La gouvernance est un concept éminemment institutionnel dans le sens où ce sont les acteurs dominants de l’arène politique, les Institutions Financières Internationales, qui ont placé ce thème sur l’agenda politique il y a une dizaine d’années. Ce concept est apparu tout d’abord dans les discours des institutions. Progressivement, il a été traduit dans leurs stratégies, leurs programmes, leurs plans d’action, leurs indicateurs, leurs modes d’évaluation…

La notion de gouvernance s’est ensuite transférée à d’autres secteurs. Relayés par la sphère académique (université et centres spécialisés dans la recherche-action), les débats liés à la gouvernance dans les politiques de développement ont ultérieurement émergé au sein d’autres institutions du développement puis dans les discours des acteurs non gouvernementaux. En l’espace de quelques années, cette notion a été critiquée puis appréhendée et enfin appropriée par la plupart des acteurs étatiques et non étatiques oeuvrant, de près ou de loin, dans le domaine de la coopération au développement.

Si l’article « Le concept de gouvernance dans les discours de la Commission européenne »¹ de ce dossier se penche sur les discours des institutions (Banque Mondiale et Commission européenne) sur la gouvernance , il est également intéressant d’envisager ce concept à la lumière des autres acteurs incontournables des politiques et des projets de développement : les Organisations de la Société Civile (OSC) européennes et issues des pays du Sud. Ce secteur regroupant des acteurs extrêmement diversifiés, nous tenterons de faire émerger quelques spécificités selon que l’on traite des réseaux européens engagés dans des stratégies de plaidoyer institutionnel à Bruxelles, des ONG européennes qui exécutent des projets de développement et des OSC issues des Etats du Sud.

S’il parait difficile de faire émerger un consensus qui serait partagé par tous ces acteurs, il est possible d’avancer quelques similitudes dans les conceptions de la notion de gouvernance. Les organisations de la société civile, et avant tout les réseaux européens, se positionnent face aux discours institutionnels et tentent de proposer des alternatives en vue notamment, d’affirmer leurs positions d’acteurs incontournables des politiques et des projets de développement.

Dans cette perspective, il est pertinent d’analyser comment les OSC se sont réappropriées les discours sur la gouvernance et comment elles envisagent ce concept de façon à améliorer leurs positions face aux institutions. Afin de relier notre analyse à l’actualité, il peut être également intéressant d’aborder les réactions de ces acteurs face à l’Initiative gouvernance de la Commission européenne. Quelle est la position des réseaux européens et de leurs partenaires du Sud face aux modalités accompagnant le processus de programmation du 10ème FED comme les Profils de gouvernance?

Afin de répondre à ces différentes questions, nous abordons tout d’abord les stratégies de réappropriation du concept de gouvernance par les organisations de la société civile avant d’envisager leurs revendications et leurs positionnements face aux outils récemment introduits par la Commission européenne.

1.La gouvernance pour les OSC: stratégies pour améliorer leurs accès aux arènes politiques

Les pages suivantes ont été élaborées après une lecture attentive des documents de stratégie issus de réseaux et d’organisations de la société civile engagés dans le plaidoyer institutionnel auprès de la Commission européenne. Ces structures, fédérant plusieurs dizaines d’organisations, revendiquent une place privilégiée dans le processus de prise de décision au niveau européen.

En prévision de la tenue des Journées européennes de développement en novembre 2006, certaines OSC (Concord, ActionAid, CIDSE, Aprodev, Eurostep, Eurodad…) se sont rencontrées afin d’adopter une position commune face aux discours de la Commission au sujet de la gouvernance.² A cette occasion, mais également à l’aide de documents rédigés par ces organisations, il a été possible de déceler et d’identifier les positions de ces acteurs face à la définition institutionnelle de la gouvernance.

• Du scepticisme au réalisme

Lors de l’émergence de la thématique « gouvernance » sur l’agenda international, la réaction première des organisations de la société civile a été majoritairement la méfiance et le scepticisme. En effet, ce nouveau paradigme est apparu suite à l’échec des Plans d’Ajustement Structurel mis en place par les Institutions Financières Internationales (IFI). Ces plans ont conduit, dans la majorité des pays « bénéficiaires », au démantèlement des structures étatiques sans pour autant initier un processus de développement durable dans ces pays.

En changeant de vocable et en adoptant les « Stratégies de Réduction de la Pauvreté » tout en prônant la « promotion de la bonne gouvernance » au Sud, les IFI suivraient, de fait, les mêmes objectifs. Dans cette optique, il y a encore quelques années, la plupart des acteurs non gouvernementaux considéraient que la promotion de la « bonne gouvernance » reflétait la volonté masquée des IFI d’engager et d’accélérer les processus de privatisation et de déréglementation dans les pays en voie de développement. Les acteurs de terrain et les organisations engagées dans le plaidoyer critiquaient et refusaient de tels discours en considérant que le développement devait avant tout viser à l’amélioration des conditions de vie des populations les plus pauvres et en aucun cas se limiter exclusivement aux questions économiques et financières.

Au fil des années, les prises de positions des organisations de la société civile ont progressivement évolué. Face à l’omniprésence du concept de gouvernance et à la redéfinition

de l’ensemble des politiques des bailleurs en fonction de ce nouveau paradigme, les acteurs non étatiques ont adapté leurs discours, ont accepté le recours à ce terme en se le réappropriant. Les ONG du Nord étant souvent fortement dépendantes financièrement des institutions, elles ont parfois été contraintes d’adapter leurs stratégies aux « modes institutionnelles » en vue de profiter des opportunités mais également de survivre d’un point de vue organisationnel.

Une des multiples facettes de la gouvernance est l’«ouverture multi acteurs et multi niveaux » des processus de prise de décision politique. Dans cette perspective, les OSC peuvent profiter de la promotion de la bonne gouvernance afin d’améliorer leurs positions dans l’arène. En tant qu’acteurs rationnels, elles se sont donc placées dans une posture réaliste visant à réadapter progressivement leurs discours sur la gouvernance.

• Trois espaces de gouvernance : trois opportunités de se renforcer

Il est évident que les OSC, caractérisées par leurs extrêmes diversités, n’ont pas adopté les mêmes stratégies aux mêmes moments. Notre volonté n’est pas de proposer ici une analyse exhaustive mais plutôt de faire apparaître les contours généraux de l’évolution des discours des OSC face à la gouvernance.

En reprenant la typologie des différentes conceptions de la gouvernance établie dans la fiche de synthèse du dossier ³, nous tâchons de déceler dans quelle mesure les OSC se sont réappropriées les discours institutionnels afin de réenvisager et de renforcer leurs places dans les arènes politiques.

• La gouvernance appliquée au policy-making européen

Lorsque le concept de gouvernance est utilisé pour analyser l’espace politique européen en construction ainsi que le processus de prise de décision au niveau communautaire, il est repris avant tout par les réseaux européens de la société civile dans le but de revendiquer une participation à la prise de décision ainsi qu’un accès au financement institutionnel.

Pour les structures fédérant de nombreuses organisations comme la plateforme Concord ou les réseaux Eurodad et Eurostep, la bonne gouvernance européenne passe nécessairement par l’instauration d’un véritable dialogue politique (ou civil) entre ces organisations et les institutions européennes. Par exemple, les procédures facilitant la consultation et la participation ne doivent pas être fixées de manière discrétionnaire par les institutions. Au contraire, la gouvernance appliquée au policy-making européen sous-entend, pour les différents réseaux, que le dialogue entre les OSC et les institutions européennes soit obligatoire, contraignant et encadré par des cadres juridiques acceptés par les parties (à l’image du dialogue social européen ⁴ ). Ce dialogue doit permettre aux réseaux de participer effectivement grâce à des délais de consultation adaptés. De même, les résultats du dialogue doivent transparaître dans les décisions et les pratiques postérieures des institutions.

Les réseaux européens engagés dans le plaidoyer ont également recours au concept de gouvernance afin de solliciter davantage de financement institutionnel pour pouvoir porter leurs intérêts jusqu’aux institutions. En effet, selon ces organisations, la gouvernance multi-acteurs requiert des protagonistes disposant de réelles capacités financière et technique en vue de peser réellement dans la prise de décision.

• La bonne gouvernance dans les Etats du Sud

Lorsque le concept de gouvernance qualifie l’espace politique des pays du Sud, il est avant tout envisagé par les OSC du Nord et du Sud comme un moyen de faire émerger et de renforcer la société civile de ces pays.

Tandis que pour la Commission européenne, la bonne gouvernance est tout d’abord synonyme de « bonne gestion des affaires publiques » et vise en priorité aux réformes de l’Etat, pour les OSC, le recours à la gouvernance doit permettre aux acteurs locaux non étatiques de se repositionner dans l’arène politique locale. Cette gouvernance doit être « démocratique et juste »⁵ et doit avoir comme objectif prioritaire l’amélioration des conditions de vie des individus et des groupes les plus démunis. Pour ce faire, il est nécessaire que les organisations de base, proches de la population cible, ainsi que les réseaux et les organisations faîtières, puissent disposer de ressources adéquates afin d’œuvrer sur le terrain mais également d’avoir une place dans la définition et la mise en œuvre des politiques publiques nationales et des programmes des bailleurs présents dans le pays.

Dans les Etats du Sud, le recours au concept de gouvernance est clairement utilisé par les OSC comme une façon de se légitimer et de renforcer leurs positions face aux acteurs étatiques. Leurs partenaires du Nord, les ONG européennes de développement, ont également recours au concept de gouvernance lorsqu’ils s’engagent dans le « renforcement des capacités » des acteurs du Sud. Afin de faire émerger des OSC effectives et efficaces au Sud dans le cadre de la promotion de la bonne gouvernance, les ONG européennes initient des projets visant à les soutenir techniquement et financièrement.

Dans le contexte des Etats du Sud, le recours à la bonne gouvernance peut donc permettre aux OSC du Sud d’être reconnues et légitimées.

• La gouvernance au sein du champ organisationnel de la société civile

Pour les OSC, la troisième façon de se repositionner face aux autres acteurs de l’arène politique consiste à faire appel au concept de gouvernance afin de réenvisager et parfois de réformer les relations entre les différentes organisations: entre les réseaux et leurs membres, entre les ONG européennes et leurs partenaires du Sud…

Au sein de nombreuses ONG de développement, nous assistons depuis quelques années au phénomène d’internationalisation ou d’ « africanisation » des structures décisionnaires. Ce processus consiste, pour les ONG européennes, à redéfinir leurs relations avec leurs relais ou partenaires dans les pays du Sud dans le but, entre autre, de s’adapter aux nouvelles possibilités de financement offertes par les bailleurs aux ONG locales des pays en voie de développement.

Dans le cadre du soutien aux actions des acteurs non étatiques, les nouvelles perspectives financières des bailleurs mettent bien souvent sur un pied d’égalité les OSC locales et les ONG européennes ⁶ . Dans cette optique, les ONG européennes sont tentées de « créer » des structures dépendant juridiquement de l’Etat dans lequel elles sont engagées mais qui, de fait, seraient les « filiales » locales des ONG internationales les plus importantes. Ce repositionnement des acteurs non étatiques, cette relocalisation, permet d’adapter les structures aux nouvelles opportunités de financement mis en place par les bailleurs. En engageant des réflexions sur leur gouvernance interne, les réseaux et fédérations d’ONG visent donc une fois de plus à accroître leurs positions au sein des différentes arènes politiques.

 

A travers trois utilisations différentes du concept de gouvernance, nous avons brièvement analysé dans quelle mesure les OSC peuvent notamment utiliser cette notion afin de se positionner favorablement face aux institutions (comme la Commission européenne) et aux Etats du Sud. Ces organisations ont donc su adapter leurs discours aux nouvelles opportunités offertes par l’apparition de la gouvernance sur l’agenda international. Malgré leurs adaptations à ce nouveau contexte, les ONG savent garder leurs indépendances en offrant une vision alternative et parfois très critique, des discours institutionnels sur la gouvernance.

2.Positionnements et réactions face aux débats sur les « Profils de gouvernance » établis par la Commission

Afin de lier notre analyse à l’actualité, il peut être intéressant de nous attarder dans cette deuxième partie sur les positions des OSC du Nord comme du Sud sur les récentes « innovations institutionnelles » en terme de gouvernance, à savoir les profils de gouvernance créés par la Commission européenne⁷.

Après avoir rencontré plusieurs représentants de réseaux européens d’ONG et parcouru les publications de ces organisations ⁸, nous proposons ici de mettre en évidence les principales revendications des OSC face à ces outils, à ces profils, à travers desquels transparaît la nouvelle approche institutionnelle de la gouvernance.

• Davantage d’espace aux acteurs locaux

La revendication principale des différents réseaux face aux discours de la Commission sur la gouvernance concerne la place des Etats du Sud. Ceux-ci doivent pouvoir être en mesure d’élaborer leurs propres modèles de bonne gouvernance. Pour ce faire, la Commission devrait respecter le rythme et les priorités politiques des acteurs nationaux au lieu de proposer un cadre unique (le profil) qui s’impose, de fait, à l’ensemble des pays, indépendamment de leurs situations de départ. Selon les OSC du Nord comme du Sud, il est indispensable de concevoir les profils en fonction des spécificités des Etats partenaires.

Pour aller dans ce sens, les réformes de la gouvernance soutenues par la Commission doivent reposer sur un consensus national autour des objectifs du développement. Les acteurs politiques nationaux et locaux doivent avoir un rôle central dans la définition de ces réformes afin que les processus de changement soient significatifs.

A ce titre, les parlements nationaux devraient être les principaux acteurs de la définition des stratégies nationales liées à la gouvernance. De plus, toujours selon la majorité des OSC, les niveaux sub-nationaux ont vocation à participer à la définition des priorités de développement à travers une participation renforcée des autorités locales et des organisations de base. Ces acteurs sont les plus proches des problèmes et des préoccupations des citoyens. Les bailleurs sont donc appelés à soutenir financièrement le développement de ces niveaux de gouvernance afin qu’ils participent activement à la définition du modèle de gouvernance de l’Etat partenaire.

Dans la même optique, afin de privilégier les acteurs locaux, les futures évaluations de la gouvernance devraient être élaborées à l’aide d’une expertise locale. Les analystes locaux indépendants (les sociologues qui travaillent par exemple au sein des OSC) sont donc à privilégier puisqu’ils garantissent que les évaluations portent avant tout sur les préoccupations des citoyens et non pas sur les priorités des acteurs extérieurs.

A travers la demande pour davantage d’espace aux acteurs locaux, et en particulier aux OSC locales, les organisations visent, entre autre, à accroître leurs visibilités et leurs participations dans la définition des stratégies de développement des Etats. Cette revendication rejoint notre analyse qui soutient que les OSC envisagent les débats sur la gouvernance avant tout comme un moyen de se renforcer et de se repositionner au sein de l’arène politique.

• Pour une responsabilisation de l’Etat partenaire

La deuxième revendication des OSC face au profil de gouvernance insiste sur le fait que la priorité de la Commission européenne devrait être d’œuvrer pour une responsabilisation de l’Etat envers les citoyens et non seulement envers les bailleurs. Pour ce faire, la Commission est appelée à appuyer des initiatives de transparence et de responsabilisation de l’Etat. Par exemple, il serait pertinent d’établir des « mesures anti-corruption ». Pour que ces mesures soient réellement appropriées par les acteurs locaux, elles ne doivent en aucun cas être dirigées de l’extérieur. Les bailleurs pourraient mettre sur pied des stratégies de lutte contre la corruption qui permettent aux OSC locales et internationales de contrôler les Etats.

De plus, la gouvernance n’a de pertinence que dans la mesure où elle facilite l’accès à l’information des citoyens. Si les citoyens sont bien informés et connaissent les tenants et les aboutissants des stratégies de développement, il deviendrait possible de fixer des « conditionnalités vues d’en bas » qui ne seraient plus imposées par les acteurs prédominant dans l’arène (les bailleurs) mais qui serviraient les intérêts des plus démunis.

La responsabilisation de l’Etat passe également par un engagement plus fort en terme de respects des Droits de l’Homme et des droits fondamentaux. Les bailleurs devraient attacher donc plus d’importance à ces critères et, dans certains cas, faire pression sur l’Etat à ce sujet. Pour ce faire, le recours aux OSC locales est également privilégié.

• La promotion ambiguë des intérêts européens

L’ensemble des OSC du Nord comme du Sud se positionnent clairement contre des profils qui, sous couvert de bonne gouvernance, masqueraient de fait, les intérêts économiques et politiques de l’Union Européenne.

Dans le domaine de la « gouvernance économique », les OSC rappellent que la stabilité macro-économique, la bonnne gestion des finances publiques ainsi que les politiques favorables au secteur privé et au marché sont avant tout des priorités des pays occidentaux. Pour les OSC, il semble évident que l’intégration régionale et les Accords de Partenariat Economique sont des demandes exprimées par les bailleurs. A ce titre, elles ne constituent pas une priorité des stratégies de développement pour les Etats et les acteurs locaux des pays du Sud. Dans ce domaine, les OSC demandent à l’UE d’offrir une vision alternative à celle des Institutions Financières Internationales.

Dans le chapitre « sécurité extérieure » du profil, les intérêts européens sont également clairement exprimés à travers les questions abordant la lutte contre le terrorisme et la non-prolifération des armes de destruction massive. Là encore, selon les OSC, ces questions n’ont pas vocation à être intégrées au modèle de gouvernance des Etats du Sud. De plus, en ce qui concerne la sécurité intérieure, l’UE devrait reconnaître que les entreprises issues des pays européens sont souvent à l’origine de la fragilité des Etats du Sud.

Enfin, les questions liées à la migration dans le profil de gouvernance (réintégration, immigration illégale et trafic humain…) ne sont également pas des priorités du Sud puisque, bien souvent, les phénomènes migratoires se convertissent en ressources finanicères pour les Etats en voie de développement. Là encore, comme pour les autres domaines qui ne font pas partie des priorités des Etats du Sud, les OSC dénoncent le fait que les intérêts des pays européens soient intégrés aux questions abordant la gouvernance des Etats du Sud. Cette facette de l’approche européenne est sans aucun doute la plus critiquée par les OSC européennes.

• Renforcer la gouvernance des bailleurs et veiller à la mise en pratique de leurs discours

Les dernières revendications du secteur de la société civile au sujet des profils de gouvernance concernent la mise en pratique effective des principes énoncés par la Commission européenne et qui, à ce jour, ne sont toujours pas correctement appliqués dans la pratique des relations entre l’UE et les Etats du Sud.

Ces principes sont déjà présents dans l’Accord de Cotonou signé en 2000 : l’appropriation, la différenciation, la transparence, la redevabilité, la cohérence… Au lieu de continuer dans des discours généreux mais non effectifs, la Commission européenne gagnerait en légitimité à veiller à ce que ces principes soient mis en pratique.

De plus, selon les OSC, afin d’assurer une réelle égalité dans le Partenariat, il pourrait être pertinent de fixer des normes contraignantes qui s’appliqueraient aux bailleurs eux-mêmes. Ces normes devraient obliger la Commission à rendre compte de ses engagements et de l’impact de ses politiques.

Dans un même registre, la Commission devrait adopter le même discours à l’ensemble des pays avec lesquels elle entretient des relations. Selon une expression employée par des représentants des OSC, l’UE devrait « arrêter le deux poids, deux mesures » en contraignant les pays africains tout en fermant les yeux sur les pratiques d’autres pays comme la Chine par exemple.

Enfin, afin de mettre en pratique les discours et les principes de la Commission, celle-ci devrait mettre en place des programmes de formation à destination de ses agents pour qu’ils maîtrisent correctement les problématiques complexes liées à la gouvernance des Etats du Sud. En effet, dans le contexte actuel, de nombreuses Délégations de la Commission européenne dans les Etats partenaires ne disposent de ressources humaines et techniques leur permettant de mettre en pratique les différents principes et programmes liés à la gouvernance élaborés par les services centraux de la Commission à Bruxelles.

Conclusion

Les organisations de la société civile adoptent une approche très critique vis-à-vis des profils de gouvernance mis en place par la Commission européenne dans le contexte de la programmation du 10ème FED. Elles dénoncent avant tout le fait que l’Union Européenne utilise clairement le concept de gouvernance afin de mettre en avant ses propres intérêts dans le cadre de ses relations avec les Etats du Sud.

Cependant, les OSC, qui agissent également en tant qu’acteurs rationnels en oeuvrant pour leurs survies organisationnelles, ont su se réapproprier les discours institutionnels sur la gouvernance. Si elles étaient très sceptiques lors de l’émergence de ce concept sur l’agenda politique international, elles en ont recours aujourd’hui afin de légitimer et de renforcer leur position d’acteurs incontournables des politiques de développement. Cette constatation reflète toute l’ambiguïté d’un terme, qui, s’il est couramment utilisé et accepté dans les discours des différents acteurs, est difficilement transposable dans la pratique de manière consensuelle.