Introducción

El objetivo del presente artículo es darle una mirada a la forma como el Estado colombiano evalúa sus instituciones, qué actores se encargan de hacerlo, qué tipo de evaluación realiza, qué factores evalúa, cómo presenta sus resultados y qué impacto tienen los mismos en las instituciones y en la democracia.

Esta investigación hace parte de un proyecto más amplio en el que participan otros estudiantes de la Universidad de los Andes y que están analizando la evaluación que de las instituciones públicas colombianas realizan otros gestores como la sociedad civil y las organizaciones internacionales. Luego, en un trabajo conjunto, se van a articular las tres investigaciones que buscan responder a la pregunta de cómo se evalúan las instituciones públicas en Colombia desde los tres gestores.

Para los fines del presente documento entenderemos evaluación institucional como el proceso de recolección, sistematización, análisis y calificación de la información sobre el desempeño y gestión de las instituciones públicas y/o funcionarios en el que se utilizan metodologías acordes al actor que avalúa. Presentaré algunas experiencias realizadas por el Departamento Nacional de Planeación – DNP¹, por el Programa Presidencial para la Lucha Contra la Corrupción² y por el Departamento Administrativo Nacional de Estadística -DANE³, entidades pertenecientes a la rama Ejecutiva del Estado y la iniciativa de evaluación institucional realizada por la Contraloría General de la República – CGR⁴. Estas experiencias fueron seleccionadas después de revisar en las diferentes instituciones estatales las iniciativas de evaluación institucional y, por limitantes de tiempo en la investigación, no pretende ser una muestra exhaustiva sino unos casos que pueden identificar algunas tendencias. La recolección de información se hizo a través de entrevistas con los funcionarios de las entidades mencionadas.

¿Evalúa el Estado colombiano el desempeño y la gestión de sus instituciones?

Tener conocimiento de la gestión y el desempeño institucional, hacer seguimiento, requerir procesos de mejoramiento, informar a la ciudadanía y tener una base de datos para compartir interinstitucionalmente, son algunos de los objetivos que tienen las diferentes iniciativas que evalúan las instituciones públicas.

Así, el Departamento Nacional de Planeación, a través de la Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios, busca conocer la problemática de la administración local, generar una cultura de evaluación y fortalecer el control de los recursos públicos, retroalimentar la gestión de las entidades territoriales, focalizar las acciones de asistencia técnica, hacer seguimiento al gasto municipal y departamental, mejorar los sistemas de información para planeación y servir de insumo para la evaluación nacional de políticas públicas⁵. Como lo anota Carolina Cortés, el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial, también iniciativa del DNP, contribuye al mejoramiento de la gobernabilidad y el buen gobierno a través de referentes para la toma de decisiones⁶. Por otro lado, Omar Darío Peña Niño del Departamento Administrativo Nacional de Estadística –DANE- comenta que la Encuesta de Desempeño Institucional – EDI- busca conocer la percepción de los funcionarios públicos sobre el ambiente y el desempeño institucional⁷. El Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción – PPLCC, según su director Oscar Ortiz, ejecuta los Pactos por la Transparencia que buscan fortalecer la cultura de la información y consolidar una cultura de rendición de cuentas para incrementar el interés de la sociedad civil en el acompañamiento, vigilancia y control de la gestión pública, lograr una mejor articulación entre la sociedad civil y los gobernantes, fortalecer y consolidar la construcción de tejido social que asuma la corresponsabilidad con lo público⁸. Y la Contraloría General de la República, según Arturo Quijano, a través de sus iniciativas de evaluación, seguimiento y control mediante auditorias, rendición de cuentas y herramientas como el Sistema de Indicadores de Riesgo Institucional – SIRI, indaga sobre actividades o roles que brindan un nivel de riesgo, establece relaciones de causalidad, clasifica las entidades por nivel de exposición, realiza inventario de los riesgos y busca inducir conductas para una gestión eficaz y transparente del Estado⁹.

Estas iniciativas tienen alcance nacional. El DNP con la Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios y el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial obtiene información de la mayoría de los municipios del país. El DANE, a través de la EDI, evalúa las entidades del orden nacional con sede central en Bogotá, las Corporaciones Autónomas del nivel regional, 32 Gobernaciones y el Distrito Capital. El PPLCC suscribe los Pactos por la Transparencia con los departamentos, las capitales de departamento, las corporaciones autónomas regionales, las localidades del Distrito Capital y los municipios y la Contraloría General de la República interviene en las entidades públicas y privadas que manejen fondos o recursos del Estado.

Mediante diversas metodologías se evalúan factores como desempeño institucional, ambiente de trabajo de los funcionarios, cumplimiento de políticas públicas, corrupción, entre otros. El DNP y el DANE tienen en común que evalúan el desempeño institucional: el primero señala como factores evaluados la eficacia, la eficiencia, la gestión y el cumplimiento de requisitos legales¹⁰; por su parte el DANE evalúa la percepción del funcionario frente al ambiente y desempeño institucional en términos de credibilidad en las reglas, en las políticas y frente a los recursos, gestión por resultados, rendición de cuentas y bienestar laboral¹¹. El PPLCC le hace seguimiento al cumplimiento de políticas públicas que fomentan la transparencia en la administración pública¹². La Contraloría General de la República, a través del SIRI, mide el grado de vulnerabilidad al que está expuesta una entidad pública frente a prácticas corruptas, malas prácticas de gestión o riesgos inherentes a su negocio¹³. Por último, el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial evalúa visión estratégica compartida, liderazgo legítimo y transformacional, relación constructiva entre sujetos formadores de región, desempeño de la institucionalidad pública, participación, decisión pública y control social, y superación del conflicto social y armado, garantía de DDHH y respeto de la diversidad étnica y cultural¹⁴

Los distintos actores del Estado tienen sus propias metodologías e indicadores de gestión para evaluar las instituciones públicas. De las iniciativas estudiadas, las realizadas por el DNP se diferencian de las demás experiencias en que implementaron su propia metodología a partir del consenso con los actores evaluados; Oswaldo Espinosa, coordinador de la Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios dice que se realizaron talleres con los expertos, las instituciones, alcaldes y gobernadores en 8 mesas de trabajo con el fin de producir recomendaciones¹⁵; Cesar Vargas, coordinador del Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial sostiene que el consenso se llevó a cabo a través de ejercicios regionales en donde la situación clave fue indagar acerca de las condiciones que son necesarias para la gobernabilidad¹⁶.

El Pacto por la Transparencia del PPLCC se suscribe entre alcaldes/gobernadores con la ciudadanía, a través de sus organizaciones representativas y el Programa Presidencial actuando como testigo. El gobernante que suscribe el pacto adquiere el compromiso de adelantar una gestión transparente bajo unas condiciones previamente acordadas; el Comité de Seguimiento¹⁷, como su nombre lo indica le hace seguimiento, evaluación y control. El PPLCC gestiona las denuncias que recibe relacionadas con corrupción administrativa y las traslada a los organismos de control o a la Fiscalía General de la Nación. El PPLCC emplea los indicadores de Transparencia por Colombia¹⁸, que mide las condiciones institucionales que favorecen o previenen el surgimiento de riesgos de corrupción en las entidades públicas; los resultados obtenidos en los foros de socialización de resultados y entrega de obras y/o productos terminados; los informes semestrales presentados a la Convención Interamericana contra la Corrupción¹⁹ y los reportes de los Acuerdos de Autorregulación que “buscan el compromiso del sector privado, sector solidario, asumiendo una responsabilidad compartida con el Estado en la creación de una cultura que no promueva ni tolere prácticas corruptas”²⁰.

El SIRI es una herramienta de la Contraloría General de la República, que permite medir el grado de vulnerabilidad al que está expuesta una entidad pública frente a prácticas corruptas, malas prácticas de gestión o riesgos inherentes a su negocio²¹. Lo ejecutan los auditores para calificar y clasificar a la entidad con bajo o alto riesgo de prácticas corruptas y de ser necesario remitir a los organismos de control. El producto final es un informe anual que sirve como insumo para preparar las auditorias. Arturo Quijano manifiesta que al clasificar las entidades por nivel de riesgo hace que ellas compitan para bajar el nivel de riesgo en los próximos informes ayudando así a la gobernabilidad²².

Impacto de los resultados de las evaluaciones y del agente financiador sobre los funcionarios y la democracia.

La Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios, arroja un ranking²³ que se publica y se difunde a través de los medios de comunicación. Según Oswaldo Espinosa, esta estrategia ha tenido impacto en las instituciones porque ha hecho que los medios de comunicación presionen a las administraciones para lograr mejores gobiernos locales y departamentales. Esto es posible gracias a que la evaluación ha contribuido a que las instituciones tengan, en primer lugar, una unidad de medida, segundo que se pueda comparar con los otros municipios, tercero que realicen acciones de mejoramiento y cuarto que los ciudadanos tomen conciencia de la situación de su municipio y pida cuentas a la administración, como también que los ciudadanos se involucren en mejorar la gobernabilidad y la prestación de los bienes y servicios para tener una democracia más activa y una mejor calidad de vida²⁴. Según Lina Margarita Bravo, aunque se espera que el informe produzca cambios, no hay estudios de seguimiento; el producto de la evaluación se convierte en un premio o un castigo político y algunos de los evaluados no están de acuerdo con los resultados y otros en cambio asumen una actitud positiva y critica. Sin embargo, la evaluación de desempeño municipal ha ayudado a tomar conciencia de la necesidad de rendir cuentas y de ser evaluado²⁵. Con relación a la influencia del agente financiador, Oswaldo Espinosa comenta que la Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios se realiza con recursos de inversión y con recursos de cooperación que no tienen ninguna injerencia ni en los resultados ni en impacto de los mismos.

Por su parte el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial muestra sus resultados a través del hexágono de la gobernabilidad, figura que representa el resultado de la evaluación obtenida por el laboratorio contrastado con la realidad que se presenta en la región. En relación con el impacto de la evaluación sobre funcionarios e instituciones “la medición es un buen referente para reflexionar en torno a si las acciones que se vienen realizando en el territorio por parte de los distintos actores (Entidades Coordinadoras Regionales del Laboratorio de Paz II, institucionalidad pública, organizaciones sociales, etc.), están generando los impactos esperados o si es necesario replantear las estrategias y corregir las acciones” ²⁶. El producto, dice Cesar Vargas es “el estado de la gobernabilidad en un municipio X” y refiriéndose a su importancia puntualiza, “si este gobierno no trabaja desde la gobernabilidad va a seguir teniendo una visión muy parcial del problema”²⁷. Por otra parte, Carolina Cortés manifiesta que el producto se discute con las personas que lo generaron y el resultado final es llegar a “construir un pacto por la gobernabilidad con los actores para que los líderes del territorio sean los lideres transformadores; es un empoderamiento a la sociedad para que transforme la realidad”²⁸. El desarrollo de este proyecto va hasta noviembre de 2008 y sus gestores esperan que el DNP continúe aplicando esta metodología en el futuro. Según Cesar Vargas Vera, esta iniciativa de evaluación está financiada con recursos de inversión del Estado a través de Acción Social²⁹ el Departamento Nacional de Planeación y con recursos de la Unión Europea, sin incidencia de ninguno de ellos en los resultados o el impacto de la evaluación.

La EDI muestra la percepción de los funcionarios públicos sobre el nivel de desarrollo institucional. En relación al impacto de los resultados sobre los funcionarios, Zoraida Quintero considera que la reacción de los evaluados es diferente, para algunos, representa una oportunidad para mejorar su institucionalidad mientras que otros son indiferentes frente al tema³⁰. Para Omar Darío Peña, los resultados impactan de tal manera que se generan interacciones entre el evaluado y otros actores y con el tiempo pueden producir la institucionalización de un ejercicio de contrastes³¹. Un impacto que puede tener la EDI sobre la democracia, tiene que ver con su objetivo de “proporcionar a la sociedad colombiana información básica y estratégica sobre la percepción que tienen los funcionarios públicos del desarrollo institucional (Ambiente y Desempeño) de las entidades públicas. En ese sentido servirá de apoyo en la formulación de políticas, tanto a nivel de todo el sector público como en el ámbito de cada entidad pública”³². La financiación de la EDI corre por cuenta del Estado.

El SIRI muestra sus resultados a través del mapa de riesgos de las entidades del Estado. Arturo Quijano sostiene que al clasificar las entidades por nivel de riesgo hace que ellas compitan para reducirlo en los próximos informes ayudando así a la gobernabilidad; sin embargo, no es tan evidente la competencia de las entidades por mejorar respecto al nivel de riesgo, pero le sirve (el SIRI) a la CGR para programar las auditorias³³. Entonces, ¿son los resultados de las evaluaciones los que inciden en las instituciones para que mejoren o las entidades se acomodan a los informes para satisfacer los requerimientos de los órganos de control? ¿Cuál es el objetivo entonces de la evaluación institucional?

Por otra parte, el SIRI es presentado como un instrumento “para que la sociedad civil y los medios de comunicación, comiencen a caminar hacia una acción social más activa y por tanto más consciente y comprometida frente a la lucha contra la corrupción”³⁴, lo que permitiría que los resultados del mapa de riesgos de las entidades tuvieran un impacto positivo sobre el mejoramiento institucional. Sin embargo y pese a la utilidad de esta iniciativa de evaluación, “está en la búsqueda de patrocinadores que se quieran comprometer con su operación y continuidad”³⁵.

A la pregunta si el Estado colombiano evalúa el desempeño y la gestión de sus instituciones, las experiencias analizadas muestran que se hace evaluación institucional con metodologías propias de cada evaluador, pero también se observa que falta definir la metodología para conocer su impacto en las instituciones evaluadas, lo que permitiría hacer seguimiento a su alcance y a la pertinencia de los factores de la evaluación.

¿Cuál es la razón para que las iniciativas de evaluación no presentan evidencia empírica acerca del impacto de los resultados de las evaluaciones en los funcionarios, las instituciones o la democracia? ¿Será posible atribuir la falta de pronunciamiento institucional sobre el impacto de los resultados de las evaluaciones a su reciente creación y a dificultades de implantación? Al respecto, la evaluación del Desempeño Integral de los Municipios, tras dos mediciones pilotos (2004, 2005) y de su presentación oficial (2006), muestran dificultades en esta dirección. Con respecto a la evaluación de 2007, el hecho de que menos municipios reportaron los datos representa un desafío para la evaluación. Según Lina Bravo, esta situación se debió al cambio de funcionarios en las administraciones locales y departamentales³⁶. Por su parte el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial está en una etapa piloto y está previsto que vaya hasta el mes de noviembre de 2008, por lo que aún no hay impactos por mostrar y tampoco hay seguridad de que continúe. Sobre esto, valdría la pena reflexionar si la incertidumbre sobre la continuidad de las experiencias puede estar incidiendo en la falta de interés en diseñar mecanismos de medición del impacto de las experiencias de evaluación.

Reflexiones finales sobre los actores y sus metodologías de evaluación

La investigación permitió determinar que el tipo de evaluación que realiza el Estado es de índole cuantitativa y cualitativa. Así, las iniciativas como la Evaluación Integral de los Municipios, el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial, los Pactos por la Transparencia y el Sistema de Indicadores de Riesgo Institucional son del tipo cuantitativo por cuanto desarrollan procedimientos para medir y cuantificar los fenómenos institucionales presentando sus resultados en forma de ranking, hexágono de gobernabilidad, indicadores o mapa de riesgos. La Encuesta de Desempeño Institucional del DANE es de tipo cualitativo en tanto busca conocer la percepción que tienen los funcionarios públicos sobre el ambiente y el desempeño institucional de las entidades a las que prestan sus servicios.

Los factores de los que dependen los resultados de las evaluaciones que realiza el Estado están directamente relacionados con la actitud de los funcionarios frente a la evaluación. Así por ejemplo, en la Evaluación Integral de los Municipios, según comenta Lina Bravo ha sido un proceso largo y difícil para que los funcionarios informen acerca de su gestión³⁷, e incluso algunas administraciones nunca han presentado informe (es el caso de 4 departamentos). Para Ana Zoraida Quintero del DANE, los entes departamentales son más difíciles de evaluar, su mentalidad es de indiferencia, en ocasiones hubo necesidad de recordarles la obligación de los funcionarios públicos para brindar la información³⁸. Según Oscar Ortiz³⁹ En los Pactos por la Transparencia, estos inciden en las instituciones públicas siempre que la sociedad civil acompañe, vigile y controle la gestión pública y denuncie las irregularidades o el incumplimiento a la Comisión Regional de Moralización y al Programa Presidencial.

Referente a la interacción entre los actores la investigación encontró que esta se da inter e intra-actores y que hay interacción entre iniciativas de un mismo actor. Así, como ejemplo de interacción entre iniciativas de un mismo gestor, en este caso el Estado, la Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios y el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial, interactúan entre sí. La primera es insumo de la segunda⁴⁰ y ello incide en el análisis y la calidad de los resultados porque estos pueden ser vistos desde distintas ópticas de evaluados y evaluadores, así, para mencionar solo uno, el ranking logrado por un municipio en la Evaluación de Desempeño Municipal puede ser explicado por los factores que evalúa el Laboratorio (como por ejemplo porque se ha o no superado el conflicto armado en la región etc.).

De otra parte, casos de interacción entre el Estado, organismos internacionales y la sociedad civil lo representan la Encuesta Gobernabilidad y Anticorrupción⁴¹ (realizada por el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República); la Encuesta de Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad⁴² (de la Vicepresidencia de la República, el Banco Mundial, el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción, la Contraloría General de la República, la Contaduría General de la Nación, la Red de Veedores Ciudadanos, Transparencia por Colombia las Universidades de los Andes y del Rosario, la Veeduría de Bogotá en colaboración con el Centro Nacional de Consultoría) y la Encuesta de Desempeño Institucional⁴³ (Vicepresidencia de la República, Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción, DNP, DANE y Transparencia por Colombia). De esta última evaluación nació la Encuesta de Desempeño Institucional – DANE- descrita en esta investigación. Este tipo de interacción no se volvió a replicar.

Finalmente, diferentes actores del Estado y de la sociedad civil interactúan en la iniciativa del Programa Presidencial para la Lucha Contra la Corrupción. “El Pacto por la Transparencia, es un instrumento de la Estrategia Regional que busca adelantar con los departamentos, capitales de departamentos, Corporaciones Autónomas Regionales y algunos municipios adicionales, el seguimiento al cumplimiento de políticas públicas que fomentan la transparencia en la administración pública con la participación de la sociedad civil y de los órganos de control, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y la Defensoría del Pueblo”⁴⁴.

Conclusiones generales

La investigación muestra que el Estado colombiano hace evaluación a las instituciones públicas a través de diversas entidades, y que el enfoque y los objetivos inmediatos de las entidades determinan la metodología que utilizan. Las diferentes iniciativas de evaluación detalladas en esta investigación son relativamente recientes, siendo la más antigua el Pacto por la Transparencia que se inició en el periodo presidencial 1998-2002; le siguen la Evaluación del Desempeño Municipal del DNP y la Encuesta de Desempeño Institucional del DANE iniciadas en 2004.

Los actores evalúan, entre otros factores, el desempeño institucional, el ambiente de trabajo de los funcionarios, el cumplimiento de políticas públicas y la corrupción en las entidades públicas.

La evaluación de las instituciones pública en Colombia no se realiza de manera aislada, existe interacción inter-actores, intra-actores y entre iniciativas de un mismo actor con incidencia sobre los resultados de la evaluación.

La investigación permitió determinar que las experiencias estudiadas no definen dentro de su metodología de evaluación un proceso para la evaluación del impacto de los resultados de sus mediciones en las instituciones.

Quedan preguntas abiertas como por ejemplo, ¿la evaluación que realiza el Estado de sus instituciones, tiene como objetivo el mejoramiento del desempeño y la gestión institucional? ¿Cómo se explica que no haya una metodología para monitorear el impacto de los resultados de las evaluaciones a las instituciones públicas? ¿Por qué no se continuaron aplicando las experiencias de evaluación de las instituciones públicas en donde interactuaban organizaciones internacionales, la sociedad civil y el Estado?

Los gestores de la evaluación de las instituciones públicas desde el Estado tienen el reto de continuar desarrollando iniciativas de evaluación así como reflexionar acerca de la pertinencia de evaluar o no conjuntamente con los gestores internacional y la sociedad civil y para los estudiosos del tema de la gobernanza, profundizar en las prácticas de evaluación institucional que se están desarrollando en Colombia desde el Estado para entender mejor sus alcances, sus limitaciones y sobre todo sus aportes para fortalecer la institucionalidad y la democracia en Colombia.

Lista de referencias

• Departamento Administrativo Nacional de Estadística. Ficha Metodológica: Encuesta de Desempeño Institucional –EDI. Bogotá, 2007

• Departamento Nacional de Planeación, CAF. PNUD. Metodología para la medición y análisis del desempeño municipal. Bogotá, 2005.

• Departamento Nacional de Planeación, Unión Europea, Acción Social. Metodología para medir el estado de La gobernabilidad en los Municipios del Laboratorio de paz II. Bogotá, 2008.

• Presidencia de la República, Vicepresidencia de la República, Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción. Propuesta de una política de Estado para el control de la corrupción. Bogotá, 2005.