En un régimen democrático, se suele considerar que la adhesión de la población al ejercicio del poder se renueva periódicamente por medio de las elecciones. En otras palabras la legitimidad de un gobierno se basaría en gran parte sobre la existencia, el desarrollo y los resultados de las elecciones. Sabemos que la realidad es distinta. En efecto, en varios países, a pesar de la realización de elecciones, notamos un cierto descrédito de la política, un desfase entre las aspiraciones de la sociedad y las acciones de sus gobiernos. Así, la existencia de una Constitución, las leyes o la celebración de elecciones no bastarían para garantizar la verdadera legitimidad de un gobierno.

Colombia es un país reconocido en América Latina por su larga tradición democrática y la organización de elecciones libres. Sin embargo, la presencia del conflicto armado, los fraudes electorales, las prácticas de compra de votos, las adhesiones de tipo clientelista de buena parte de la población y la intervención de los actores armados en el juego político han demostrado más de una vez la precariedad de esas elecciones, que llegan a veces a producir la imposibilidad para muchos ciudadanos de poder ejercer su voto de manera libre. Las elecciones se convierten entonces sólo en un elemento de procedimiento y forma, y ante los ojos de buena parte de la población no representan una real expresión de la vida democrática.

En 2006 ocurrieron en Colombia dos momentos electorales importantes: las elecciones del congreso colombiano el 12 de marzo y las elecciones presidenciales el 28 de mayo. Por primera vez en el país se realizó un ejercicio de veeduría electoral. En efecto, se estrenó una figura de observación electoral propuesta y efectuada desde la sociedad civil a través de diversas organizaciones sociales. Esta llamada Misión de Observación Electoral (MOE) propuso un reporte acerca de la calidad de las elecciones. Con el objetivo de fortalecer el control ciudadano sobre el funcionamiento de las instituciones democráticas, la MOE pretendió observar el estricto cumplimiento de la Constitución y la legislación electoral por parte de todos los actores involucrados en el proceso, entre ellos las autoridades electorales, los partidos políticos y los ciudadanos.

Ahora bien, si se considera que la legitimidad institucional es una condición necesaria para la gobernanza de un país, y que ella depende también de la percepción de la población sobre los procesos democráticos, podemos entonces preguntarnos en qué medida la observación, la veeduría y el control ciudadano fortalecen esta legitimidad: ¿la legitimidad de un gobierno debería pasar necesariamente por una forma de control ciudadano? ¿Esos mecanismos y sus condiciones de aplicación serian suficientes? ¿Hasta qué punto los gobernantes tomarían en serio las recomendaciones de los ciudadanos? ¿Una veeduría electoral determinaría la legitimidad de una elección? ¿A mayor control ciudadano, mayor gobernanza?

La presente ficha intentará responder a estas preguntas partiendo de la experiencia de la MOE en los comicios colombianos del 2006. En primer lugar, presentaremos dicha experiencia, para en segundo lugar caracterizar y analizar el impacto de una veeduría ciudadana en el fortalecimiento de la legitimidad.

1. la organización y el ejercicio de la Misión de Observación Electoral (MOE)

La MOE internacional nació en el 2006 por iniciativa de la sociedad civil colombiana que se encuentra en un nuevo escenario electoral, que posibilitaba, por primera vez en el país, la realización de una reelección presidencial inmediata. Además, había sido aprobada por el Congreso una ley estatutaria de garantías electorales. Esta ley (996 de 2005) establece nuevas reglas en el proceso electoral: financiamiento de las campañas, cobertura de los medios de comunicación, legislación sobre partidos políticos. La ley invita también a la presencia de una veeduría internacional para acompañar el proceso electoral ¹. A partir de eso, el Estado colombiano debe garantizar y facilitar las condiciones para el desarrollo de una observación electoral nacional e internacional.

Dentro del marco de esta ley de Garantías electorales, la MOE (Misión de Observación Electoral), corporación conformada por un importante número de organizaciones sociales y no gubernamentales colombianas, decidió por primera vez en el país acompañar todas las etapas del proceso electoral presidencial mediante una observación rigurosa, objetiva y autónoma, conforme a los estándares internacionales, para propender por un ejercicio comicial que se ajuste a los principios de transparencia, seguridad y confiabilidad. En apoyo a su labor, la MOE invitó a ciudadanos colombianos y a representantes de la sociedad civil internacional a unirse al proceso.

La MOE movilizó entonces a 1.613 ciudadanos colombianos y a un grupo (MOE-Internacional) compuesto por 15 delegados internacionales, representantes de diferentes sectores de la sociedad civil internacional: académicos, periodistas, políticos, funcionarios y responsables de organizaciones sociales. El ejercicio de observación se realizó en 13 ciudades principales, 45 municipios, 12 localidades y 5 corregimientos ².

La MOE y el conjunto de los observadores recibieron la acreditación oficial del Consejo Nacional Electoral Colombiano, órgano institucional encargado de la organización de las elecciones. Esta misión actuó en nombre de la ciudadanía y la democracia poniendo al servicio de las garantías electorales sus ojos y sus oídos para reportar hechos y/o posibles irregularidades observadas durante los comicios. La MOE observó la calidad de las elecciones. También, en esta tarea el grupo asumió la responsabilidad de respetar el código de conducta para observadores internacionales ³.

Durante los días previos a las elecciones (25, 26 y 27 de mayo) la misión tuvo una capacitación realizada por académicos y analistas colombianos que permitió tener un panorama político y electoral bastante completo. En efecto, la situación política y electoral colombiana no se puede entender sin tomar en cuenta algunos elementos como la influencia de los actores armados en el transcurso del proceso electoral; la reconfiguración del mapa político del país marcado por el fin del bipartidismo, la aparición del “uribismo” ⁴ y la conformación de una nueva izquierda colombiana liderada por el Polo Democrático Independiente.

Las reuniones que se dieron con representantes del gobierno y candidatos de los principales partidos políticos reflejaron algunas preocupaciones con respecto a la seguridad de las elecciones, las posibilidades de fraude en zonas de influencia paramilitar (departamentos del Cesar y del Magdalena en el Norte de Colombia), los traslados masivos de mesas de votación que impedirían ir a votar a poblaciones aisladas y la inequidad en la cobertura mediática de las campañas políticas.

Para realizar su ejercicio de observación durante la jornada electoral del 28 de mayo, la misión optó por visitar varios puestos de votación en distintas localidades del país. Se llevó a cabo una observación dentro y fuera de los puestos de votación, una observación del orden público en las ciudades y un seguimiento del proceso de conteo en distintas mesas del puesto de votación más importante de Bogotá (Corferías).

La información fue recopilada mediante tres formularios distintos: un formulario de observación del ambiente general, uno de observación de los puestos y las mesas de votación en la mañana y uno específico de observación del cierre y el conteo de las votaciones ⁵.

Después de este ejercicio de observación la MOE llegó a las siguientes principales conclusiones: ⁶

• El secreto del voto. La organización electoral no siempre garantizó el secreto de voto. En efecto, de manera general los cubículos no tienen un aislamiento suficiente por ser construidos de forma triangular. “Se recomienda la instalación de cubículos que realmente garanticen la privacidad del votante, y el ejercicio del voto como un acto que realiza el ciudadano solo con su conciencia. En tal sentido, se requiere una revisión en el diseño de los cubículos de votación debido a que la forma actual no garantiza el secreto del voto y facilita el control sobre el voto de los ciudadanos por parte de terceras personas” ⁷.

• Capacitación y pedagogía electoral. Había una falta de criterios uniformes, de normas determinadas con respecto a la selección y el proceso de sustitución de jurados. Algunos testigos electorales sobrepasaron sus funciones al acercarse a hablar con los votantes y en ocasiones se vieron sosteniendo o apoyándose sobre los cubículos. “Se requiere profundizar la formación y la capacitación de los ciudadanos que ejercen diversos roles en la jornada electoral. La formación de los ciudadanos permitirá avanzar en la significación del derecho al voto como un derecho sagrado que todo el sistema electoral debe reflejar con los más altos niveles de transparencia y veracidad.” ⁸

• Propaganda. En varios lugares, circularon buses financiados por distintos partidos políticos del candidato Alvaro Uribe para facilitar el desplazamiento de los votantes. También, se distribuía varios documentos a favor de los distintos candidatos en la entrada de los puestos de votación. “Se requiere claridad sobre la normatividad de la actividad de propaganda partidista que se realiza el día de las elecciones. Los partidos incurrieron en conductas irregulares en este sentido (unas más graves que otras). Los partidos y movimientos políticos tienen que promover entre sus militantes y afiliados compromisos para el cumplimiento de la Ley Electoral” ⁹.

• Irregularidades. Una de las irregularidades más relevante durante la jornada electoral es la suplantación de votantes. Esas suplantaciones de votantes ocurrieron en zonas con fuerte tradición clientelista o de prácticas fraudulentas. “En tal sentido, se recomienda que desde un mes antes de las elecciones se active una línea telefónica nacional gratuita de carácter plurinstitucional. Esta línea debería habilitar la posibilidad de recibir denuncias y quejas sobre irregularidades electorales. Así mismo, es urgente avanzar en mecanismos expeditos de sanción a la comisión de delitos electorales durante todo el proceso electoral” ¹⁰.

Esas conclusiones de la MOE demuestran una cierta ausencia de sensibilidad de la sociedad colombiana sobre la importancia y el significado del voto. Esto, según la MOE, se manifiesta en la atención insuficiente prestada por el conjunto de los actores del proceso electoral: descuido de las urnas, manejo negligente de los tarjetones, afán y poco rigor en el proceso de conteo. También las deficiencias del sistema electoral planteadas pueden dar pie a irregularidades y/o prácticas fraudulentas, así como a una vulnerabilidad de la libertad del votante.

Hay que reconocer que esas irregularidades y prácticas fraudulentas han sido una constante en las elecciones colombianas y su repetición es responsable de la poca credibilidad que se manifiesta por parte de la población con respecto al voto. Sin embargo, el ejercicio de la MOE tiene el mérito de sacar a la luz, con precisión, los distintos tipos de irregularidades. Ello con el objetivo de alertar a las autoridades estatales para que mejoren cada vez más el desarrollo de las elecciones. Notamos que este ejercicio ciudadano de observación electoral acompañó las distintas iniciativas de observación efectuada por las organizaciones internacionales en Colombia (Unión Europea, Naciones Unidas, Embajada de España). También esta observación puede influir en el nivel de responsabilidad, compromiso y respeto que entre todos los ciudadanos deben despertar el ejercicio del derecho sagrado al voto. Finalmente, a lado de otros mecanismos de control ciudadano, la observación electoral puede aportar en el fortalecimiento de la democracia. Ahora bien, nos interesa aquí mirar si esta veeduría efectuada en Colombia tiene un real impacto y contribuya a legitimar las instituciones democráticas.

2. Impacto de los mecanismos de veeduría en el fortalecimiento de la legitimidad

En Colombia, la práctica de la veeduría es reciente. En efecto hasta comienzos de los anos 90, no existía una tradición de veeduría ciudadana pues el sistema político colombiano ha sido un sistema poco abierto a la intervención ciudadana. Sin embargo, la expedición de la Constitución de 1991 y de sus desarrollos legislativos, han convertido la veeduría en uno de los mecanismos fundamentales del control ciudadano de la gestión de bienes y servicios públicos.

El Artículo 270 de la Constitución de 1991 (González, 1995a) indica que “la ley organizará las formas y los sistemas de participación ciudadana que permitan vigilar la gestión pública que se cumpla en los diversos niveles administrativos y sus resultados”. Adicionalmente, el Art. 103 señala que el Estado contribuirá a que las organizaciones sociales tengan representación en las diferentes instancias de participación, concertación, control y vigilancia de la gestión pública. Así mismo, el art. 369, referido a los servicios públicos domiciliarios, precisa que “la ley determinará los deberes y derechos de los usuarios, el régimen de su protección y sus formas de participación en la gestión y fiscalización de las empresas estatales que presten el servicio”. También el mecanismo de participación política más importante es la revocatoria del mandato de los Alcaldes y Gobernadores, reglamentado por la ley 131 de 1994. Mediante él, los ciudadanos pueden iniciar un proceso tendiente a revocar el mandato de un Alcalde o Gobernador, con base en la consideración, expresada en las urnas, de que después de cumplido un año de su mandato no ha actuado en consonancia con su programa de gobierno. Tal programa debe ser presentado a los electores durante la campaña y registrado ante autoridades competentes en el momento de inscribir su candidatura.

La traducción de esas leyes en la práctica fue la conformación de varios grupos o entidades de participación y veeduría al nivel local. Dentro de ellos podemos mencionar:

• los Comités o Juntas de Veeduría: son entes creados por las organizaciones civiles o por grupos de ciudadanos para fiscalizar la prestación de los servicios públicos locales, su gestión y sus resultados (Ley 134 de 1994).

• los Comités de Veeduría Popular: Son comités de trabajo, creados en el seno de los Consejos Municipales de Desarrollo Rural, encargados de controlar, vigilar y hacer un seguimiento a los proyectos de desarrollo rural.

• Juntas Administradoras Locales: son instancias de representación territorial de las Comunas (divisiones urbanas) o Corregimientos (divisiones rurales) de los municipios, elegidas mediante sufragio universal. Entre sus funciones está la de vigilar y controlar la prestación de los servicios municipales en su comuna o corregimiento y las inversiones que se realicen con recursos públicos (art. 318 de la Constitución).

El ejercicio ciudadano de observación electoral interviene puntualmente, es decir, cada vez que se presentan elecciones. Sin embargo, se inscribe en esta lógica de veeduría ciudadana y viene complementar el trabajo realizado por las distintas entidades de veeduría. En varios municipios, la MOE, en su ejercicio de observación ha contado con la presencia de varios miembros de entidades de veeduría local. Fue el caso de varias localidades de Bogotá (Ciudad Bolívar, Usaquén por ejemplo).

Según Velásquez, es sobre todo en el ámbito municipal donde se han multiplicado los comités de vigilancia y las experiencias de control ciudadano. En 1995, en Bogotá ¹¹, había cerca de 400 veedores en 15 de las 20 localidades. En Cali (tercera ciudad de Colombia), se habían creado 101 comités barriales de veeduría con un promedio de 10 a 15 veedores cada uno. Estos comités están conformados principalmente por líderes cívicos y ciudadanos generalmente vinculados a organizaciones sociales de base como las Juntas de Acción Comunal, que operan en los barrios y veredas de los estratos bajo y medio bajo de la población.

Ahora bien, después de esta breve presentación de esos mecanismos de veeduría que operan en Colombia, nos interesa evocar algunos de sus resultados y mirar en qué este control ciudadano transforma las relaciones entre Estado y Sociedad civil, cómo contribuye a una mayor legitimidad de las instituciones democráticas y cómo, por consiguiente, mejora la gobernanza. En este sentido, nos basaremos en un estudio realizado por Fabio Velásquez ¹², quien, a partir de algunas experiencias de veeduría ciudadana, presenta un balance preciso y pertinente de la función de este control ciudadano.

En primer lugar, es conveniente medir los niveles de independencia y de transparencia de esos comités de veeduría. En general, esos comités surgen por iniciativa ciudadana y actúan con una relativa autonomía con respecto del Estado y la influencia de los partidos políticos. En esa medida pueden lograr una mayor transparencia en gestión local. Sin embargo, una mayoría de tales comités es el resultado de una convocatoria de las autoridades locales y se han inscrito en “sistemas municipales de veeduría”, diseñados generalmente por los órganos institucionales de control (las Personerías y las Contralorías). Eso limitó bastante la autonomía de esos comités y generó una tutela estatal sobre sus acciones. En efecto, Velásquez afirma que “muchos de los líderes cívicos que hacen parte de dichos comités provienen de organizaciones de base comunitarias, las cuales tradicionalmente han estado subordinadas a intereses partidarios y vinculadas a las redes clientelistas, lo que les resta independencia en su desempeño” ¹³. En cuanto a la MOE, la independencia ante los partidos políticos ha sido uno del leitmotiv de su acción. En efecto, temíamos una relación demasiado cercana entre el Polo Democratico Ciudadano (Partido de Izquierda Colombiano) y la MOE, pero este temor ha sido superado por la objetividad misma del ejercicio de observación.

En segundo lugar, queremos estudiar la legitimidad de esos comités de veeduría y su impacto en el mejoramiento de las relaciones entre Estado y Sociedad civil. Según las palabras de un miembro de un comité de vigilancia de Bogotá: “La veeduría ciudadana no es solamente legal, sino que también es legítima […] La legitimidad se da en la medida en que la comunidad respalde ese tipo de ejercicio; cuando la veeduría está reclamando o aportando y la gente la apoya, es porque ha logrado recoger las aspiraciones de la gente, entonces en esa medida es legítima”. La legitimidad de esos comités está entonces relacionada con la conciencia de un número creciente de ciudadanos acerca de la necesidad de la participación ciudadana como forma válida de relación entre el Estado y la sociedad civil. La legitimidad se daría por la convicción y la responsabilidad de los ciudadanos de participar en los asuntos públicos. También, el importante número de observadores movilizados para las elecciones presidenciales (1.613) demuestra un fuerte interés por parte de los ciudadanos en participar en estos momentos de la vida democrática. Vasquez habla de “la interiorización por parte de muy diversos sectores sociales de valores y normas de cooperación social como requisito para resolver los problemas del país”. En otros términos, la gobernanza no se podría considerar sin una participación ciudadana conciente.

En tercer lugar, la legitimidad de los comités de veeduría o de un ejercicio como la MOE ante los ojos del Estado o de otros sectores sociales parece ser compartida por una nueva generación de dirigentes políticos y funcionarios públicos, por gremios sindicales y empresariales, por profesionales y funcionarios de ONG y por un número cada vez mayor de líderes sociales. Según Velásquez “tal convicción se ha visto reforzada por el recrudecimiento de la violencia en la reciente coyuntura, pues ella ha permitido valorar el diálogo con el otro, la superación de una mirada maniquea de la política en términos de la relación amigo-enemigo, la tolerancia, como instrumentos imprescindibles para la convivencia pacífica y para el logro de metas de desarrollo colectivo”. Podemos agregar que la institucionalización de esos comités contribuye, a pesar del contenido de las motivaciones por parte del Estado o de los veedores, a multiplicar las formas de relación entre el ciudadano y el Estado. Esas experiencias provocan sin lugar a duda un cambio de cultura política.

 

 

A pesar de sus límites, las experiencias de veeduría, sean electorales como la MOE o locales con los comités de veeduría, tienen un gran potencial democratizador. En efecto, de un lado esas obligan a una toma de conciencia por parte de la población colombiana de su responsabilidad ciudadana y de su necesaria participación en los asuntos públicos. De otro lado, obligan a las autoridades públicas a una mayor transparencia e implicación de los ciudadanos en el desarrollo de la gestión pública.

Como lo hemos visto, esas experiencias se desarrollan con el objetivo de responder a las aspiraciones de la gente y fortalecer las relaciones entre Estado y Sociedad. En este sentido, y respetando algunas reglas éticas, esta colaboración puede aumentar el nivel de legitimidad de las instituciones democráticas. De hecho el control ciudadano constituiría un criterio de legitimidad institucional y, más allá, una condición esencial a la gobernanza.