1. 1949-1993 : système des cadres du Parti et de l’Administration. Pendant longtemps après la fondation de la République Populaire de Chine, il n’existait pas en Chine de Fonction Publique au sens où on l’entend ailleurs dans le monde, mais un corps de cadres national à la fois du PCC et de l’Administration, fondé sur la tradition héritée du temps de la guerre révolutionnaire, et sur l’expérience ex-soviétique en matière de ressources humaines. Cependant, les critères politiques prévalaient sur les normes juridiques. Le pouvoir exécutif de l’Etat et celui des agents publics s’exerçaient souvent de façon arbitraire, ce qui ressemblait beaucoup à une « gouvernance de personnes ».

2. 1993-2005 : expérimentation d’un système de Fonction Publique. A la fin des années 70, la Chine s’engage dans une politique de réforme et d’ouverture, et commence à réformer le système des cadres de l’Administration. Le 14 août 1993, le Conseil des Affaires d’Etat publie un « Règlement provisoire sur les fonctionnaires d’Etat ». Entré en vigueur le 1 octobre 1993), ce règlement s’inspire des Fonctions Publiques d’autres pays tout en y intégrant le système politique chinois socialiste, pour aboutir à une Fonction Publique proprement chinoise.

3. Depuis 2005 : système de Fonction Publique statutaire. Le 27 avril 2005, lors de la 15ème session du Comité Permanent de la 10ème APN, est adoptée une « Loi sur les fonctionnaires de la RPC » qui est entrée en vigueur le 1 janvier 2006. Cette nouvelle loi fait la synthèse de l’expérience de quelques décennies en matière de gestion des cadres d’Etat, ainsi que de celle du Parti au pouvoir. La pratique observée depuis la mise en oeuvre du Règlement provisoire y tient une place importante, de même que les méthodes bénéfiques de gestion des ressources humaines à l’étranger.

4. Mise en place d’établissements de formation et d’Instituts d’Administration. Dans les années 90 le gouvernement central et les collectivités locales commencent à établir des Instituts d’Administration. L’Ecole National d’Administration, inaugurée en 1994, est chargée de former des fonctionnaires et des gestionnaires de haut niveau, ainsi que des chercheurs en politique de gestion gouvernementale et d’administration publique. Elle dépend directement du Conseil des Affaires d’Etat. Dans la même période, les instituts d’Administration se créent dans toutes les provinces et deviennent de principales bases de formation de fonctionnaires des collectivités territoriales. Actuellement, la plupart des municipalités et districts ont aussi leurs instituts ou écoles d’administration.

I. Système de gestion de la formation des fonctionnaires

1. Instances dirigeantes de la formation. Toute la formation des fonctionnaires chinois est gérée par le Département de l’Organisation du PCC, les tâches et responsabilités étant partagées entre les services compétents des organes du comité central du Parti et de l’Etat, la gestion se faisant quant à elle à différents échelons, central et local, pour former une complémentarité aux niveaux tant vertical qu’horizontal, la transversalité étant la clé de voûte de ce système de formation.

2. Organes de mise en oeuvre de la formation. On entend par « organes de mise en oeuvre de la formation » les institutions directement chargées d’assurer les activités de formation. En Chine, les Ecoles du Parti, Instituts d’Administration et Instituts de Cadres de tous échelons (central, provincial, municipal et de district) constituent les principaux moyens de formation de fonctionnaires. Les établissements d’enseignement supérieur classiques, les laboratoires de recherche scientifique, les services et centres de formation de cadres sectoriels assurent le reste.

3. Organes de coopération. Deux principales catégories de coopération existent dans la formation des fonctionnaires chinois : entre établissements de formation pourtant concurrents et avec des établissements autres appelés à apporter leur soutien dans les activités dites d’observation, d’enseignement sur le terrain et d’expérience.

II. Publics visés

La Loi sur les fonctionnaires stipule que la participation à une formation est un droit pour les fonctionnaires. D’après le « Programme de formation des fonctionnaires d’Etat de 2001-2005 », tous les fonctionnaires doivent bénéficier à tour de rôle d’une formation, ce qui permet à chacun d’entre eux d’obtenir un congé de formation de plus de douze jours par an en moyenne. Concernant le niveau hiérarchique des personnes formées, plus des deux tiers sont des cadres dirigeants du Parti ou de l’administration de grade supérieur à celui de chef de service de district, ce qui explique l’âge souvent élevé de ces personnes. S’agissant de la répartition par sexe, les femmes représentent au maximum 25%, au minimum quelques unités de pourcentage. Quant au niveau d’études, la plupart sont de niveau supérieur au BTS. Il y a des différences évidentes selon les formations. Par exemple, dans les formations offertes aux fonctionnaires nouvellement recrutés, la moyenne d’âge est plus basse, le niveau d’études plus élevé.

III. Classification des formations des fonctionnaires

1. Formations initiales. Celles-ci concernent les fonctionnaires qui viennent d’être recrutés, mais qui ne sont pas encore titulaires. Les instituts d’administration de provinces prennent généralement en charge ces formations.

2. Formations continues. Elles s’adressent à des fonctionnaires en emploi qui ont déjà grimpé des échelons ; les formations organisées par les instituts d’administration de provinces concernent le plus souvent des dirigeants de bureaux, d’administrations ou agences, de service de district et leurs adjoints.

3. Formations spécialisées. Celles-ci permettent à des fonctionnaires travaillant sur un projet spécifique d’acquérir les connaissances et compétences adaptées. Le contenu dépend des spécialités et des besoins pratiques des institutions, établissements d’utilité publique ou entreprises, et met l’accent sur l’entraînement à des connaissances normalisées sectorielles ou des compétences liées à certains postes.

4. Formations de remise à niveau. Ces formations secondaires, techniques ou non, ont pour but de renouveler, compléter ou élargir les connaissances des fonctionnaires en poste. Elles mettent l’accent sur la connaissance des grandes questions sociales (y compris les nouvelles politiques, lois et théories etc…), la maîtrise de nouvelles compétences techniques professionnelles ou outils de travail, ainsi que sur le perfectionnement individuel.

5. Formations de dirigeants de réserve. Ce sont en général de jeunes cadres bénéficiant d’une formation prioritaire.

A part ces cinq catégories de formation statuaires, il y a aussi des formations qui s’organisent selon les grades de la Fonction Publique, par contenu des formations ou selon la nature du travail et la durée de formation.

IV. Concepts fondamentaux de la formation des fonctionnaires

Ces concepts peuvent se résumer en un principe directeur de renforcement de la notion de service public et des compétences exécutives, un fil conducteur de renouvellement des mentalités, et la priorité accordée à l’élévation du niveau, le maintien d’un lien entre théorie et pratique, des formations innovantes dans leur forme et leur contenu, des matériaux coordonnés de formation, des équipes de formation optimales, une efficacité toujours croissante des formations. L’enquête fait ressortir 4 sortes d’éléments influant sur le concept de formation :

1. Exigence fondamentale d’objectifs politiques. La formation des fonctionnaires chinois est guidée par l’idéologie socialiste, ce qui place en première ligne la fiabilité politique dans la mise en place d’équipes de fonctionnaires. Il s’agit précisément de renforcer le rôle leader du PCC et d’augmenter les capacités d’accomplir les missions politiques ; ces objectifs sont fondamentaux. Que ce soit dans l’établissement des programmes de formation ou dans la répartition horaire des différents cours, cette exigence politique doit être remplie.

2. Augmentation des capacités exécutives. C’est aussi un objectif important des formations de fonctionnaires. Ainsi, dans les formations de toutes catégories, prend-t-on en compte, tant lorsqu’on établit les contenus que dans l’application de méthodes de formation, la nécessité d’augmenter sans cesse la capacité des fonctionnaires à évaluer objectivement les situations, à conduire une économie de marché, à faire face à des situations complexes, à administrer dans le respect des lois et à avoir une vue d’ensemble des choses.

3. Renouvellement de la ligne du Parti. Les formations de fonctionnaires accordent la plus grande importance au renouvellement de la politique de développement économique et social, qui permet ainsi aux fonctionnaires d’évoluer dans leurs conceptions de façon adaptée à de nouvelles situations et de nouvelles fonctions. C’est aussi ce qui permet au Parti et au gouvernement d’assurer la réussite dans l’accomplissement progressif de tâches stratégiques.

V. Programmes des formations de fonctionnaires

1. Modèle intégré par modules de cours. L’enquête montre que la plupart des formations importantes comprennent 5 types de cours : cours magistraux, travaux dirigés, visites sur le terrain, entraînement à la rédaction de mémoires, cours de sensibilisation. Dans ces cinq modules, les cours magistraux sont prépondérants (70%) et peuvent être complétés des autres modules (30%).

2. Modèle d’organisation des contenus des cours. Il s’agit dans ce cas d’établir les contenus en fonction des priorités de chaque formation de fonctionnaires. Lorsqu’ils conçoivent des programmes de formation, les instituts d’administration intègrent des parties communes et des parties personnalisées. Les parties communes correspondent à ce que nous appelons cours de base (30%), les parties personnalisées pouvant être dénommées cours spécifiques (70%).

Les cours de base comprennent les cours de théorie politique, les cours d’administration dans le cadre des lois, les cours d’administration publique et les cours de développement économique et social. Les cours spécifiques sont conçus en fonction des exigences, différentes selon les niveaux hiérarchiques et les catégories de fonctionnaires. Ainsi, les formations de jeunes fonctionnaires proposent-elles des cours sur les positions et compétences dans les gouvernements, les problèmes liés aux enquêtes, la rédaction de textes officiels etc.. Les formations de fonctionnaires en poste proposent des cours sur les méthodes et techniques d’encadrement, l’amélioration des capacités de gestion publique ou de prise de décision. Les formations spécialisées fixent leur contenu en fonction des connaissances et de savoir-faire dans des tâches spécifiques. Autour des formations sur le thème de la gouvernance sociale sont offerts des cours sur la gouvernance et les ONG, sur les réformes gouvernementales dans le cadre d’une gouvernance mondiale, les choix de méthodes de gouvernance sociale etc.. Les formations sur le thème de la gestion de crise proposent des cours de gestion gouvernementale des crises, de comportement face aux médias etc..

VI. Mise en place du corps enseignant

1. Profil des enseignants titulaires. Les enseignants spécialisés qui assurent la plus grande partie de l’enseignement sont recrutés selon des critères de sélection stricte après leurs études supérieures. La plupart des provinces appliquent un système unifié d’examen de recrutement pour les établissements d’intérêt public. Actuellement, les Instituts d’Administration et Ecoles du PCC d’échelon égal et supérieur à celui de province recrutent des diplômés de Master ou des Docteurs, alors qu’au niveau local, il faut au moins avoir la licence.

2. Profil des enseignants vacataires. Les profils sont très diversifiés, les modes de recrutement assez souples. Des personnes de l’administration hautement compétentes dans leur domaine professionnel peuvent enseigner à temps partiel, d’autres sont déjà enseignants dans l’enseignement supérieur classique ou dans des établissements de recherche scientifique. Des officiels du gouvernement (central ou régional) ou des cadres dirigeants du Parti sont aussi invités à faire cours.

3. Formation et perfectionnement des formateurs. Tout institut d’administration d’un échelon sert de base de formation des enseignants pour les instituts d’administration d’échelon inférieur. L’ENA est donc la principale base de formation et aussi celle du plus haut niveau. Il s’agit d’enrichir et de mettre à jour les connaissances spécialisées des formateurs, d’acquérir les dernières méthodes pédagogiques. Certains instituts envoient leurs enseignants s’entraîner sur le terrain, ou dans les différents services du gouvernement et les encouragent à obtenir des diplômes plus hauts. Les enseignants sont également invités aux colloques académiques, aux échanges avec des instituts ou organisations diverses étrangers et aux visites de centres de formation, de services gouvernementaux ou d’entreprises.

VII. Méthodes d’enseignement dans la formation des fonctionnaires

1. Cours magistraux. Il s’agit d’une méthode d’enseignement fondamentale, dans laquelle l’enseignant organise et maîtrise le processus d’enseignement de façon planifiée et avec des objectifs précis ; des connaissances et compétences de base y sont expliquées de façon systématique aux élèves.

2. Etudes de cas. Les cas réels de la pratique professionnelle sont modélisés puis étudiés de façon autonome par les élèves ou dans des discussions, de façon à augmenter leur capacité d’analyse et de résolution des problèmes. Dans le travail de rédaction, les élèves doivent partir de leur pratique professionnelle personnelle, afin que cette rédaction fasse elle-même partie de la synthèse et de l’échange d’expérience, mais aussi d’une réflexion rationnelle sur cette pratique.

3. Recherche. Il s’agit d’intégrer l’étude de problèmes à tout le processus pédagogique, la recherche par les élèves étant le plus important, les cours de connaissances venant en support. La priorité de la formation est de développer le rôle d’acteur de l’élève, d’augmenter sa capacité d’acquisition autonome, ses capacités pratiques et sa créativité.

4. Simulations. Il s’agit de simuler des situations de travail concret, pour observer et évaluer les comportements de ceux qui simulent. On peut ainsi caractériser et évaluer les capacités potentielles des personnes formées.

5. Sensibilisation. Ce mode de formation met en situation réelle, afin de renforcer la prise de conscience, l’entraînement et l’augmentation des capacités. On parle aussi de « formation participative éducative pour adultes ».

VIII. Evaluation des formations de fonctionnaires et changements de fonctions

1. Evaluation de la formation. L’évaluation de la formation des fonctionnaires est faite par les organes de formation des cadres. On évalue d’abord la participation des élèves : assiduité, prise de parole dans les discussions, exactitude des points de vue. On évalue ensuite le degré de compréhension et de maîtrise des connaissances acquises, en général sous forme d’examen écrit. On évalue enfin la capacité de l’élève à se servir de ce qu’il a appris pour résoudre les problèmes dans le travail, généralement en lui demandant d’écrire un mémoire ou rapport d’étude.

2. Organisation de l’évaluation. Une fois la formation terminée, l’établissement donne une évaluation finale du comportement et de l’efficacité de l’apprentissage de chaque élève. Cette évaluation d’apprentissage est envoyée, avec les notes d’examen, au service dans lequel travaille l’élève, sous la forme d’un « certificat d’inscription à la formation des cadres » qui sera inclus dans le dossier scolaire de chacun et pourra servir plus tard aux Départements de l’Organisation ou services du personnel lors des évaluations annuelles des cadres ou des inspections en vue d’une nomination.

3. Changements de fonctions après les formations. En général, les élèves retournent à leur poste, puis, en fonction de leurs qualités personnelles au travail et des besoins d’organisation, et sur la base de la « Loi sur les fonctionnaires » et du « Règlement sur l’embauche des cadres », certains pourront être promus.

IX. Financements

1. Dotations. Les crédits alloués à cette formation font partie du budget annuel des gouvernements de tous niveaux, et augmentent au fur et à mesure de la croissance des recettes. Des dotations globales sont accordées par les différents gouvernements aux instituts d’administration ou écoles du Parti qui leur sont rattachés, ce qui garantit aux organismes de formation un fonctionnement normal et des formations sans aléas.

2. Financements statutaires. Lorsque l’élève arrive au centre de formation, les frais de logement, repas et matériel sont payés de façon réglementaire par le service dont il dépend.

X. Conclusion

Le système de formation des fonctionnaires est une composante importante de la Fonction Publique, il est le garant d’une meilleure qualité des fonctionnaires et un élément-clé de la mise en valeur des ressources et talents.

Après quelques décennies d’évolution constante et d’innovation, le système et les mécanismes de formation des fonctionnaires chinois forment enfin un ensemble cohérent qui s’adapte et répond aux besoins de mise en place d’équipes de fonctionnaires. En particulier, après la création des instituts d’administration, la formation est devenue encore plus diversifiée, pragmatique et efficace. Mais la poursuite de la politique de réforme et d’ouverture lance à ce système de formation de nouveaux défis qui devront faire appel à d’autres innovations et réformes.

(Adaptation : Chen Lichuan)