Desde hace más de diez años - desde la publicación en el año 1993 de la Ley 70 y del Decreto 1745 ¹ en 1995- existe una nueva figura política en el paisaje político de la cuenca del Pacifico colombiano : la de los Consejos Comunitarios de las comunidades negras. La aparición de esa nueva figura administrativa suscitó una gran esperanza en varios ámbitos de la sociedad colombiana : parecía que los Consejos Comunitarios iban a renovar la manera de hacer política en el Pacifico y desde allí, dar el ejemplo para todo el país.

En el sector social de las organizaciones de base del Pacifico, de las ONG y de los mismos académicos, la introducción de esa nueva figura política suscitó un anhelo general hacia una mayor participación de la gente, hacia una “democratización” de las estructuras políticas tradicionales. Así, se dijo que con la introducción de los Consejos Comunitarios en el Pacifico colombiano, por fin esas comunidades afrocolombianas del Pacifico se iban a “organizar” y que iban a nacer unas nuevas practicas políticas. Se suponía que la democracia y la transparencia iban a acabar con las tradiciones de clientelismo y de corrupción que estuvieron vigentes durante décadas en el Pacifico.

Así, estaremos presenciando una nueva forma de concebir y manejar la acción política en el Pacifico, o para decirlo en otros términos, un nuevo tipo de gobernanza. Con la ley 70 de 1993, el Estado colombiano, reconociendo la existencia y la acción política de las poblaciones afrocolombianas, ha introducido una nueva forma de regulación comunitaria y de legitimidad institucional, la de los Consejos Comunitarios de las Comunidades negras

 

Si miramos más específicamente al papel que juega la etnicidad en el juego político local, cómo podemos calificar el contexto sociopolítico y la situación actual de la gobernanza en el Bajo Atrato?

Para poder tratar el tema de la gobernanza en esa región se necesita primero entender bien lo que es exactamente esa nueva forma administrativa que constituye el Consejo Comunitario introducido por la Ley 70 de 1993.

La introducción de los Consejos Comunitarios

Durante muchos años, en la zona del Bajo Atrato, como en el resto del país, las Juntas de Acción Comunal se encargaban de organizar los trabajos comunitarios en las partes colectivas de la comunidad, de velar por el buen uso de los recursos naturales colectivos, de ejercer funciones de justicia comunitaria y finalmente de “gestionar” beneficios materiales para la comunidad gracias a la interacción de los directivos de la Junta con las distintas instituciones del Estado y con las administraciones municipales.

De esta forma, el interés principal de los pobladores locales en conformarse en una Junta de Acción Comunal era la movilización de recursos políticos, económicos y sociales. Según las informaciones recogidas en las entrevistas en el Bajo Atrato, a través de la conformación de una Junta de Acción Comunal en una vereda, “los directivos trataban de gestionar una escuela o un centro de salud para la comunidad.”

A partir de finales de los años 1990 y principios de los años 2000 los Consejos Comunitarios empezaron a reemplazar las Juntas de Acción Comunal en la zona.

Se puede decir que hoy en día los Consejos Comunitarios de las comunidades afrocolombianas son una nueva forma de autoridad en proceso de construcción, fundada sobre la identidad étnica y la apropiación colectiva de un territorio titulado por parte de los pobladores miembros de un mismo Consejo Comunitario.

El Consejo Comunitario, en las comunidades afrocolombianas y mestizas de la región, está conformado por la Asamblea General y por la Junta directiva. Según los términos de la Ley 70, la Asamblea General es la “máxima autoridad” en la comunidad, la institución “que manda por encima de los miembros de la junta directiva”, como dicen los mismos pobladores del Bajo Atrato. La Asamblea General tiene que elegir a los distintos miembros de la junta directiva : el “representante legal” del Consejo Comunitario, el presidente, el fiscal, el vocal y el secretario. El “representante legal” juega un papel decisivo en la toma de decisiones; los otros miembros de la junta directiva intervienen de manera puntual y el resto de la comunidad prácticamente no participa en el proceso de toma de decisiones.

En el articulo Quinto de la Ley 70 de 1993 se define todo el abanico de las funciones previstas para los Consejos Comunitarios de las comunidades del Pacífico. Además de ser un órgano administrador del territorio, se supone también que el Consejo Comunitario debe cumplir el papel de autoridad ambiental, de autoridad tradicional administradora de justicia y finalmente de un órgano depositario de la cultura afrocolombiana. Según los mismos términos de la Ley 70, el Consejo Comunitario debe “velar al aprovechamiento y la conservación de los recursos naturales”, “hacer de amigables componedores en los conflictos internos factibles de conciliación” y “velar por la preservación de la identidad cultural”.

La yuxtaposición de distintas formas de legitimidad política

En la realidad cotidiana del Bajo Atrato, el Consejo Comunitario es una autoridad entre otras en la zona. El nuevo orden “étnicoterritorial” introducido por la Ley 70 en 1993, aunque sea el único orden reconocido legalmente por el Estado colombiano no beneficie todavía de una mayor legitimidad popular que otras formas de autoridad y de regulación en la zona. La legitimidad de los Consejos Comunitarios es de corte institucional pero los pobladores locales reconocen otros tipos de legitimidad política, como la de los grupos armados ilegales por ejemplo.

 

La situación de la gobernanza en el Bajo Atrato es compleja. En efecto, el manejo del poder al nivel local se caracteriza por una yuxtaposición y competencia entre las distintas formas de regulación social y de legitimidad política que existen en la región : formas “tradicionales” de regulación social, control social ejercido por los grupos armados ilegales, autoridad ejercida por la burocracia estatal local, por los “representantes legales” del nuevo orden “etnicoterritorial”, por los dignatarios de la Iglesia, por los delegados de las ONG y por los lideres locales defendiendo los intereses de las empresas agroindustriales.

Así, al nivel microlocal de las veredas o de las “comunidades” ², la forma de regulación social que representa el Consejo Comunitario constituye un conjunto de normas sociales nuevas, recientemente introducidas, aceptadas por una parte solamente de la población local. Esa parte de la población local constituye una especie de red social compuesta por ciertos lideres étnicos de la zona, por familias desplazadas o en situación de desplazamiento potencial; por miembros de las ONG humanitarias, del sector cultural y artístico y por miembros de la Iglesia y de las organizaciones internacionales – agencias del sistema de Naciones Unidas principalmente - PNUD y ACNUR.

En fin, todos esos actores conforman lo que podríamos llamar el sector de la movilización étnico-política que aspira a conformar una especie de “sociedad civil”, se encuentra todavía muy frágil y en un proceso de formación. Esa nueva sociedad civil esta creando su propio campo político autónomo y aspira a diferenciarse de la tradicional clase política chocoana y a democratizar las practicas políticas locales.

De manera paralela a la introducción progresiva de ese nuevo orden “etnicoterritorial” basado sobre el reconocimiento de la etnicidad afrocolombiana, otras formas “tradicionales” de autoridad y de regulación social propias a las comunidades afrocolombianas siguen funcionando. Muchas veces, esas formas tradicionales de regulación social funcionan de manera muy flexible para poder generar consensos dentro de la comunidad. Por ejemplo, en caso de conflictos intracomunitarios, muchas veces es una sola persona - un líder reconocido por todos - que trata de solucionar el problema. De esa forma, la mayoría del tiempo, para solucionar sus problemas, la gente no acude a una instancia formal de regulación comunitaria introducida por el Estado, como es el Consejo Comunitario.

La apropiación de los Consejos Comunitarios por parte de los pobladores locales

Además, la “apropiación” por parte de los pobladores locales de esa nueva forma política que representa el Consejo Comunitario es relativamente limitada. Muchas veces, el discurso étnico no suscita resonancia entre los pobladores de la zona. Mucha gente conoce la existencia de la Ley 70 o “ley de negritudes” pero no se identifica con el discurso de la identidad afrocolombiana.

Son sobre todo los lideres de la junta directiva los que participan a la gestión de los “asuntos públicos” y los que producen y difunden el discurso étnico de la nueva identidad “afroatrateña”. Además de la producción del discurso étnico, las actividades de los nuevos lideres étnicos contemplan tres temáticas principales : la administración del territorio y la cuestión de los linderos con las otras comunidades, la gestión de los recursos maderables de las tierras colectivas de la comunidad y finalmente el papel de interlocución con el Estado, con las ONG y con las administraciones municipales. Como vemos, esas temáticas particulares cobijan solo una parte de las preocupaciones de la población local. Para solucionar los conflictos intracomunitarios, sus problemas de salud, educación y vivienda y repartir las tareas y los roles dentro de la comunidad la gente muchas veces usa su propio sistema de regulación social.

 

Finalmente, la percepción que tienen los mismos pobladores de la región de la existencia de una fuerte continuidad histórica entre el sistema organizativo de las Juntas de acción comunal que funcionaba antes y el sistema actual de los Consejos Comunitarios es muy significativa. Como lo demuestran las entrevistas realizadas en la zona, los pobladores de la región del Bajo Atrato no han percibido mayor cambio en las estructuras políticas fundamentales, a pesar de la creación de los Consejos Comunitarios y de los esfuerzos del Estado colombiano para descentralizar los mecanismos de poder y aplicar el principio de la subsidiaridad en la toma de decisiones. De hecho hoy en el Bajo Atrato, muchos lideres étnicos que tienen un cargo en las juntas directivas de los Consejos Comunitarios eran los mismos directivos de las Juntas de Acción Comunal.

 

Así varios elementos vienen defender la tesis de una ausencia de un cambio fundamental en la situación de la gobernanza al nivel microlocal a pesar de la introducción de los Consejos Comunitarios a finales de los años 1990 en la zona del Bajo Atrato. Vimos principalmente los siguientes temas : el carácter limitado de la participación política a una pequeña elite de lideres étnicos y la poca apropiación por parte de la población local de los mismos Consejos Comunitarios y del discurso étnico ; la yuxtaposición y la competencia entre diversas formas de autoridad y de legitimidad política y finalmente la percepción por los pobladores locales de una fuerte continuidad histórica entre el antiguo sistema organizativo de las Juntas de Acción Comunal y el actual sistema de los Consejos Comunitarios.

La introducción del concepto de etnicidad en el contexto político local

Sin embargo, a pesar de esas similitudes grandes entre las dos formas de organización, la creación de los Consejos Comunitarios introduce un cambio fundamental con respecto al antiguo sistema de las Juntas de Acción Comunal : la inserción del concepto de etnicidad en las formas locales de sociabilidad y de autoridad. Ese cambio social es todavía muy difícil de percibir en la realidad cotidiana de la gente porque la introducción de ese nuevo orden territorial que corresponde a una nueva legitimidad institucional es muy reciente.

Así, en el nuevo contexto ideológico de reconocimiento de la etnicidad afrocolombiana introducido por la Constitución de 1991, por la Ley 70 y por el Decreto 1745 de 1995, el Consejo Comunitario se ha vuelto no sólo una nueva fuente de autoridad al nivel jurídico sino que aspira también a volverse una fuente de autoridad al nivel simbólico, al nivel de las representaciones culturales de los grupos sociales. Según los términos de la Ley 70, el Consejo Comunitario debe “velar por la preservación de la identidad cultural”.

El cambio sociopolítico mayor generado por la introducción de la figura política de los Consejos Comunitarios es el reconocimiento de la etnicidad afrocolombiana. Esa última se vuelve un nuevo criterio de legitimidad para los lideres locales. Así, hoy en día, en la más remota de las veredas del Bajo Atrato, la “Ley 70”, el discurso étnico alrededor del “territorio” y de la “identidad afrocolombiana” son conocidos, aún si todavía la gente no “domina muy bien el tema” para retomar la expresión de un líder étnico local.

En todos los casos, el cargo de “representante legal” encuentra su legitimación dentro de un sistema de normatividad étnica de índole político-administrativo creado por la Ley 70 y distinto al sistema particular de regulación social propio a las comunidades ribereñas del Pacifico. El perfil sociopolítico de muchos “representantes legales” de la zona - que han vivido en grandes ciudades, que han trabajado con la Iglesia como trabajadores sociales, en el sector cultural y artístico y con ONG internacionales - corresponde a la difusión por el Estado y por el sector de la movilización étnico-política de un sistema de normatividad distinto al sistema de regulación social local. Es precisamente por esa razón que la Asociación local de Consejos Comunitarios –ASCOBA- tiene que legitimar esa nueva forma de autoridad étnica hacia los pobladores locales a través de la producción de un discurso étnico. Pero ese proceso de aceptación por la población local de esa nuevas reglas, basadas sobre el principio de la legitimidad étnica es largo y difícil.

El papel que juega el territorio en esa nueva legitimidad institucional

La cuestión del “territorio” es fundamental para entender el cambio esencial que introdujo la creación de los Consejos Comunitarios. La introducción de los Consejos Comunitarios significa el reconocimiento legal de los campesinos y de los pescadores locales afrocolombianos y mestizos como propietarios de sus tierras. Ellos constituyen los fundamentos del nuevo orden etnicoterritorial. En el antiguo sistema de las Juntas de Acción Comunal, los campesinos no eran realmente considerados como “dueños de sus tierras” sino más bien como una especie de “ocupantes de buena fe”. ³

En el contexto actual de presiones permanentes sobre la tierra ejercidas por los grupos armados ilegales, por las grandes empresas explotadoras de recursos naturales –madera principalmente- y agroindustriales –explotación de palma aceitera y ganadería extensiva – ; la obtención por los campesinos de garantías sobre la propiedad de la tierra es una búsqueda permanente. Ese fenómeno de búsqueda de garantías legales sobre la propiedad de la tierra se ve particularmente bien en el caso de las comunidades mestizas que viven en la zona. Para los campesinos “chilapos” ⁴ de esas comunidades que han sido desplazados varias veces durante las distintas olas de violencia que ha conocido la zona desde el año 1996, el Consejo Comunitario representa el acceso a la propiedad y el acceso a cierta estabilidad territorial.⁵

Como lo expresa muy bien Daniel Pécaut ⁶, “la garantía sobre la propiedad de la tierra es lo que engendra una inserción en la trama social: es portadora de una memoria y de un futuro, por medio del cuál el individuo se reconoce como persona.” Así, para esos desplazados - o desplazados potenciales- de esa zona fuertemente golpeada por el conflicto armado desde el año 1996, la obtención de la titulación colectiva y de garantías sobre la propiedad de la tierra es lo que permite de algún modo obtener una ciudadanía y una inserción en una comunidad política.

De esta forma, varias comunidades mestizas, situadas en las cuencas de los ríos La Larga, Salaqui y Curbaradó, organizadas actualmente en Juntas de Acción Comunal quieren dejar esta forma de organización y conformarse en Consejos Comunitarios. Para poder realizar este cambio político, solicitan la asesoría jurídica de la Asociación de Consejos Comunitarios - ASCOBA ⁷. La aspiración de los campesinos locales a la estabilidad territorial que encarna para ellos la forma organizativa del Consejo Comunitario es muy importante. Por ese único motivo, durante los últimos meses, varias “veredas” habitadas por “chilapos” se han registrado ante el municipio de Riosucio como Consejos Comunitarios y otras están por hacerlo próximamente.

La importancia de la posesión legal del “territorio” es ahora fundamental. En efecto, la posesión del titulo colectivo se ha vuelto la condición sine qua non del reconocimiento oficial de la colectividad afrocolombiana o mestiza como tal, de sus derechos y casi de la dignidad humana de sus miembros (Hoffmann, 2004) ⁸.

A la búsqueda de la ciudadanía

La ciudadanía no solamente supone gozar de un número específico de deberes y de derechos reconocidos por el Estado; supone también la atribución de una dignidad que rende posible la pertenencia real –y no solamente formal- a una comunidad política nacional. Ese es el objetivo que busca esa sociedad civil en proceso de emergencia en el Bajo Atrato. Esos grupos de personas que forman las redes sociales de la Asociación de Consejos Comunitarios –ASCOBA- casi nunca han tenido acceso a esa ciudadanía y siempre han sido más bien “objetos” de las lógicas de guerra y de las políticas de terror de los actores armados que verdaderos “sujetos” políticos. El espacio donde han nacido y donde viven ahora siempre ha sido fuertemente estigmatizado como espacio de guerra, de desplazamiento, portador de todos los estigmas de la violencia y del conflicto.

Transformar esa representación social negativa del espacio y de sus habitantes que sigue vigente en la mayoría de la sociedad colombiana hoy en día gracias a la difusión del discurso étnico y a la valorización de la “cultura afrocolombiana” es el objetivo principal de esa sociedad civil en proceso de construcción en la zona. Así, el estatuto social de los campesinos de la zona, de ser negativo y estigmatizado –los “desplazados por la violencia”- se vuelve positivo y valorizado por toda la comunidad nacional. Gracias a la producción de un discurso étnico, esos desplazados se están volviendo “los miembros de la comunidad afrocolombiana” y los “dueños de sus territorios ancestrales”.

Desde aproximadamente diez años, las comunidades negras como tales se han vuelto un nuevo sujeto político reconocido en todo el país por la totalidad de los actores políticos y no solamente por el sector de las ONG y de las universidades como era el caso al principio. Al nivel regional y nacional, la Asociación de Consejos Comunitarios –ASCOBA- se vuelve así un nuevo actor político legitimo, aspirando a obtener siempre más garantías sobre la propiedad de la tierra para sus afiliados y luchar contra la estigmatización espacial que padece la cuenca del Pacifico y la zona del Bajo Atrato en particular. A largo plazo, el objetivo es obtener el reconocimiento de la dignidad de sus miembros como verdaderos ciudadanos, como “sujetos” políticos, miembros de una comunidad nacional pertinente. De esta manera, vemos que la lógica de la acción colectiva de ese grupo social no se limita solamente a la movilización de recursos sino que comporta también una dimensión simbólica de construcción de identidades y de fortalecimiento de la capacidad del sujeto político de proyectarse en un futuro.

La emergencia de un nuevo sujeto político, la asociación de Consejos Comunitarios

La emergencia de este nuevo sujeto político - que aspira a la apropiación de un territorio colectivo- produce cambios en el juego de identificaciones, de representaciones sociales y de territorialidades de la población local. Ser un “ascobático” se vuelve una nueva identidad política para los pobladores, la cuál constituye una mezcla entre las categorías sociales de afrocolombiano, mestizo, desplazado y campesino, todas estrechamente asociadas a los miembros de la sociedad civil local, o sea básicamente la Iglesia y las ONG.

 

En el espacio político local, se da una lucha permanente entre las distintas autoridades presentes en la zona por ganar el reconocimiento y la legitimidad política. A este respecto, la actitud de las administraciones municipales frente a ASCOBA es muy ambigua : por una parte, reconocen a la organización de base y a sus esfuerzos para mejorar las condiciones de vida de las poblaciones locales, pero por otra parte niegan toda legitimidad a esa nueva autoridad afirmando que “los ascobáticos andan con las ONG”, las cuales son consideradas por las administraciones municipales como exteriores y rivales.

Además, muchas veces, las ONG obtienen su financiamiento y su legitimidad a través de la cooperación internacional y disponen de un presupuesto mucho más elevado que las mismas administraciones municipales. Las administraciones municipales se quejan mucho de que esas ONG y la cooperación internacional estén tratando de “reemplazar al Estado” en la zona. Así, por un lado, la administración municipal de Riosucio apoya a la organización de base en sus políticas de retorno –moviliza recursos económicos para las “avanzadas” de las poblaciones y brinda de vez en cuando una ayuda humanitaria a las comunidades desplazadas asentadas en la cabecera municipal- pero por otro lado, muchas veces no reconoce la legitimidad de la nueva autoridad étnica e ignora sus reivindicaciones económicas y territoriales. El proceso de legitimación de la asociación hacia los actores políticos locales es muy largo.

Hoy en día, la Asociación de Consejos Comunitarios se dedica a construir su discurso étnico de defensa de los derechos de las comunidades afrocolombianas y a consolidar su legitimidad. Su bandera de lucha – “Vida, territorio, autonomía y cultura” - y la consecución esporádica de recursos económicos para la población local le brinda cierto nivel de reconocimiento y de legitimidad dentro de las comunidades del Bajo Atrato. En consecuencia, esa cercanía relativa con la población local le permite representar a los intereses de las comunidades en el ámbito de la política local. De esta forma, en las reuniones con las administraciones publicas, ONG y otros actores políticos de la zona, el papel de ASCOBA ha sido asegurarse que el Estado, a través de las distintas instituciones públicas allí, cumpla con sus deberes constitucionales.

En este momento por ejemplo, el tema principal de la agenda política de la Asociación de Consejos Comunitarios tiene que ver con el retorno de las poblaciones desplazadas de las cuencas de los ríos Domingodó y Salaqui asentadas en Riosucio.

Con respeto a esa cuestión, el papel de la Asociación es crítico : se trata de “cuestionar” los compromisos de los municipios de Carmen del Darién y de Riosucio en sus programas respectivos de apoyo a las comunidades que van a retornar a sus lugares de origen. Ese papel crítico de la Asociación de Consejos Comunitarios fortalece la democracia local y la apropiación del espacio público por la misma población porque suscita un debate público sobre las responsabilidades y las obligaciones de los actores políticos de la zona. Y la producción de un espacio político como tal es un reto en un contexto de conflicto armado crónico y de política de terror usada por los actores armados ilegales. Allí, el papel crítico jugado por la Asociación permite instaurar el rendimiento de cuentas de los gobernantes como práctica política local. De hecho, eso tiende a la instauración progresiva de un sistema político de “check and balance“, en el cuál la Asociación de Consejos Comunitarios juegue más o menos el papel del partido de oposición, velando por el buen respeto de las reglas constitucionales por parte de las administraciones públicas. La existencia de un sistema de contrapeso político es el requisito principal para instaurar un régimen de democracia local sólido en la zona.

Conclusión

Así, vemos que la situación de la gobernanza en la zona del Bajo Atrato es compleja. Por una parte, la introducción de los Consejos Comunitarios no generó realmente una “democratización” del manejo del poder al nivel micro-local de la vereda ni una mayor participación de la gente en el proceso de toma de decisiones, como lo esperaba el sector social de los lideres étnicos, de las ONG y de los mismos académicos que contribuyeron fuertemente a la creación de la etnicidad afrocolombiana. Los mecanismos “tradicionales” de autoridad y de regulación social y las prácticas colectivas dentro de la comunidad prácticamente no han sido modificados. Por lo tanto, no podemos afirmar que al nivel micro-local, el de las comunidades, el sistema de los Consejos Comunitarios representó una ruptura importante al nivel de la gobernanza local con respeto al sistema de organización anterior de las Juntas de Acción Comunal y a los sistemas de regulación tradicional de las comunidades negras ribereñas del Pacifico.

 

Sin embargo, al nivel superior de la cabecera municipal donde participan más que todo los lideres étnicos, la implementación del nuevo recurso político de la “identidad cultural”, con su conjunto de discursos étnicos y de representaciones sociales permitió la emergencia de un nuevo sujeto político colectivo, la Asociación de Consejos Comunitarios y de Organizaciones del Bajo Atrato, ASCOBA. El surgimiento de un nuevo sujeto político colectivo, la Asociación de Consejos Comunitarios marca un real proceso de “democratización” del espacio público local a través de la inserción en la trama social de la población desplazada de la zona. A través de la representación de ASCOBA, las comunidades desplazadas locales, cuyos derechos habían sido negados durante muchos años están recuperando poco a poco su nivel de participación, de dignidad y de reintegración a la comunidad nacional y su capacidad de proyectarse en un futuro.

La Asociación de Consejos Comunitarios funciona como el soporte principal de la acción colectiva de los desplazados y de su aspiración a una serie de ideales políticos. La Asociación aspira en un futuro a legitimar el Consejo Comunitario como la única autoridad étnica legalmente reconocida que maneje los mecanismos de regulación social propios a la comunidad. Así, la forma organizativa del Consejo Comunitario constituye el eje central de una causa política: la de la etnicidad, de la buena gobernanza al nivel local y la del manejo autónomo del poder de justicia y de regulación social por unas autoridades étnicas legalmente reconocidas.

Gracias a su posicionamiento político en el espacio publico local como nueva autoridad política, la Asociación de Consejos Comunitarios representa a los intereses socio-políticos del campesinado pobre y de la población desplazada asentada en las cabeceras municipales de la región. Así representa a los intereses socio-económicos de un grupo social más bien desamparado y estigmatizado en el país – los afrocolombianos, desplazados, jornaleros, pequeños productores y pescadores.

La producción de un nuevo sujeto político colectivo –ASCOBA- implica un intento permanente de reterritorializacion, de obtención de garantías sobre la propiedad de la tierra y de reapropiación social de un territorio y de una dignidad por parte de una población marginalizada en el país. El proceso de legitimación del criterio étnico funcionando como el único criterio de autoridad política y la acepción por parte de la población local de esas nuevas reglas étnicas es un proceso muy largo y complejo.