El presente dossier titulado “Co-actores de la gobernanza en Colombia” describe el papel que diferentes actores juegan en la construcción de formas de gobernanza en Colombia. Se parte de que la discusión sobre la gobernanza implica y requiere un examen de las relaciones y los tipos de interacción que tienen lugar entre distintos actores sociopolíticos. Además, se llama la atención sobre la importante transformación del campo político colombiano. En este campo confluyen actores “tradicionales” o con un reconocido papel en la regulación política, por ejemplo, la iglesia católica e incluso los actores armados, con actores cuya participación en política es más reciente y se hace en el marco de discursos globales sobre multiculturalismo y etnicidad.

El recorrido por las fichas del dossier permite mostrar que en Colombia actores de muy diverso tipo participan en la producción y promoción de prácticas de gobernanza específicas. Además, las fichas dejan ver que esas prácticas de gobernanza dependen en amplio grado de la trayectoria del actor, de su ubicación geográfica, de su entrelazamiento con discursos globales y con formas problemas políticos locales. De esta manera, el recorrido por los coactores de la gobernanza en Colombia nos deja ver la coexistencia de problemáticas políticas de muy diverso orden. En el panorama político de coactores de la gobernanza en el país se encuentran los campesinos cuyas economias están marcadas por la ilegalidad, con las organizaciones sociales amparadas en la promoción de discursos multiculturalistas, y con las formas de cohesión y acción social ligadas a la iglesia católica.

Esta ficha de síntesis está divida en tres secciones. La primera reseña los principales puntos de las seis (6) fichas que constituyen el dossier. La segunda propone y esboza una serie de problemas conceptuales y políticos que se desprenden de la lectura transversal de esas fichas. El tercer acápite propone una consideración final.

1. Actores y prácticas de gobernanza.

Las seis (6) fichas que componen este Dossier exploran el papel que diversos actores juegan y han jugado en la constitución de formas de gobernanza en Colombia. Más puntualmente, los autores de las fichas describen y analizan cómo distintos actores del campo político colombiano construyen relaciones de gobernanza con sectores sociales específicos o con el estado. El Dossier incluye cinco (5) fichas de análisis y (1) ficha que es una nota de lectura. Todas las fichas han sido preparadas por integrantes del proyecto gobernanza y civilidad realizado por Cinep en los años 2006-2008. Además, todos los autores han estado animados por el interés de mostrar la importancia que distintos actores legales e ilegales tienen en la construcción de formas de regulación política susceptibles a las transformaciones de la política regional y mundial y a las necesidades concretas de grupos poblacionales específicos. Para facilitar la descripción de las fichas ellas se han agrupado en torno a tres temáticas. Primero, actores de la gobernanza e ilegalidad. Segundo, actores de la gobernanza, redes sociales y formas de sociabilidad. Tercero, actores de la gobernanza y contexto multicultural.

Las dos primeras fichas de análisis, una de Diego Quiroga y otra de Maria Clara Torres exploran la ambigüedad que rodea el rol de actores armados, campesinos y burocracias locales en la constitución de formas de gobernanza que dependen de los procesos de constitución regional. En su ficha sobre “Actores Armados y administración pública: el caso de los poderes locales en la ciudad de Cúcuta, nororiente de Colombia”, Quiroga describe cómo distintos actores armados colombianos llegan y se establecen en la región fronteriza de Cucúta y como ese procesos de establecimiento de la organización armada implica la redefinición de relaciones políticas entre actores armados, sociedades y poderes locales. El autor describe con precisión el tipo de actores armados, guerrilla y paramilitares que entra a la región, hace una periodización de esa llegada y lo que es más importante para los propósitos del dossier, muestra cómo unos y otros grupos construyen formas de regulación política parcialmente diferenciables. Tanto guerrillas como paramilitares, en el desarrollo de sus proyectos militares, se ven abocados a asumir funciones políticas, esto es, se ven forzados a regular actividades económicas y prácticas sociales determinadas. Sin embargo, Quiroga llama la atención sobre la capacidad de los grupos paramilitares que entran a la zona a finales de los años 90, para infiltrar las actividades políticas y económicas legales. Incluso, a través de datos de la prensa sobre la situación de la región, el autor muestra que los grupos paramilitares pudieron infiltrar las burocracias locales, las economias legales y las propias redes de poder local y partidista que antes dominaban la región. Tal infiltración, muestra el autor, se apoya más en las condiciones materiales que el contrabando de gasolina hace posible que en acuerdos ideológicos previos. Esta situación le permite a Quiroga mostrar que en la región fronteriza de Cucuta y Norte de Santander, actores armados usan su poder de coacción y de constitución de redes de poder para promover transformaciones políticas y económicas que los actores legales dominantes y articulados en los partidos políticos no habían logrado hacer. Las transformaciones a las que hace alusión el autor tienen que ver con las condiciones de contrabando de gasolina y de aprovechamiento del comercio en la zona de frontera. Finalmente Quiroga muestra que la gobernanza de esta región limítrofe va y vuelve entre legalidad e ilegalidad. El autor deja ver la existencia de un continuo e incluso de cierta solidaridad entre prácticas de regulación política que ponen en marcha los paramilitares y necesidades de transformación social perseguidas por los burócratas locales.

En una dirección algo similar se orienta Maria Clara Torres en su ficha de análisis titulada “Un campesinado ílicito construyendo el estado”. La autora revisa y discute ciertos hábitos de pensamiento acerca del desinterés e incluso la oposición de los sectores campesinos contra la política o incluso contra el estado. Torres detecta esos hábitos de pensamiento en algunas corrientes sociológicas que se ocupan de explicar el comportamiento campesino y en algunas visiones sobre el desarrollo de los cultivos de uso ilícitos en Colombia. La autora usa su experiencia como investigadora y como funcionaria de Cinep en regiones donde hay cultivos de coca, para mostrar que, importantes sectores campesinos no sólo no se oponen al estado sino que se movilizan para “traerlo”, para hacerlo presente. Más específicamente, Torres usa materiales que ha recogido en su propio trabajo de campo para mostrar que sectores campesinos del departamento de Putumayo se esfuerzan por conseguir que las agencias del estado colombiano lleguen a sus territorios e incluso que tales territorios sean “ascendidos” a la categoría de municipios. A partir de la revisión de la historia de algunos de los procesos de constitución de esos municipios, Torres muestra cómo el desarrollo de la economía cocalera en la región dio los recursos económicos que hicieron necesaria y deseable la conformación de burocracias locales, la extensión de ciertos servicios públicos y la integración política con los centros departamentales y nacionales de poder. Torres muestra que incluso en un contexto político y económico marcado por la estigmatización asociada a la economía de la coca y que ha permitido acuñar en Colombia el término de “campesinado ilícito”, los campesinos buscan articularse con el estado. Este descubrimiento lleva a la autora a llamar la atención sobre el contexto de “ilegalidad” en donde nacen formas de gobernanza que tienden o buscan al estado. Como en el caso de Quiroga, la discusión sobre actores de la gobernanza muestran los limites arbitrarios entre legalidad e ilegalidad en la vida política colombiana.

La siguiente pareja de fichas presenta dos panoramas: uno histórico y otro regional sobre la importancia política de la iglesia católica en Colombia y sobre los programas de desarrollo y paz que se han conformado en diversas zonas del país. En el primer caso, Silvia Otero presenta una interesante nota de lectura sobre distintos trabajos que tienen por objeto analizar el papel de la Iglesia Católica en Colombia. Otero muestra la importancia de la Iglesia Católica en la construcción de la sociedad colombiana y de formas específicas de regulación y control social de poblaciones y territorios. La nota de lectura describe distintas facetas de la historia de la iglesia católica, su intensa relación con los partidos políticos colombianos, su importante influencia en el debate público nacional, su papel en las negociaciones de paz y su capacidad organizativa para representar o movilizar las sociedades regionales. La autora muestra que la Iglesia Católica colombiana ha sido un importante co actor de la gobernanza en el país dadas precisamente sus fortalezas organizativas, su cubrimiento territorial, su entrelazamientos con los partidos y sus posibilidades de intervenir en materias “privadas” (orientación sexual, aborto) y en materias “públicas” (derechos humanos, paz, conflicto armado). La nota de lectura ofrece además un interesante recorrido por algunas transformaciones ideológicas de la Iglesia, por su disímil composición interna y por su cambiantes relaciones con los partidos políticos y aún con los actores armados colombianos. Queda claro que el estudio de las formas de la regulación política y de la gobernanza en Colombia requieren detenerse en el importante papel jugado por la Iglesia.

Esa importancia política tiene un referente regional bastante fuerte. De hecho, la ficha elaborada por Luz Angela Herrera a propósito de la historia y las principales orientaciones de los Programas de Desarrollo y Paz que se han establecido en diferentes regiones del país deja ver precisamente la capacidad de articulación social y política que tiene la Iglesia. En su ficha, Herrera presenta los principales rasgos de los 17 programas de este tipo que se han constituido en el país. La autora describe la historia de esas iniciativas. Llama la atención sobre las transformaciones de los actores sociales que lideran la constitución de esas redes e insiste en que los programas son una forma específica de participación de determinados sectores sociales regionales en temas de pobreza, desarrollo y conflicto. La autora identifica la amplia gama de actores sociales que según la región confluyen en los programas de desarrollo y presenta una interesante tabla en donde puntualiza quienes son los socios fundadores de cada programa, que zonas territoriales cubre y con que orientación trabaja. Para la escritura de la ficha la autora se apoya en materiales producidos por los programas, tanto como en su propia experiencia como funcionaria de CINEP. Organización que participa en las juntas directivas de varios programas y de la red que pretende articularlos. Ahora bien, la revisión de la tabla deja ver con claridad la intensa diferenciación entre actores sociales regionales que se dan cita en los programas. Se destaca la constante presencia de la Iglesia Católica ya sea a través de las Diócesis con presencia en la región o de instituciones que como CINEP o la Fundación social pertenecen a la compañía de Jesús. En cualquier caso, la presencia de la Iglesia dinamiza y convoca la presencia de organizaciones sociales, gremios, juntas, universidades y otro tipo de actores sociales regionales. Para los propósitos del Dossier esta ficha resulta de gran interés pues muestra cómo en Colombia, varias organizaciones sociales de distinto cuño y de acción regional se interesan por relacionarse con el estado y por definir de manera conjunta con el los programas de desarrollo y paz. El estudio de la gobernanza en Colombia se encuentra con la existencia de extensas redes de organizaciones sociales territoriales que buscan relacionarse con el estado y participar en la definición de las agendas de desarrollo y paz. Por supuesto, en esta proliferación organizativa y en esta orientación temática han jugado un importante papel organizaciones de la comunidad internacional.

El último par de fichas explora el proceso de constitución de “nuevos actores” de la gobernanza en el contexto del reconocimiento de Colombia como un país pluriétnico y multicultural. Una ficha, escrita por Silvia Otero describe los conflictos de autoridad entre los indígenas y el estado en Colombia. La otra ficha, escrita por Eliana Duarte, reseña los avatares políticos y las formas de gobernanza en pugna en el contexto de reconocimiento de los afrocolombianos como grupo étnico.

En el primer caso Otero hace una descripción de la historia de las relaciones políticas entre Estado Colombiano e Indígenas. Revisa luego cómo los cambios constitucionales y la adaptación que en Colombia se ha hecho de la llamada “ideología multiculturalista” transforma esa relación y le impone nuevos desafíos. La autora se pregunta explícitamente por los tipos de gobernanza que emergen en un contexto legal e histórico que reconoce como legítimas las autoridades estatales y las autoridades tradicionales de los grupos indígenas. En su ficha, Otero describe varios casos donde aparece el conflicto entre esas autoridades legal y legítimamente constituidas. Muestra las diferencias de unas y otras autoridades en torno a temas como orden público, relación con la fuerza pública, desarrollo, uso de los recursos públicos y relación con la sociedad mayor. La autora hace énfasis en que autoridades estatales e indígenas juegan con distintos modelos de gobernanza, de sociedad, y de relación gobernante – gobernados. Desde ahí, Otero propone estudiar más explícitamente cómo se articulan gobernanza y diferencia cultural.

Algo similar hace la ficha de Eliana Duarte. La autora está interesada en mostrar las pugnas por la definición de la gobernanza que se pueden detectar en la política pública sobre comunidades negras. La autora reseña los distintos conflictos que ha suscitado el reconocimiento de las comunidades negras no tanto como grupo étnico sino como grupo político específico. De hecho, Duarte reseña los avatares de la circunscripción electoral especial para comunidades negras que había creado la Constitución de 1991 y que tendría una vigencia limitada. Duarte revisa también qué tipo de medidas electorales se están tomando para asegurar la participación de los grupos étnicos recientemente reconocidos y discute las formas de gobernanza, o más puntualmente, el tipo de relación gobernantes – gobernados que está implícito en diseños institucionales específicos en materia electoral.

Hasta aquí se han reconstruido con detalle las principales cuestiones planteadas por las fichas del dossier. En algunos casos la reseña de las fichas ha sugerido ya los temas transversales que se desprenden del trabajo. La sección siguiente puntualiza tales cuestiones.

2. Actores de la Gobernanza en Colombia: ilegalidad, tradición y desafíos “culturalistas”.

A partir de la pregunta por los actores de la gobernanza en Colombia emergieron varias cuestiones conceptuales que es necesario puntualizar y discutir.

Primero, aunque hablar de gobernanza suele orientar la atención hacia los espacios legales de regulación política, resulta util aflojar los lazos entre gobernanza y legalidad. La descripción de los roles que asumen distintos actores políticos regionales en Colombia recuerda que aún independientemente de la voluntad del actor, las interacciónes políticas cruzan las contingentes divisiones entre legalidad e ilegalidad. Para comprender las formas que asumen la gobernanza y las relaciones entre gobernantes y gobernados en una sociedad regional y un tiempo específico no pueden darse por dadas tales distinciones. Más bien, habría que preguntar cuándo y por que la gobernanza de una región requiere, alienta, el desarrollo de prácticas ilegales. Como muestran las fichas de Quiroga y Torres actores legales terminan envueltos en prácticas de gobernanza que usan métodos ilegales. O al contrario, actores ilegales se ven abocados, por sus propias iniciativas militares y políticas, a usar recursos o formas de acción legales. La cuestión central aquí es recordar que las distinciones entre lo legal y lo ilegal traducen ya una relación de fuerzas entre actores sociales. Esto es, que las distinciones entre lo legal y lo ilegal expresan, encarnan un momento específico de una lucha política como tal. Y en ese sentido, el interés por investigar y por comprender las formas que asume la gobernanza no tiene por que coincidir con el estudio de la vida política legal.

Los casos de Cúcuta en el Norte de Santander y de Putumayo en el sur occidente de Colombia recuerdan que la gobernanza en tanto patrones de interacción y de regulación que orientan comportamientos y formas de vida colectivas implica en algunos casos concretos el uso de prácticas ilegales. En este punto es importante dejar claro que ambas fichas, la de Quiroga y la de Torres dejan ver cómo el análisis de las formas de gobernanza no puede prescindir de la “morada material”, de las llamadas condiciones económicas o estructurales en las que tiene lugar la interacción política. Por supuesto, que otras interacciones políticas estructuradas han modelado ya eso que una región vive como economía cocalera o economía de contrabando. Que unas regiones y unos grupos de pobladores estén dedicados a esas actividades económicas , hoy consideradas ilegales, modela, delimita, constituye un terreno particular para el ejercicio de la gobernanza. Un terreno que no coincide con lo legal pero que tampoco puede analizarse sin tener presente al estado y las demandas de incorporación y legitimación que los propios actores dirigen.

Una segunda cuestión que las fichas muestran con claridad es el complejo papel que un mismo actor puede jugar en diversos niveles de la gobernanza. Las fichas muestran como un actor asume o se ve abocado a asumir ciertas tareas de regulación y control político. Así por ejemplo los paras con la economía de la gasolina, la iglesia con su infraestructura organizativa que le permite asumir funciones de control poblacional y orientación moral. El caso de la iglesia es bien interesante porque como actor deja ver la complejidad de los espacios de gobernanza. La iglesia católica colombiana ha tenido presencia en territorios donde las agencias del estado no pueden sostener sus burocracias, orientó y aún orienta la vida sexual, moral y electoral de muchos colombianos, educa y moviliza redes de solidaridad y cohesión social en varias regiones y participa en las negociaciones de paz y en los encuentros con los actores armados. Por supuesto no es una Iglesia homogénea pero si ha sostenido una histórica presencia en los más diversos campos de interacción política y en los terrenos “privados”. De ahí que el constatar su importancia organizativa e ideológica en la vida política colombiana lleve a preguntar cómo se relacionan gobernanza y secularización. Cómo hacer desde las preguntas por gobernanza una reflexión sobre lo público y lo privado, sobre la política y la moral, sobre esas áreas de la vida social que los estados liberales quisieron secularizar pero que siguen llenos de ambigüedades para las categorías políticas. De hecho, las ficha de Otero y Herrera muestran que la Iglesia Católica colombiana es un actor político de primer orden aún en un contexto de creciente secularización.

Otro rasgo importante en el panorama de coactores de gobernanza en Colombia tiene que ver con la intensa diferenciación regional de sectores sociales interesados en relacionarse con el estado y dotados de capacidad para interpelarlo. De nuevo, las fichas sobre Cúcuta y Putumayo muestran actores que desde la ilegalidad o involucrados en actividades ilícitas ponen en marcha formas de actuar que les permiten relacionarse con agencias del estado. La ficha sobre programas de paz y desarrollo muestra que los 17 programas recogen la alianza de organizaciones no gubernamentales, movimientos cívicos, empresarios regionales, entre otros puntos. De nuevo, estas organizaciones no pretenden constituirse en un mundo aparte y auto referido, no aspiran ya a construir ordenes locales autocontenidos. Más bien, estos programas están buscando herramientas y formas de acción que favorezcan la interlocución con el estado y la construcción conjunta de planes de desarrollo regional. Este punto es importante por cuanto recuerda que organizaciones sociales buscan relacionarse con el estado y contar con el apoyo de la comunidad internacional para enfrentar mejor los desafíos que plantea el cambio el auge del capitalismo. También en este punto del abigarrado panorama de coactores de la gobernanza en Colombia los grupos etnicos tienen un importante papel. Las fichas de Otero y Duarte muestran cómo el reconocimiento de la diversidad étnica y la apropiación en Colombia del discurso multiculturalista implica la producción de una serie de conflictos políticos entre autoridades estatales y autoridades tradicionales. Otero describe muy bien los puntos de tensión entre la gobernanza propuesta por el estado en materia étnica y las formas de gobernanza perseguidas o de acción política propia de las comunidades indígenas. La existencia de tales tensiones invita a reconsiderar como se articulan gobernanza y diferencia cultural. NO puede olvidarse que, de alguna manera, la gobernanza con su énfasis en la democratización de las relaciones entre gobernantes y gobernados desarrolla una perspectiva especifica de la política que tiende a concebirla como un espacio especializado en la construcción y representación de intereses o proyectos ciudadanos. Otra perspectiva sobre la gobernanza se abre cuando se recuerda que aquello que cuenta como político, como derecho, como deber o como aspiración colectiva es, de entrada, un artefacto de la cultura. Dicho de otra manera, la pregunta sobre las formas que asume la gobernanza en grupos marcados “étnicamente” recuerda que no puede asumirse como punto de partida que la política es un espacio especializado, o un conjunto previamente determinado de prácticas sociales que tienen lugar entre gobernantes y gobernados. Habría que reconstituir, identificar en que terrenos sociales y con que propósitos se ponen en marcha acciones de gobernanza. Esto es, en que campos de la vida social y para qué se ponen en juego formas de acción y regulación colectiva.

La ficha de Duarte, por otro lado, resulta muy útil a la hora de editar lecturas “culturalistas” de la gobernanza, Duarte se concentra en los temas de representación electoral de los grupos étnicos para llamar la atención sobre lo que podemos llamar una versión culturalista de la gobernanza. Esto es, una versión de la relaciones políticas, de la democracia y de la regulación política que “reconoce” la importancia de los grupos, que dice orientarse en contra de la discriminación, que discute ciertas representaciones sociales, pero que no toca o no pretende transformar la participación electoral de tales grupos o las condiciones en que ellos acceden a las instituciones de democracia representativa. Habría que explorar en una dinámica más comparada los datos que aporta Duarte. Por ahora, resulta útil constatar que en Colombia la pregunta por los co actores de la gobernanza deja ver un predominio de las lógicas propias de la democracia participativa y un desinterés por no decir desconocimiento de cómo la buena gobernanza también implica transformación o adecuación institucional de los canales propios de la democracia representativa.

Este punto de la ficha de Duarte permite además advertir sobre importantes carencias del Dossier en cuanto a los coactores de la gobernanza en Colombia. Ausencias que tiene que ver tanto con experticias del equipo de autores como con el conocimiento acumulado por las ciencias sociales colombianas frente al tema. Este punto será retomado en la siguiente sección.

3. Actores ausentes y consideración final

Las fichas que constituyen el Dossier pintan un paisaje con algunos de los más importantes actores de la gobernanza hoy en Colombia. Sin embargo, existen en el dossier importantes ausencias que deben señalarse.

Falta por ejemplo una revisión del rol determinante que han jugado los partidos políticos colombianos, liberal y conservador en la construcción de la sociedad nacional y de las formas de regulación política. Algo de esta ausencia puede subsanarse con las fichas de Fernán González y Silvia Otero sobre “Presencia diferenciada del estado en Colombia”.

Otra ausencia notable en el dossier tiene que ver con la importante participación de los diversos gremios económicos en la vida política colombiana. De hecho, las asociaciones de ganaderos, agricultores, industriales, cafeteros y otros han jugado papeles importantes en la construccion de las políticas públicas de desarrollo. Los gremios colombianos han sido actores políticos de primera línea en materia económica y sólo recientemente han empezado a involucrarse en temas de paz. Además, ellos han podido aprovechar ciertos rasgos de debilidad del estado para regular sin cortapisas mercados laborales, servicios sociales y otros campos de acción política.

La comunidad internacional de estados y de organizaciones sociales es también un importante actor en la gobernanza en Colombia. El país es escenario hoy de importantes procesos políticos que involucran redes y agentes internacionales. Así por ejemplo, Colombia realiza programas de sustitución de cultivos ilícitos en el marco de la lucha contra las drogas y el narcotráfico, además el país vive actualmente un proceso de desmovilización de combatientes de diversos grupos de autodefensa. Ambos procesos se insertan en las luchas mundiales contra el narcotráfico y contra el terrorismo. Además, Colombia recibe financiación de países y redes de organizaciones de derechos humanos para que victimas y funcionarios públicos tengan más herramientas para hacer valer sus derechos o para asegurar la vigencia de la ley.

DATOS AQUÍ…

Finalmente, en el mapa de coactores de la gobernanza en Colombia están ausentes las diversas agencias del estado. La Constitución de 1991 definió al estado colombiano como un Estado Social de Derecho y con eso redefinió las condiciones de interacción entre las distintas agencias y ramas del estado. Incluso, la Constitución de 1991 puso en marcha el sistema penal acusatorio, creo la Fiscalía y la Defensoría del pueblo, entre otros cambios. Hoy cada una de esas ramas del poder y cada una de esas agencias estatales implementa distintos tipos de proyecto o de iniciativa con los que pretende garantizar la vigencia de los derechos a los ciudadanos colombianos. Tales proyectos se hacen en el marco de los convenios internacionales ratificados por el estado colombiano. Ahora bien, esos esfuerzos están aquí ausentes por razones de la experticia de los autores del proyecto pero también y quiza fundamentalmente, porque la investigación sobre las lógicas y las formas de operar del estado colombiano no han tenido mucha trayectoria en las ciencias sociales colombianas. Este es un punto importante pues el conocimiento y la transformación de las relaciones de gobernanza en distintas sociedades supone un amplio conocimiento sobre la estructura institucional de los estados y sobre sus formas de operar. En Colombia, las ciencias sociales han dado más preeminencia al estudio de los conflictos agrarios, la violencia política, las redes armadas que al estudio del estado en tanto aparato institucional. No se cuenta con estudios recientes sobre las transformaciones de las burocracias y las lógicas políticas del estado colombiano en el contexto post constituyente y eso sin duda imprime a las reflexiones sobre gobernanza un tufillo anti institucional que no se puede pasar por alto.

Finalmente, habría que decir que la propia debilidad del conocimiento científico acumulado en Colombia sobre la historia del estado como aparato administrativo habla del escaso poder que ese estado ha tenido como coactor de la gobernanza. En Colombia, la vida política desborda los esfuerzos institucionales por regularla