Panorama general de las experiencias de evaluación de las instituciones públicas en Colombia

La evaluación de las instituciones públicas desde la sociedad civil, el gestor internacional y el Estado, presenta un panorama en el cual se pueden detectar tendencias comunes a los tres actores a la vez que en ciertos aspectos cada uno de los actores presenta aproximaciones particulares. En este acápite abordaremos las tendencias relacionadas con la metodología, los factores que se evalúan, los resultados y el impacto identificados en los tres actores.

En primer lugar, hay que señalar que las experiencias de evaluación de las instituciones públicas en Colombia desarrolladas por cada uno de los actores son recientes. Si bien aparecen algunas iniciativas por parte de las organizaciones de la sociedad civil y del gestor internacional en la mitad de los años noventa, la irrupción de la mayoría de las experiencias se dio a partir del año 2000.

Las primeras iniciativas de evaluación desarrolladas por parte de organizaciones de sociedad civil son el Instituto Popular de Capacitación, que en el año 1995 introdujo entre sus actividades el mecanismo de veedurías a la administración local (Medellín), Congreso Visible, que en 1998 empezó a hacer seguimiento a los candidatos al Congreso, al Congreso y a los Congresistas, y la iniciativa de Bogotá Como Vamos que desarrolló la encuesta sobre la calidad de vida en la capital en el mismo año. A nivel del gestor internacional, fue el Banco Mundial quien en el año 1996 desarrolló actividades de evaluación por medio de indicadores sobre buen gobierno en el mundo.

De las experiencias promovidas por el Estado analizadas en este artículo, las evaluaciones se empezaron a desarrollar a partir de la presidencia de Andrés Pastrana (1998-2002). En este período fueron desarrollados los Pactos por la Transparencia como herramienta que busca fortalecer y consolidar la cultura de la información y de la rendición de cuentas. La evaluación de la administración local, desarrollada por el DNP, inició la fase del estudio metodológico en año 2002 y fue a partir del año 2004 cuando se empezaron a realizar las evaluaciones. De mismo modo, la Encuesta de Desempeño Institucional de DANE realizó la primera medición en el año 2004.

Por parte de la sociedad civil el año 2002 que marca el surgimiento masivo de las iniciativas de evaluación. De las veinte organizaciones entre cuyas actividades identificamos las relacionadas con la evaluación de las instituciones públicas, diecisiete iniciaron a partir de este año.

En los años 2001 y 2002, el Banco Mundial llevó a cabo dos encuestas en colaboración con organizaciones de la sociedad civil y con algunas instituciones del Estado. Estas encuestas son la Encuesta Gobernabilidad y Anticorrupción (realizada por Banco Mundial y Vicepresidencia de la República, 2001²) y la Encuesta de Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad, que realizó 8308 encuestas en las ciudades Bogotá, Medellín, Cali, Cúcuta, Ibagué, Cartagena y Yopal (ejecutada por la Vicepresidencia de la República, Banco Mundial, Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción, Contraloría General de la República, Contaduría General de la Nación, Red de Veedores Ciudadanos, Transparencia por Colombia, Universidad de los Andes, Universidad del Rosario, Veeduría del Distrito de Bogotá en colaboración con el Centro Nacional de Consultoría³). Si bien la primera iniciativa tuvo continuidad en las Encuestas aplicadas por el DANE, la segunda solo se aplicó una vez.⁴

Las evaluaciones desarrolladas por parte de las instituciones internacionales se empezaron a partir del año 2004. En concreto, en 2004 se iniciaron el Informe Regional de Desarrollo Humano promovido por el PNUD y el proyecto de BID de reforma institucional a la Procuraduría General de la Nación; en 2005 se comenzó a ejecutar el programa Más Mujeres Más Política de PNUD, y en 2007 se crearon el programa Cercapaz y la base de datos de indicadores de gobernabilidad Datagob gestionada por el BID.

La iniciación y el desarrollo de las evaluaciones por parte de cada uno de los actores responden a motivos distintos, aunque en su esencia, se trata de respuestas a la preocupación que generan las condiciones de contexto colombiano. Varias iniciativas surgen como respuesta de proceso 8000⁵ y a la primera evidencia de la entrada del dinero de narcotráfico en las campañas políticas y en gobiernos locales y regionales. En general expresan la preocupación por la captura del Estado por actores privadas, legales o ilegales, armados o no armados.

El surgimiento de las evaluaciones por parte de la sociedad civil reacciona a los escándalos políticos y a la decreciente imagen de las instituciones públicas en la opinión pública. Las iniciativas de la sociedad civil que surgieron como respuestas a los escándalos políticos, son por ejemplo: Congreso Visible en respuesta al Proceso 8000 o la Misión de Observación Electoral a la llamada parapolítica⁶ .⁷ Como respuestas a malas prácticas por parte de los gobiernos locales se constituyeron iniciativas como Bogotá Como Vamos o Concejo Visible Barranquilla.

Las evaluaciones desarrolladas por el gestor internacional se formulan a partir de las preocupaciones acerca de la ineficiencia de algunos sectores del Estado y de la dificultad de algunas administraciones o entidades para generar desarrollo en el país. Como lo señaló Oscar Sánchez, Especialista en Desarrollo Humano de PNUD, se buscan respuesta a interrogantes como ”Por qué regiones con un alto potencial de desarrollo económico social y cultural tienen grandes desequilibrios en el proceso de desarrollo? ¿Por qué el desarrollo incluye a unos y excluye a otros?” ⁸

En relación al gestor Estado, lo que lo llevó a impulsar un sistema de evaluación responde en primer lugar a darle continuidad al esfuerzo de evaluación que realizaron conjuntamente organizaciones de la sociedad civil, el gestor internacional y el Estado en las encuestas del 2001 y 2002. Y por otro lado, el desarrollo de las evaluaciones corresponde a la necesidad de que el Estado disponga de datos acerca del impacto de la descentralización y sobre el riesgo de corrupción en las entidades públicas.

Podemos concluir entonces que las motivaciones que llevaron a los tres actores al desarrollo de las evaluaciones responde a las condiciones que se presentaron en el contexto colombiano y a la imagen negativa de las instituciones y a la necesidad de contribuir a su mejoramiento. Por lo tanto los tres actores (la sociedad civil, el Estado y el gestor internacional) coinciden en que con las evaluaciones se busca el fortalecimiento y mejoramiento de las instituciones públicas.

Para conseguir los objetivos mencionados los actores desarrollaron diferentes metodologías. Sin embargo, se pudo identificar que las actividades de evaluación tienden a centrarse en los siguientes factores: la transparencia, la corrupción y el desempeño institucional.⁹

La evaluación de la transparencia la realizan el Estado y la sociedad civil. Entre las iniciativas del Estado están los Pactos por la Transparencia promovidos por el PPLCC y la medición realizada por la Contraloría General de la República a través de Sistema de Indicadores de Registro de Sanciones y Causas de Inhabilidad (SIRI). Si bien los Pactos por la Transparencia buscan hacer seguimiento al cumplimiento de políticas públicas que fomentan la transparencia en la administración pública, su aplicación es voluntaria (es decir a través de la firma del pacto por parte del alcalde o gobernador quienes expresan así el compromiso de cumplir con las condiciones definidas en el pacto) y por lo tanto no disponen de sanciones, y la calificación de la entidad a través de SIRI sobre el nivel de riesgo de prácticas corruptas sirve como insumo para preparar las auditorias.¹⁰

Por parte de la sociedad civil la transparencia es evaluada por Transparencia por Colombia, que en el Índice de Transparencia de las Entidades Públicas mide las condiciones institucionales que favorecen o previenen el surgimiento de riesgos de corrupción en las entidades públicas. Organizaciones como la Fundación Protransparencia Atlántico y la Fundación Participar están involucradas en la evaluación de transparencia por ser socios del PPLCC en la realización de los Pactos por la Transparencia.

El factor corrupción es el objeto de las evaluaciones realizadas esencialmente por el Banco Mundial y por parte de organizaciones de sociedad civil. En el caso del Banco Mundial la corrupción es considerada como uno de los mayores obstáculos para la superación de pobreza y su control forma parte de la misión de esta organización. Con respecto al tema el Banco Mundial promovió la realización de la Encuesta de Gobernabilidad y Anti-corrupción en el año 2001.

Entre las organizaciones de la sociedad civil, Ocasa involucra a los jóvenes en la lucha contra la corrupción. De acuerdo con la metodología de Ocasa, los jóvenes asisten a un curso de capacitación al final del cual tienen que diseñar un proyecto de seguimiento a la administración pública. También la Corporación Cívica de Caldas está involucrada en la lucha anticorrupción de la administración municipal y departamental.

Representantes de los tres actores están involucrados en la evaluación del desempeño institucional. Por parte del Estado, el DNP evalúa la eficacia, la eficiencia, la gestión y el cumplimientos de los requisitos legales por parte de las instituciones públicas, y el DANE que evalúa la percepción del funcionario frente al ambiente y desempeño institucional en términos de credibilidad en las reglas, en las políticas y frente a los recursos, gestión por resultados, rendición de cuentas y bienestar laboral.

De las organizaciones de la sociedad civil, Congreso Visible, Concejo Visible Barranquilla y Colombia Líder orientan sus actividades a la evaluación del desempeño institucional. La práctica de Congreso Visible y de Concejo Visible Barranquilla consiste en hacerle seguimiento a las respectivas instituciones, a sus miembros y a sus funcionarios con el fin de visibilizar la información sobre el funcionamiento y evaluar el desempeño institucional e individual de sus miembros. La evaluación realizada por Colombia Líder consiste en la elección del Mejor Alcalde y Gobernador con base en la información sobre los resultados de su gestión. A los finalistas se les otorga el Premio del Mejor Alcalde/Gobernador en una ceremonia pública.

El desempeño institucional es también el objeto de las evaluaciones realizadas por el BID y por GTZ. En cuanto al BID la base de datos manejada por esta organización, contiene información sobre la gestión pública, además de las evaluaciones relativas al Estado de Derecho, sistema de mercado y sistema democrático.

El PNUD, en su Índice de Desarrollo Humano, y algunas de las organizaciones de la sociedad civil evalúan la calidad de vida. En el caso de la sociedad civil éste se evalúa a través de las encuestas de la opinión pública aplicada por Bogotá Como Vamos o por medio de las veedurías que abordan el tema desde el seguimiento a los planes de desarrollo locales, como lo hace la Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín.

Finalmente, los nuevos temas son evaluados por los organismos internacionales como ocurre con la variable género introducido por el Programa Más Mujeres, Más Política del PNUD y la evaluación de gobernabilidad realizada por el Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública.

Tras analizar las metodologías se pudo establecer que hay dos tipos de evaluación, cuantitativa y cualitativa. Si bien el Estado utiliza en la mayoría de las experiencias identificadas la evaluación cuantitativa, las organizaciones de la sociedad civil adoptan en su mayoría la evaluación cualitativa y el gestor internacional representa un caso mixto.

La tendencia del Estado de adoptar las evaluaciones cuantitativas la ejemplifica la Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios (DNP) cuyo producto es un ranking. El Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad Pública Territorial que presenta los resultados en forma de hexágono de gobernabilidad, figura que representa según las palabras de Cesar Vargas “el estado de la gobernabilidad en un municipio determinado”. Y finalmente, el SIRI de la Contraloría General de la Nación muestra sus resultados a través del mapa de riesgos de las entidades del Estado. La única experiencia estatal que utiliza la evaluación cualitativa es la Encuesta de Desempeño Institucional de DANE.

Con la excepción de Transparencia por Colombia, cuya evaluación es cuantitativa la sociedad civil tiende a realizar evaluaciones cualitativas. Estas se aplican para la evaluación de la gestión (Ocasa, Bogotá Como Vamos, Colombia Líder, la Misión Observación Electoral) o en la evaluación del cumplimiento con las reglas o planes de desarrollo por parte de las instituciones públicas (Misión de Observación Electoral, Veeduría al Plan de Desarrollo de Medellín, Fundación Participar, Congreso Visible).

Las iniciativas de los organismos internacionales combinan evaluaciones cualitativas con cuantitativas. Los rankings son utilizados sobre todo por el BID y el BM, que de esta manera ofrecen comparaciones entre diferentes países y regiones. Las evaluaciones cualitativas aparecen en las experiencias del PNUD y la GTZ lo cual no excluye que utilicen indicadores cuantitativos.

La selección del tipo de evaluación (cualitativa y cuantitativa) por parte del Estado y de las organizaciones de la sociedad civil lleva a preguntarse si se puede establecer alguna relación entre los objetivos de la evaluación y la elección de lo que se quiere evaluar. En las palabras de Arturo Quijano, de la Contraloría General, la evaluación cuantitativa permite que al clasificar las entidades por nivel de riesgo, ellas compitan para bajar este nivel en los próximos informes”¹¹. De otro lado, organizaciones como Bogotá Como Vamos, Ocasa o el Instituto de Capacitación Popular coinciden en que las evaluaciones se concentran en el aspecto de los resultados de la administración y no en generar competencia entre las entidades. De esta manera, el tipo de evaluación elegida parece estar relacionado con el impacto que esperan generar el Estado y la sociedad a través de sus evaluaciones.

En relación con la metodología es importante analizar la manera cómo se construyen los indicadores. A este respecto se pudo identificar que en el contexto colombiano las entidades estatales y las de la sociedad civil han desarrollado algunos esfuerzos por construir sus propios indicadores. Sin embargo, en la mayoría de los casos estos se diseñan a partir de los indicadores manejados por el gestor internacional. Estos son adaptados al contexto nacional a través del consenso con los actores evaluados y con los expertos. En concreto, este proceso de construcción de indicadores fue utilizado por el DNP, por el DANE, por Transparencia por Colombia, por Colombia Líder, o por el PPLCC. De otra parte, adaptación de los indicadores al contexto nacional puede ser resultado de la filosofía del actor, como lo muestra el caso de GTZ, que insiste que la metodología se genere en el país directamente con los actores involucrados.

Salvo los indicadores utilizados por el BM y el BID en las bases de datos que registran la evaluación de los Estados a nivel regional y mundial, las entidades del Estado, de la sociedad civil y del gestor internacional coinciden en la importancia de construir los indicadores de manera consensuada con los actores evaluados porque esta aproximación genera confianza frente a las evaluaciones.

Los tres actores utilizan para las evaluaciones de las instituciones públicas tres fuentes de información. La información oficial es la base tanto para las organizaciones de la sociedad civil como para los organismos internacionales. En caso de ser necesario, la información es complementada por las organizaciones a través de evaluaciones que hacen a los funcionarios, tal como ocurre en el caso del DNP, Congreso Visible, Colombia Líder y el programa Más Mujeres Más Política del PNUD. También, se hace recolección personal de la información, como es el caso de Ocasa, Funcicar, Congreso Visible y la Misión de Observación Electoral por parte de la sociedad civil, de Laboratorio de Desarrollo Institucional y Gobernabilidad de DNP o por el Programa Más Mujeres, Más Política del PNUD, en el caso de las variables nuevas (género y bancadas por ejemplo).

Si bien las organizaciones de la sociedad civil y las entidades internacionales reconocen que la información oficial es la base para sus evaluaciones, coinciden en que, a pesar de las mejoras en la accesibilidad y la calidad que se pudieron observar desde que se comenzó desarrollar la evaluación, todavía existe un vacío de la información en ciertos temas. Esto lo señala por ejemplo la Misión de Observación Electoral con respecto a la financiación de las campañas electorales, y el DNP en relación con ciertos períodos que en general coinciden con el fin del período administrativo.

Con respecto a la presentación y difusión de los resultados de las evaluaciones, los actores adoptan diferentes estrategias. Entre ellas se encuentran la publicación de los informes en Internet o en forma física, la presentación de los resultados en un debate público con los funcionarios de las instituciones evaluadas o a través de una ceremonia pública. La publicación de informes es la única manera de difusión de los resultados del gestor internacional y los entrevistados coinciden en afirmar que “la información se queda en Bogotᓹ². Este desconocimiento de la información impide a la ciudadanía la realización de seguimiento a los resultados, en el sentido de determinar si las sugerencias de los informes finales de evaluación se están llevando a cabo para mejorar las condiciones sociales e institucionales en el país. ¹³

Bogotá Como Vamos, el DNP y el programa Más Mujeres Más Política del PNUD representan otra modalidad de difusión de los resultados, fundamentada en debate público con los funcionarios de la institución evaluada. El fin de esta práctica es presentarles a los funcionarios los resultados de la evaluación en un acto público.

Finalmente, se identificó la práctica de divulgar los resultados de la evaluación en forma de premio y/o con una ceremonia pública. Colombia Líder acompaña la evaluación de gestión pública de los alcaldes y/o gobernadores con el otorgamiento del Premio al Mejor Alcalde/Gobernador. Los Pactos por la Transparencia, desarrollados de manera conjunta entre el Programa Presidencial de Lucha contra la Corrupción y organizaciones de la sociedad civil, que son firmados por el alcalde/gobernador en una ceremonia pública son otro ejemplo de esta estrategia. Del panorama de las prácticas analizadas resalta la Contraloría General porque los resultados de la evaluación se presentan como informes internos que sirven como insumo para preparar las auditorias.¹⁴

Podemos concluir que la estrategia de difusión tiene relación con la socialización de resultados de las evaluaciones por parte de la ciudadanía. Si bien los informes suelen llegar a un público relativamente limitado, es decir a las instituciones evaluadas y al público interesado, la entrega del Premio al Mejor Alcalde/Gobernador se convirtió en un evento en el cual participan pobladores de los municipios o departamentos cuyos funcionarios participaron en el Premio y además atrae la atención de otros municipios o departamentos interesados en replicar las prácticas exitosas. Esto demuestra que la selección de la estrategia de difusión determina el alcance que puede llegar a tener la información y por ende puede generar movilización ciudadana.

El impacto de las evaluaciones a las instituciones públicas

Como se mencionó inicialmente, las experiencias de la sociedad civil, de los actores internacionales y del Estado, en relación con la evaluación de las instituciones o funcionarios estatales son relativamente recientes. De esta forma, a pesar de que las evaluaciones por parte de los gestores ya han arrojado algunos resultados, aun no puede hablarse de impacto en las instituciones y mucho menos en la democracia colombiana, principalmente porque no han establecido de qué manera medir su verdadero alcance.

En el caso de la sociedad civil y del gestor Estado, es importante tener en cuenta que no han desarrollado suficientes sistemas de medición encaminados a medir el impacto que han tenido sus evaluaciones¹⁵. Según Lina Margarita Bravo, integrante del grupo de Gestión Pública del DNP, aunque se espera que el informe Evaluación del Desempeño Integral de los Municipios produzca cambios, no hay estudios de seguimiento; sin embargo, el producto de la evaluación se convierte en un premio o castigo político y mientras algunos de los evaluados no están de acuerdo con los resultados, otros en cambio asumen una actitud positiva y crítica. A pesar de que las organizaciones civiles admiten que no disponen de metodologías para medir el impacto, igualmente mencionan los alcances de sus evaluaciones. En el caso de Colombia Líder “el Premio al Mejor Alcalde/ Gobernador permitió la apropiación del espacio de política local y regional por la gente que empieza a reclamar una gestión por parte de su alcalde o gobernador”¹⁶. Además, algunas organizaciones coinciden en señalar que el impacto de su actividad se refleja en el reconocimiento que han logrado por parte de funcionarios, instituciones y medios de comunicación, quienes las convirtieron en una fuente de información.

A su vez, la experiencia del gestor internacional se asemeja a las anteriores en la medida en que las experiencias estudiadas no han concluido. Este hecho aun impide la medición del impacto. Sin embargo, entidades como el BID tienen establecido realizar evaluaciones cuyo objetivo es medir el impacto de un proyecto después de aproximadamente cinco años de finalizado.

Por lo tanto, frente al impacto de las evaluaciones realizadas por los tres gestores se puede concluir que la falta de metodologías en ese sentido dificulta la identificación de la trascendencia de sus actividades. Precisamente, conocer con certeza los resultados de las actividades es fundamental para evitar la repetición de errores en los procesos, o para replicar en otros casos metodologías de las cuales ha sido comprobada su verdadera efectividad. Además, contar con sistemas de medición de impacto sirve como marco de referencia para conocer si las instituciones públicas responden efectivamente a los resultados de las evaluaciones a través del mejoramiento de sus prácticas.

Interacciones entre Estado, sociedad civil y gestor internacional en la evaluación

En la evaluación de las instituciones públicas en Colombia, efectivamente existe una interacción entre actores. La participación conjunta de la sociedad civil, el Estado y el gestor internacional se ha evidenciado en los resultados de esta investigación. En este acápite, tendremos en cuenta las tendencias comunes y las diferencias entre los modos de interacción de los actores mencionados, lo cual permitirá tener un panorama general sobre qué factores inciden para el surgimiento de vínculos entre la sociedad civil, las instituciones estatales y los tipos de gestor internacional existentes en Colombia. Las experiencias de cada uno de los gestores permiten observar tres tendencias importantes sobre este tema.

El gestor internacional y la sociedad civil: el factor económico como “intermediario”

En primer lugar, el gestor internacional ha establecido vínculos con la sociedad civil, principalmente con base en la financiación que aporta el primero y las herramientas que brinda la sociedad civil en la consecución de la información y posterior desarrollo de algunas de las actividades de evaluación.

En cuanto a la financiación por parte del gestor internacional, se destaca el proyecto de Misión de Observación Electoral que obtuvo una donación por parte de USAID para desarrollar la observación electoral en municipios y departamentos determinados por ésta agencia; y Congreso Visible que ha obtenido financiación del National Endowment for Democracy y de la Agencia Canadiense de Cooperación para la realización de proyectos específicos.

Adicionalmente, las organizaciones de la sociedad civil han servido como fuentes de información de los territorios en los cuales trabaja el gestor internacional, e inclusive han participado en el análisis de resultados. Este es el caso de Transparencia por Colombia que  desarrolló la evaluación de departamentos y municipios de interés para la Agencia Alemana de Cooperación Técnica (GTZ) y el Banco Interamericano de Desarrollo; y de Colombia Líder que desarrolló el cuerpo de los indicadores para el Premio de los Mejores Alcaldes y Gobernantes y para el Observatorio de Reducción de la Pobreza y la Desigualdad en colaboración con expertos contratados por la Agencia de Cooperación Internacional del Japón. Asimismo, Óscar Sánchez¹⁷ del PNUD, destacó que “existen espacios en la evaluación compartidos con el Estado, en una mayor medida, y también con la sociedad civil ya que ésta participa ampliamente en el informe (Informe de Desarrollo Humano- Valle del Cauca) ofreciendo su punto de vista”.

Como se puede observar, los vínculos entre la sociedad civil y el gestor internacional parten de la importancia de llevar a cabo iniciativas conjuntas. Como primera medida, porque la sociedad civil depende de financiación externa y además porque cuenta con herramientas para servir de enlace entre la comunidad internacional y la ciudadanía ya que conoce de primera mano el terreno y el contexto colombiano. Teniendo en cuenta lo anterior, se puede concluir que el trabajo conjunto de gestor internacional y la sociedad civil es útil para la evaluación de las instituciones porque así sus iniciativas reciben beneficios mutuos, bien sea económicos o de aportes especializados según las necesidades de la evaluación, como afirma Sánchez.

Sociedad civil y Estado: el esfuerzo de la ciudadanía por acceder al Estado

En segundo lugar, se presenta una marcada tendencia de interacción entre la sociedad civil y las instituciones estatales en diversos niveles que van desde la reducida provisión de información hasta la amplia cooperación de funcionarios en el proceso de evaluaciones a las instituciones públicas. En relación con la provisión de información por parte del Estado, las organizaciones de la sociedad civil la obtienen de diversas formas. Por ejemplo, Ocasa, Concejo Visible- Barranquilla y Colombia Líder consiguen su información a través de derechos de petición, mientras que Congreso Visible accede directamente a los datos del Congreso de la República asistiendo a dicha institución semanalmente, o a través del contacto permanente con congresistas y funcionarios de la Institución.

Por otra parte, cabe destacar que si bien las instituciones públicas inicialmente tuvieron una postura aprensiva hacia las evaluaciones realizadas por la sociedad civil, ahora han reconocido la importancia de estas. Así, los concejales de la ciudad de Cartagena- capital del Departamento de Bolívar- utilizaron las buenas calificaciones como “propaganda”, tal como sostuvo Adelfo Doria¹⁸, Director Ejecutivo del Observatorio al Concejo Cartagena/Funcicar.

Igualmente, se encontraron casos de una amplia cooperación entre sociedad civil y Estado. Este es el caso del Pacto por la Transparencia, iniciativa del Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción “como Estrategia regional (…) busca el seguimiento al cumplimiento de políticas públicas que fomentan la transparencia en la administración pública con la participación de la sociedad civil y de los órganos de control, la Fiscalía General de la Nación, el Consejo Superior de la Judicatura y la Defensoría del Pueblo”¹⁹.

Gestor internacional y Estado: ¿una tarea sin concluir?

De igual modo, las experiencias de evaluación en Colombia mostraron que el Estado colombiano ha establecido relaciones con el gestor internacional para llevar a cabo evaluaciones y rediseñar las instituciones públicas. Así, el Banco Mundial y la Vicepresidencia de la República participaron conjuntamente en la realización de la Encuesta Gobernabilidad y Anticorrupción, así como en la Encuesta de Corrupción, Desempeño Institucional y Gobernabilidad (en compañía con otras entidades académicas y estatales). Sin embargo, es imprescindible mencionar que este tipo de actividades en común no han tenido permanencia en el tiempo aunque se desconocen las razones.

Por otra parte, el Estado adapta metodologías propias del gestor internacional para llevar a cabo iniciativas de rediseño institucional. Este es el caso del Banco Interamericano de Desarrollo en el proyecto de reforma a la Procuraduría General de la Nación, donde según un funcionario del BID, el organismo proporciona recursos y apoyo técnico en la estructuración de proyectos y en la definición de metas apropiadas. Igualmente, en relación con las metodologías de evaluación a las instituciones estatales, los representantes del gestor internacional entrevistados durante esta investigación, coincidieron en la necesidad de involucrar al actor evaluado en el diseño de las mismas como forma de mantener buenas relaciones y de fomentar una cultura de rendición de cuentas entre las entidades. Este es el caso del Índice de Desarrollo Humano del Valle del Cauca donde “la totalidad de las instituciones académicas, organizaciones sociales, gremiales (de la producción y del trabajo) o políticas del Valle del Cauca ha aportado de alguna manera a su realización”²⁰

A partir de las experiencias descritas, las cuales son profundizadas en los artículos correspondientes a cada gestor, se puede ver que en Colombia existen diferentes niveles de interacción entre la sociedad civil, el Estado y los actores internacionales, unos mejores que otros. Una vez más, la consecución y manejo de la información se convierte en un factor fundamental para inducir a la creación de acuerdos entre los actores. Sin embargo, esto abre el debate de qué tan positivo es para las evaluaciones a las instituciones públicas que la información sea provista por el Estado. Igualmente, como lo mencionó un funcionario del Banco Mundial, “la información pública que manejan las instituciones del Estado podría ser defectuosa o incompleta pero es la mejor información que hay”²¹.

Asimismo, cabe destacar que el aspecto financiero es un factor importante para determinar las relaciones entre los evaluadores. Por ejemplo, sin financiamiento exterior se dificultaría el desarrollo de evaluaciones a las instituciones públicas, especialmente las que llevan a cabo las organizaciones de la sociedad civil. Por su parte, si bien el Estado financia con recursos propios la mayoría de sus iniciativas de evaluación estudiadas, también como se mencionó anteriormente, utilizan parámetros y metodologías provistos por el gestor internacional.

Igualmente, tan importante como la financiación, lo es también la voluntad política de las instituciones evaluadas y de los gestores, determinante para la estabilidad de las interacciones entre sociedad civil y Estado. Sin embargo, a partir de las opiniones de las organizaciones entrevistadas se puede concluir que las instituciones públicas han adoptado una actitud más abierta frente a las iniciativas de evaluación. Por su parte, las interacciones de la sociedad civil con los actores internacionales se definen en el marco de proyectos o actividades específicas donde el gestor internacional está involucrado como entidad financiadora o como coordinador de sus proyectos. Asimismo, los vínculos entre Estado y gestor internacional están dados por el proceso de construcción de metodologías evaluativas y de diseño de las instituciones públicas, así como por la suministración de información para llevar a cabo los diagnósticos que sobre el país realiza las entidades internacionales.

La evaluación de las instituciones públicas en Colombia: entre similitudes y diferencias

Las experiencias que se analizaron durante esta investigación demuestran que efectivamente en Colombia se realizan evaluaciones a las instituciones públicas por iniciativa de la sociedad civil, el Estado y los actores internacionales. Precisamente, el objetivo de cada una de las evaluaciones ha dejado ver, en términos generales, que existe un amplio interés por parte de dichos gestores en utilizar herramientas que permitan un mejoramiento de la capacidad institucional e incidir en el bienestar de la ciudadanía.

No obstante, se pudo observar que si bien los gestores comparten fines que en esencia buscan incidir en las instituciones estatales de diversas formas, las metodologías que se utilizan para desarrollar las evaluaciones presentan diferencias. De esta forma, los actores internacionales realizan evaluaciones de carácter cualitativo y cuantitativo, mientras que el Estado y la sociedad civil se inclinan por un único tipo de evaluación. El primero se inclina por las cuantitativas, mientras que las que lleva a cabo la sociedad civil tienen un alto componente cualitativo. Esto podría explicarse a partir de la incidencia e impacto que busca cada gestor con los resultados que obtiene de las evaluaciones. Sin embargo, la información obtenida por el equipo de investigación no es suficiente para hacer aseveraciones en ese sentido aunque no impide el surgimiento de algunas cuestiones de si ¿Prefiere el Estado información cuantitativa para mostrar a la ciudadanía cifras que demuestren el aumento de los servicios que provee, contrario a la sociedad civil y a algunas experiencias del sector internacional que pretenden mostrar si las cifras del Estado benefician efectivamente al mayor número de ciudadanos o a los más necesitados?

Si bien las mayores diferencias entre los actores se refieren al aspecto metodológico, cabe destacar que factores relacionados con la temporalidad, la autonomía de las evaluaciones y los procesos de creación de metodologías son comunes a la sociedad civil, al Estado y a los actores internacionales. Así, se pudo constatar que la mayoría de iniciativas tenidas en cuenta surgieron en la segunda parte de la década de los noventa, y aun continúan ejecutándose. Además, los tres gestores coincidieron en que los financiadores no inciden en los resultados de las evaluaciones permitiendo conservar independencia en las mismas. Sin embargo, .es necesario que en próximas investigaciones se determine la relación entre los organismos financiadores y los gestores al momento de establecer los objetivos de la evaluación. Por último, se puede concluir que en el proceso de creación de las metodologías de evaluación con frecuencia éstas son expuestas a los evaluados quienes pueden participar en su construcción, y así generar confianza entre el gestor y las instituciones públicas. Esto es fundamental para este estudio porque permite ver que en mayor o menor medida efectivamente hay interacción entre los actores durante el proceso de la evaluación.

Sin embargo, la sostenibilidad de las interacciones entre la sociedad civil, el Estado y el actor internacional dependen fundamentalmente de la financiación por un lado y de la voluntad política y la coyuntura, por el otro. Por esto, se deben continuar fortaleciendo las relaciones entre la sociedad civil, el Estado y el gestor internacional, las cuales han logrado sobreponer las diferencias en sus metodologías de trabajo y de evaluación, para establecer grados de cooperación y negociación que faciliten el desarrollo de la evaluación de las instituciones públicas en Colombia.