(…) la relación entre actores tiene un rol de eje central para la gobernanza, comparable al que juega la relación entre los niveles de gobernanza.

La reflexión sobre las relaciones entre actores y sobre el partenariado se vería reducida si, como ocurre con demasiada frecuencia, se la limita a la idea de “democracia participativa” o de “participación de los habitantes”. Esta forma de limitar el campo de visión y de intentar poner vino nuevo en vasijas viejas lleva a modificar sólo de manera marginal los mecanismos mismos de la democracia representativa para, inmediatamente después, plantear la cuestión de la legitimidad del mundo asociativo o deplorar la ausencia de eco que enfrentan los poderes públicos cuando intentan “asociar a los habitantes” a sus proyectos. (…)¿Por qué a menudo es tan difícil establecer un partenariado entre los poderes públicos y los demás actores de la sociedad, como quiera que se los denomine? Aparecen generalmente dos tipos de obstáculos, unos teóricos y otros prácticos. (…).

Paso previo al partenariado: la institución de los actores

La idea misma de partenariado evoca la de una sociedad instituida, con actores sociales organizados que representan de manera natural a las distintas fuerzas y diversos intereses de la sociedad. Lejos estamos de que tal cosa ocurra. Para que el partenariado tenga un sentido tiene que tener por sí mismo un valor instituyente. El hecho de que un grupo social sea reconocido por los demás e invitado a elaborar un proyecto en común es un poderoso aliciente para que se instituya.

Previo a esto se sitúa la construcción del escenario de debate público. Si bien dicho escenario existe en muchos casos desde hace mucho tiempo a escala nacional y local, no ocurre lo mismo a escala supranacional, y menos aún mundial. (…)

Yo creo que el partenariado pasa por la delegación a actores asociativos de la responsabilidad de crear un escenario de debate público mundial, requisito previo a todo lo demás. Este ejercicio sería en sí mismo una experiencia enriquecedora. Bastaría con definir de manera rigurosa una agenda de tareas que estos actores privados tendrían la responsabilidad de cumplir. (…)

Otra condición previa a la instauración de verdaderas relaciones de partenariado se refiere a la construcción de la palabra de cada actor. No todos los actores tienen la misma posibilidad concreta de instituirse y de construir un discurso legítimo. Pienso en particular en los grupos sociales más pobres. Desde este punto de vista, el discurso clásico sobre la sociedad civil mundial adolece de cierta hipocresía. La participación en las grandes conferencias internacionales organizadas por la ONU, o inclusive en los foros ciudadanos como el foro social mundial, se ve pura y sencillamente determinada por la capacidad financiera de las personas o de las organizaciones para financiar los viajes.

Concretamente, en esos recintos, no es “el pueblo”­ quien habla, sino las organizaciones que tienen los medios para adquirir la información, intercambiarla con otras y luego participar efectivamente en este tipo de debate. Comprar un pasaje de avión no es suficiente para participar activamente, si antes no se dispuso de los medios para ponerse en red y elaborar posturas o, al menos, tener acceso a los documentos preparatorios previos. (…) ¡No basta con preguntarle a un habitante aislado o a un joven o a una mujer (ya que muy a menudo las mujeres son minoritarias en este tipo de concertación porque les cuesta más tener el tiempo disponible en esos horarios de la tarde o de la noche para participar) “¿qué piensan de esto los habitantes?” o “¿qué piensan las mujeres al respecto?”! Un grupo social no puede participar seriamente en el escenario público si no dispone de sus propios espacios para la elaboración de su discurso.(…)

Tanto si se trata de las organizaciones campesinas como de las organizaciones de habitantes de los barrios populares de las ciudades, hemos podido constatar hasta qué punto la construcción progresiva de redes internacionales de diálogo e intercambio -con todo lo que ello implica en términos de conocimiento mutuo, confianza, diagnósticos compartidos, puntos de vista y propuestas elaboradas en común- constituía en realidad un medio decisivo, una condición previa, para la construcción de verdaderos partenariados con los otros actores.

Muy rápidamente, si tienen la posibilidad de construir esas redes internacionales, los grupos sociales que estaban limitados hasta ese entonces a acciones de resistencia y de protesta demuestran ser capaces de construir un capital colectivo de experiencia y de manejo de la complejidad -equivalente y hasta superior al de los expertos y de las instituciones públicas. A eso se refiere el concepto anglosajón de empowerment.

Otra condición para el partenariado es el reconocimiento de las competencias del otro. Recordemos el primer principio de la declaración de Caracas: “conocer y reconocer los dinamismos surgidos de los habitantes”. Yo agregaría ahora: conocer y reconocer las competencias que traen los habitantes. (…)

Construcción y reconocimiento de la competencia y puesta en red son pues elementos decisivos para el partenariado. Queda por aclarar que el poder conlleva responsabilidad. El reto del partenariado es, en última instancia, elaborar una co-construcción del bien público a partir de actores responsables por igual. No se trata solamente de dar armas a los distintos actores para poner en escena el choque de los intereses en una lógica de enfrentamiento. Para emplear el lenguaje empresarial, digamos que el partenariado se ubica en el campo del conflicto cooperativo.

La elaboración de un proyecto común no implica la negación del conflicto, ni de la contradicción, ni siquiera en algunos casos del enfrentamiento. Pero sí implica en cambio que cada actor sea consciente de sus propias responsabilidades. Aparece entonces una vez más la cuestión del contrato social. Participar en la construcción del bien colectivo y en el poder presupone siempre, y en todas partes, asumir el bello compromiso de la responsabilidad compartida, a riesgo de ser considerados como traidores por algunos amigos. Michel Rocard, ex-primer ministro francés, lo evocaba en la ceremonia de apertura de la Asamblea Mundial de Ciudadanos: “elegir la paz es más difícil que elegir la guerra”. Y el partenariado se ubica, desde luego, del lado de la paz.

El ingreso de los poderes públicos al partenariado

(…) A menudo se habla, al menos en el mundo administrativo francés, de diagnóstico compartido. Esa es la cuestión, en efecto, aun cuando la realidad de las prácticas se aleje a menudo del discurso. “La entrada en inteligibilidad” presupone que cada administración aporte sus informaciones y su comprensión de los problemas, aceptando a su vez que el aporte de las demás administraciones y de los actores no públicos enriquece, e incluso puede transformar completamente su propio punto de vista. Este esfuerzo de inteligibilidad implica particularmente algo que no es tan sencillo: desarmar las categorías mentales y administrativas utilizadas por los poderes públicos para clasificar y catalogar a la sociedad.

Ahora bien, esas categorías, las de los “derecho habientes” por ejemplo en todo lo que respecta a las prestaciones sociales, son la verdadera materia prima operacional de la acción pública. Cuestionarlas, aun cuando fuera en la etapa de ese famoso “diagnóstico compartido”, siempre se siente como un peligro. Desde el momento de su entrada en inteligibilidad, la administración debe entonces aceptar ponerse en peligro.

Segunda etapa: establecer el diálogo. Los poderes públicos deben ser capaces de establecer un diálogo con los demás y garantizar a la vez un diálogo auténtico y equitativo entre los otros actores. Al entrar en diálogo con los demás, la administración toma un segundo riesgo al que no está para nada acostumbrada: el de bajarse de su pedestal. Dialogar no es renunciar a su responsabilidad y a su poder -de manera general, el partenariado no deja a ningún actor exento de su propia responsabilidad- sino aceptar un desvío a través de la escucha del otro y el reconocimiento de diferencias irreductibles. La verdadera escucha produce al respecto verdaderos shocks. (…)

Nunca son las instituciones como instituciones quienes dialogan, puesto que en ese caso sólo se trataría de un juego de roles, sino individuos de carne y hueso que aceptan hablarse, mezclando por tanto de manera indisoluble lo que dicen en nombre de la institución y lo que dicen partiendo de convicciones personales. ¡Qué desmoronamiento de dogmas! La institución pública ya no queda reducida a un edificio anónimo, sino que está explícitamente constituida por personas, cada una de las cuales es portadora de su experiencia, de sus puntos de vista y de sus pasiones. Esa es la realidad cotidiana de todo funcionamiento administrativo y todos lo sabemos, pero en nombre de los principios hacemos como si no fuera así. Entrar en diálogo nos obliga a decir que “el rey está desnudo” y a asumir las consecuencias de eso.

Si el diálogo implica confianza, la confianza por su parte requiere de tiempo. ¿Cómo ignorar las consecuencias de ese simple postulado sobre la gestión de los recursos humanos en la función pública? Tradicionalmente, ésta tiende a desconfiar del arraigo territorial. Considera que puede generar personalización del poder, riesgo de colusión y tal vez corrupción. Para convertirse en un ejecutante transparente de reglas uniformizadas, en encarnación de la ley y de la regla, el funcionario debe ser transparente y por tanto inmediatamente intercambiable. Entrar en diálogo requiere de una filosofía muy distinta.

Por último, la entrada en proyecto es el tercer aspecto del partenariado. La administración francesa, con su fuerte tradición de servicio público y el respeto del que es objeto, ha sabido asumir a lo largo del tiempo proyectos de construcción y grandes proyectos a largo plazo, pero le cuesta mucho más integrarse a un proyecto colectivo junto al resto de la sociedad. No le cuesta establecer planes, pero sí le cuesta construir proyectos conjuntos. La tradición reglamentaria y la del financiamiento público no se prestan a la definición de estrategias cooperativas que asocien múltiples formas de acción. La entrada en proyecto, con la dimensión temporal esencial que conlleva, presupone un cambio de visión sobre la gobernanza: hacer hincapié en los procesos de elaboración de las soluciones posibles más que en el momento de la toma de decisiones. Abordaremos con más detalle esta evolución en el último capítulo.

El partenariado, con todo lo que implica en cuanto a interacción de los actores e invención de respuestas específicas, ¿sería resueltamente enemigo de la regla? Al contrario. La Carta Africana de Cooperación elaborada en Windhoek en 1999 por habitantes de toda África es extremadamente explícita sobre ese punto: no puede haber partenariado sin explicitar claramente las reglas de juego para las relaciones entre los actores. La diferencia más importante con respecto a las formas tradicionales de gobernanza reside en que dichas reglas, aun cuando estén inspiradas por modelos conocidos, deben elaborarse localmente.

Al analizar en la primera parte de este libro el movimiento de desinstitucionalización y la reivindicación de un pluralismo jurídico hemos resaltado la importancia de la producción de reglas para el establecimiento de una sociedad. Las reglas de partenariado son el mejor ejemplo de ello. Incluso podríamos decir que el inicio de un partenariado reproduce a pequeña escala los tres componentes de la gobernanza: la identificación de los objetivos compartidos constituye su fundamento, el enunciado de la base ética común y de las reglas de juego para las relaciones entre actores instituye la comunidad de los cooperantes y luego se adoptan dispositivos concretos para elaborar el proyecto común y poder llevarlo a la práctica.