampo, sino que se incorporaría constantemente en los gobiernos posteriores y en la discusión entre estos y la sociedad colombiana, es decir se convertiría en un tema central de la agenda política y la gobernabilidad en nuestro país.

Aun más, la actual administración del presidente Álvaro Uribe es señalada por muchos sectores como decididamente contraria a la constitución del 1991. No sólo en materia de derechos económicos, sociales y culturales, sino también en materia de derechos civiles y políticos, así son interpretados los embates contra el derecho de amparo o acción de tutela (articuló 86) y las acciones y propuestas de reforma a la justicia, que tienen como objetivo disminuir las facultades de la Corte Constitucional, precisamente el órgano guardián de la constitución de 1991(Ccajar, 2004).

¿Contradicción u complementariedad?.

La Constitución del 91 en su artículo 1 avanza en la consagración de Colombia como “un Estado social de derecho”, en el artículo 3 se establece la soberanía popular y en él articulo 7, se establece el reconocimiento de la diversidad étnica y cultural de la nación colombiana.

Aun más él titulo II de La Constitución esta consagrado a « los derechos, las garantías y los deberes” y es en opinión de muchos uno de los ejes centrales de la carta. Allí se hace explicito los avances en materia de derechos, no sólo los denominados de primera generación (civiles y políticos, artículos 11 al 41), sino también los derechos denominados tercera generación (económicos, sociales y culturales, artículos 42 al 77), incluso consagra en los artículos 78 al 82 los derechos colectivos y medio ambiente, lo que representa una novedad en el contexto de América Latina.

En síntesis la Constitución de 1991 establece un marco institucional que permite avanzar en el concepto de ciudadanía entendido como “el derecho y tener derechos »(Dagnino, 1998, 51-52, citado en Ramírez, 2001,299)

Sin embargo, Semejante colección de derechos, no pocas veces, se convirtieron en un acto formal o “letra muerta” ante las medidas tomadas en desarrollo del llamado modelo económico neoliberal en boga en América Latina a principios de la década del 90, cuyas piezas claves son: el desmonte del estado, el fortalecimiento de la economía de mercado y el desarrollo “hacia afuera” o apertura económica. Pero tal como señala a Ocampo sobre el eclecticismo de la constitución de 1991, en la medida que esta fue un pacto político, diversos principios defendidos por quienes impulsaban la apertura económica fueron incluidos en la carta, ente ellos, los artículos 334 sobre la libertad económica y la iniciativa privada y el artículo 336 sobre los monopolios que permite la participación privada en aquellos sectores donde el monopolio estatal resulte lesivo al interés publico ³.

En materia de seguridad social y política social y con el objetivo de un estado más eficiente y eficaz las medidas de corte neoliberal se encaminaron en dos direcciones centrales: la focalización en lugar de la universalidad y el subsidio a la oferta en lugar del subsidio a la demanda, lo cual tuvo efectos negativos en la protección y la seguridad social. Allí sin duda los derechos económicos, sociales y culturales, especialmente el derecho salud resultaban afectados.

Resultó una política social que combina el enfoque universalista de los Desc con la asistencia publica, la privatización y la mercantilización. ⁴.

Este viraje hacia la focalización de la acción “social” del estado en el modelo neoliberal, parece enmarcarse o mejor « devolverse” a la caracterización y funcionamiento de los derechos sociales y la lucha contra la pobreza ( que llamaríamos hoy) a principios del siglo XX, cuando según estos autores:“El objetivo común del esfuerzo legal y voluntario era aliviar la molestia de la pobreza sin alterar el modelo de desigualdad, del que la pobreza es el resultado mas obviamente más desagradable” ⁵. La Anterior aun más, ya que las políticas sociales del neoliberalismo han demostrado sus escasos impactos y efectos redistributivos.

Cabe aclarar que existen varias opiniones sobre la relación entre las políticas económicas de ajuste, marco institucional de 1991 y los Desc.

En el ámbito internacional, para La Plataforma Colombiana de Derechos Humanos, democracia y desarrollo; por un lado encamina la comisión Derechos Humanos de Naciones Unidas, la cual señalo que las políticas de ajuste y la deuda externa afectan el desarrollo y se convierten en un obstáculo para la realización de los Desc e insiste según el pacto internacional de derechos económicos, sociales y culturales en obligación de los estados de “formular políticas de desarrollo que mejoren el bienestar de la población, sobre la base de su participación activa, libre y significativa en el desarrollo y la distribución equitativa de los beneficios del mismo” ⁶; y por otro lado van, las exigencias de los organismos internacionales, los cuales con el objetivo de asegurar el pago de la deuda externa imponen medidas económicas de privatización y reformas tributarias, pensionales y laborales, especialmente los países del tercer mundo (Campaña nacional en deuda con los derechos, 2005,37).

En el ámbito nacional, otros autores como Ocampo matizan la afirmación según la cual exista una contradicción irresoluble ente medidas económicas, Desc, y constitución de 91, ya que las medidas de ajuste estructural eran necesarias para la estabilidad macroeconómica y la apertura fue positiva para el crecimiento económico. Sin embargo, Ocampo cuestiona la velocidad de los cambios e indica que un enfoque mas gradualista, tiene efectos mas positivos no solo en el ámbito económico sino también en el ámbito social ⁷ .

La salud.

Los artículos 48 y 49 de la constitución de 1991 son explícitos en cuanto a la obligación del estado de garantizar la seguridad social y la salud, sin embargo la ley marco de seguridad social o ley 100 de 1993 que incluye salud, pensiones y riegos profesionales van en contravía de los preceptos constitucionales.

 

No es casual que precisamente el actual presidente Álvaro Uribe para muchos un decidido critico de la constitución de 1991, haya sido el ponente y principal impulsor de la ley 100, cuando se desempeñaba como senador.

En efecto esta ley se enmarca, en lo que algunos autores llaman « ciudadanía asistida » en el sentido de una política social subsidiaria del modelo económico neoliberal ⁸ .

Aunque la ley 100 pretendía desarrollar los principios de universalidad, solidaridad y eficiencia consagrados en la constitución de 1991, la realidad es que reorganiza los actores del sector salud en un esquema competitivo de mercado, donde el eje articulador son las organizaciones de intermediación, tanto en la prestación del servicio como en su administración ⁹.

Estos organismos de intermediación son básicamente: las Empresas Promotoras de Salud(EPS), las Instituciones Prestadoras de Salud (IPS), las administradoras del régimen subsidiado(ARS), y finalmente la red publica de hospitalaria, cada uno de los cuales pasan convertirse en Empresas Sociales del estado(ESE) y quienes deben competir con las IPS.

El balance, luego de 10 años de promulgada la ley es negativo, en la medida que sé esta lejos de cumplir con los propósitos fijados en la ley misma y por el constituyente de 1991 ya que: existen dificultades en el acceso al servicio, hay una mala calidad en los servicios, la red publica prácticamente colapsó y muchos hospitales fueron cerrados, y todos los días los colombianos se enfrentan a la negación de los servicios o su restricción por parte de las EPS ¹⁰.

Este último aspecto daba por supuesto que “la entrada” de sector privado en la prestación del servicio corregiría a los problemas de eficacia, eficiencia, burocratismo y clientelismo que caracterizaban el sector público bajo el esquema del « estado bienestar”. Sin embargo no se tuvo cuenta que la combinación de las imperfecciones del mercado y la debilidad institucional ¹¹, terminaron por cambiar el monopolio público en la prestación del servicio de salud por las condiciones negativas que impone un monopolio privado en la prestación del servicio.

Ciudadanía o mercado?

La contradicción en la que hemos insistido culmina por hacer más grande la distancia ente ciudadanía formal y ciudadanía sustantiva ¹². Lo primero entendido como “la pertenencia a un estado- nación ¹³. La segunda entendida como“… un conjunto derechos, civiles, políticos y especialmente sociales que implican alguna forma de participación en los asuntos del gobierno” ¹⁴ .

En este aspecto la pregunta de Mashall y Bottomore sigue teniendo vigencia: “¿sigue siendo cierto que la igualdad básica, enriquecida en lo sustancial y expresada en los derechos formales de ciudadanía, es compatible con la desigualdad de clase?” ¹⁵ .

Una vez mas nos hallamos ante el asunto central que nos ocupa, sobre cual cabe insistir, y es la compatibilidad o mejor la incompatibilidad entre un marco constitucional encaminado a la justicia social por la vía del fortalecimiento de los derechos y una economía orientada al mercado que deja la regulación o la “mano invisible” de Adam Smith.

Sin embargo, no solo cabe señalar la contradicción, también es posible la combinación y la complementariedad. Se trata hacer uso amplio de los mercados para generar crecimiento. Por lo anterior, se insiste que es falso plantear el dilema de la utilización o no de los mercados. Sin duda, que tanto globalmente como para las sociedades nacionales, dimensiones como la salud y la educación deberían estar por fuera de las reglas de mercado y ser objeto de la acción estatal e institucional, lo cual no implica volver al paradigma de “estado de bienestar”. Como lo anota, Sen “El uso combinado de los mercados e instituciones ajenas al mercado ofrece las mejores perspectivas para reducir la desigualdad mundial y aumentar la seguridad humana” (Amartya Sen 2002, citado en Comisión de Seguridad Humana, 2003, 82). Este concepto de instituciones por fuera del mercado nos remite, sin duda, a una de las preguntas centrales de Marshall y Bottomore que consiste en: “La posibilidad de combinar en un solo sistema los principios de justicia social y precio del mercado” ¹⁶.

Se trata de un conflicto persistente “…entre la tendencia de la economía capitalista de mercado de producir desigualdades y la del estado de bienestar de fomentar la igualdad » ¹⁷.

Queda entonces una lección, que ha sido asumida por los ONG en Colombia y que se constituye en un desarrollo practico del concepto de “gobernanza”. No se trata solamente del fortalecimiento del estado de derecho y de las instituciones políticas. También es necesario un esfuerzo encaminado, no solo a la parte normativa y legal o a las prácticas y leyes que regulan las relaciones entre las personas y el estado, si no que también se debe tomar en cuenta las formas en como los pobladores y las comunidades entienden, utilizan y valoran la ley y sus instituciones (Comisión de Seguridad Humana 2003,76).

Una vez más se corrobora, la tradición colombiana de dotar al ámbito legal y jurídico de propiedades automáticas y mecánicas para generar el cambio político y social.

También, es usual que las tensiones y visiones diferentes de las agendas de la comunidad internacional se expresen en el país en temas como el conflicto, el desarrollo y la gobernabilidad, no solo se trata de la colisión y caminos encontrados entre la agenda de Naciones Unidas, la Unión Europea y los organismos financieros internacionales , como quedo demostrado, sino que ambas agendas suponen e insisten en observar y analizar la trayectoria de las naciones del tercer mundo como una anomalía que hay que “corregir” , lo que implica no pocas veces resultados contrarios a los esperados en materia de cooperación internacional.

En síntesis tanto las sociedades nacionales, como la comunidad internacional, deben preocuparse más por los aspectos sociológicos e históricos particulares de cada nación y menos por establecer marcos normativos y formulas estandarizadas de ayuda y cooperación internacional. Pensar la gobernanza en Colombia significaría establecer un equilibrio entre lo global y lo local y tener mayor reflexividad en los supuestos teóricos y en los estudios empíricos para indagar las causas que subyacen a los problemas y vicisitudes a los que se enfrentan las políticas, programas y normas que esta dirigidos a crear condiciones y alcanzar el desarrollo, la superación del conflicto y la gobernabilidad democrática.

Olvidarse de lo anterior implica la sorpresa de muchos cuando, para el caso que nos ocupa, la reforma sistema nacional de salud y los avances derechos económicos, sociales y culturales de la constitución de 1991, terminaron siendo un ámbito de disputa ideológica y practica de los actores armados y cooptados por las prácticas clientelisticas que hace parte de una cultura política fuertemente arraigada que se corresponde con tipo concreto de poder político que se ejerce en las regiones y con las relaciones que la gente y las comunidades establecen con la ley, la norma, la política y los políticos .