Introducción

En el contexto de la globalización, Colombia no ha estado exenta de la interacción de sus instituciones públicas con actores internacionales, cuyos principales objetivos, en términos generales, se han centrado en la consecución de intereses que beneficien a la ciudadanía desde diferentes perspectivas, en el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio¹ y en el rediseño institucional. Un prolongado conflicto interno y unas prácticas políticas que se han caracterizado por ser ineficientes e ineficaces², han afectado a las instituciones del Estado, y han evidenciado la necesidad de contar con gestores dispuestos a aportar al mejoramiento de las capacidades institucionales y al desarrollo de la población.

Por esto, es fundamental indagar acerca del papel del gestor internacional en la evaluación de las instituciones públicas en Colombia, como un paso hacia el conocimiento del papel que juegan estas entidades, teniendo en cuenta algunas experiencias en el país. Este estudio pretende enfatizar en cómo se evalúan las instituciones públicas en Colombia porque contribuye a esclarecer el panorama para ejercer control social a las instituciones estatales y la búsqueda de transparencia. Así, se ha entendido la evaluación como un proceso de recolección, sistematización, análisis y calificación de la información sobre el desempeño y gestión de las instituciones públicas o los funcionarios, en el cual se utilizan metodologías propias del evaluador.

De otra parte, se ha definido gestor o actor internacional como la organización, o agencia internacional, entre cuyas líneas de acción en Colombia se encuentra establecer vínculos con la sociedad civil y las instituciones del Estado, para realizar actividades de seguimiento a la gestión de las últimas, o trabajo en conjunto, con el objetivo de mejorar la calidad de la democracia en Colombia y aumentar sus niveles de desarrollo. En este caso, se ha establecido una diferenciación entre tres tipos de actores internacionales, de los cuales se tuvieron en cuenta solo algunas experiencias representativas³. En primer lugar, las organizaciones multilaterales representadas por el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) y el Banco Mundial (BM). En segundo lugar, las organizaciones internacionales como las Naciones Unidas y su Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), del cual se tendrán en cuenta dos de sus iniciativas en el país: ‘Más mujeres, más política’ y el ‘Informe de Desarrollo Humano 2008 para el Valle del Cauca’. Y en tercer lugar, las agencias gubernamentales o de cooperación de otros países en Colombia, en este caso la Cooperación Técnica Alemana (GTZ) y su iniciativa ‘Cercapaz’.

El artículo se ha dividido en dos acápites. En el primero, el lector tendrá la oportunidad de conocer en detalle el surgimiento de las iniciativas mencionadas, su metodología y el impacto de las mismas. En el segundo, se presentarán las reflexiones y conclusiones finales, producto del análisis comparado entre las experiencias que se expondrán a continuación.

La evaluación de las instituciones públicas desde la perspectiva de la comunidad internacional: construyendo consenso a partir de la diferencia

Las iniciativas en Colombia lideradas por los organismos multilaterales, las agencias gubernamentales y las organizaciones internacionales, tienen algunas características en común: aportar al desarrollo político, económico y humano del país, y adoptar posiciones críticas frente al funcionamiento de las instituciones estatales para garantizar la efectividad de sus intervenciones. Esto se atribuye, en parte, a cuestionamientos de las mismas organizaciones que buscan respuestas a interrogantes como “¿Por qué regiones con un alto potencial de desarrollo económico, social y cultural tienen grandes desequilibrios en el proceso de desarrollo? ¿Por qué el desarrollo incluye a unos y excluye a otros?” como lo señaló Oscar Sánchez, Especialista en Desarrollo Humano del PNUD en el área de Gobernabilidad Democrática⁴. Los gestores internacionales han encontrado en la evaluación de las instituciones, formas adecuadas y efectivas para fortalecer determinados sectores del Estado que se han caracterizado por “las falencias que tienen en términos de capacidad y tecnología, entre otros asuntos, porque son conscientes de la ineficiencia en sus procesos”⁵. Así, los representantes del gestor internacional, además de compartir unos objetivos transversales, producto de acuerdos históricos como el Consenso de Washington, también presentan otras características en común, relacionadas con variables como la territorialidad, la temporalidad de las experiencias y la consecución y manejo de la información.

De esta manera, se pudo esclarecer que la selección de casos, a nivel regional, local o nacional no guarda relación alguna con el tipo de gestor internacional. En el plano regional, iniciativas de agencias de cooperación internacional como ‘Cercapaz’ de la GTZ tiene como objetivo general “Fortalecer actores del Estado y de la sociedad civil en sus respectivos roles para que aprovechen sus potencialidades hacia el desarrollo de la paz”⁶ en la zona del Eje Cafetero y Norte de Santander. El marco de la experiencia es regional porque teniendo en cuenta la intención de alcanzar niveles considerables de involucramiento con los actores de la sociedad civil y las instituciones como estrategia para acercarse a temas sensibles como el conflicto y la construcción de paz, estos se facilitan si su alcance geográfico es más localizado, ampliando las posibilidades de tener un mayor impacto.

El trabajo regional no solamente es distintivo de las agencias gubernamentales de cooperación sino también de programas adscritos a organizaciones internacionales. Entre las iniciativas que se tuvieron en cuenta para esta primera aproximación a la evaluación de las instituciones públicas por parte del sector internacional también está la experiencia del PNUD, con el ‘Informe de Desarrollo Humano 2008- Hacia un Valle del Cauca incluyente y pacífico’. Precisamente, las “diferentes opciones de realización que surgen por ser del centro o del norte, afro o mestizo, campesino o poblador urbano”⁷ evidenciaron problemas específicos del departamento del Valle, en particular, relacionados con el desarrollo de una mejor calidad de vida para las personas y la desigualdad de oportunidades.

De igual forma, el PNUD además de tener programas regionales también los tiene a nivel nacional como ocurre con la evaluación a los partidos políticos en relación con la inclusión y participación de la mujer en el programa ‘Más mujeres, más política’. Lo mismo sucede con organismos multilaterales como el BM y el BID. Estos también han desarrollado iniciativas de alcance nacional que buscan servir como herramientas informativas que provean conocimiento a la ciudadanía en general y a sectores específicos como la academia y el periodismo. Ambas organizaciones cuentan con bases de datos con información relacionada con el Estado de Derecho, la efectividad del gobierno, y la participación ciudadana, entre otros indicadores que miden el estado de la democracia y la ciudadanía en determinado país. De igual modo, el BM ha desarrollado programas locales como parte de su estrategia anticorrupción en departamentos como La Guajira para evaluar el destino de los recursos obtenidos por regalías.

En relación con la temporalidad de las experiencias se pudo observar que son relativamente recientes. Así, el BM realizó en 2002 una investigación en Colombia sobre temas de corrupción, en alianza con el Programa Presidencial de Lucha Contra la Corrupción ; seguido en el año 2004 por el ‘Informe Regional de Desarrollo Humano’ en el Valle promovido por el PNUD y el proyecto de reforma institucional a la Procuraduría General de la Nación, por iniciativa del BID. Asimismo, la campaña ‘Más mujeres, más política’ comenzó a ejecutarse en 2005, y el programa ‘Cercapaz’ inició sus actividades en 2007. Por lo tanto, los resultados son preliminares y aun es prematuro hablar de impacto en las instituciones y en la democracia colombiana. En el caso de ‘Más mujeres, más política’ se espera que hasta el año 2011 se haya logrado cumplir la totalidad de los objetivos establecidos. Por su parte, ‘Cercapaz’ prevé cumplir una primera fase del proyecto a finales de 2009.

Sin embargo, la iniciativa del BID de evaluar a la Procuraduría General de la Nación⁸, cuyo principal objetivo era “reformar y modernizar la institución desde temas tecnológicos hasta misionales surgió a partir de la importancia de la Procuraduría como eje de control del Estado y de seguimiento a los derechos humanos”⁹, se inició en 2004 y concluyó en abril de 2008. Por lo tanto, sus resultados ya se han hecho evidentes. No obstante, como también afirmó González “el impacto sobre sus funcionarios ha sido un proceso más lento porque también involucra un tema de cultura organizacional”¹⁰. El impacto total del proyecto del BID con la Procuraduría se medirá cinco años más tarde, tiempo que el BID ha considerado pertinente para realizar la última evaluación sobre la sostenibilidad de la iniciativa en el tiempo. Asimismo, aunque otros proyectos como el ‘Informe Regional de Desarrollo Humano’ en el Valle del Cauca también culminaron, es importante señalar que si bien ya existe un documento con los resultados de las evaluaciones institucionales, “aun es prematuro hablar de su impacto teniendo en cuenta que la publicación fue realizada hace unos pocos meses” como lo señaló Sánchez, del PNUD¹¹.

Por último, otro factor de comparación en la evaluación de las instituciones públicas, está relacionado con el acceso y la calidad de la información precisar información pública o qué tipo de información. Precisamente, el monitoreo o evaluación a las instituciones públicas depende de la calidad de los datos recolectados. Frente a este tema, un funcionario del Banco Mundial afirmó durante una entrevista que “la información pública que manejan las instituciones del Estado podría ser defectuosa o incompleta pero es la mejor información que hay. (…) Por ejemplo para conocer lo que sucede en Bogotá, utilizamos información de organizaciones como ‘Bogotá Cómo Vamos’. Igualmente, estamos trabajando con el gobierno para trabajar en el mejoramiento de la calidad de la información pública”¹².

Lo anterior sugiere dos puntos importantes para el estudio de las instituciones públicas en Colombia. En primer lugar, el gestor internacional ha creado vínculos con las organizaciones de la sociedad civil que ejercen control social, para hacer trabajo mancomunado en proyectos que benefician a la ciudadanía, bien sea como instrumento informativo o como apoyo durante la ejecución.

En segundo lugar, resulta interesante dar cuenta de que los actores internacionales, en cuyas agendas está evaluar desde diferentes perspectivas a las instituciones públicas, utilizan información oficial provista por el Estado para dar respuesta a los indicadores construidos por sus programas. Es decir, los gestores que intentan visibilizar el papel de lo público y de involucrar a la ciudadanía en los procesos de creación o evaluación del juego político, utilizan información generada mayoritariamente por el Estado, así como por centros de información de las universidades y del mismo gestor. En relación con este tema, Oscar Sánchez del PNUD refiriéndose a la experiencia en Valle del Cauca plantea que “(…) los cambios en la metodología para calcular el Índice de Desarrollo Humano se debieron a que Colombia no tiene la suficiente información que se requiere para eso. Lo ideal es utilizar las fuentes de información oficiales (…) que ofrecen información válida a nivel departamental y nacional, aunque puede llegar a ser sesgada porque por ejemplo no incluyen temas de gobernabilidad…”. Es decir, el PNUD se ha enfrentado al problema de que la información provista por el Estado no ha incorporado en sus datos dimensiones importantes para la evaluación del desarrollo en un país, como el género o la cultura. Por lo tanto, para superar este obstáculo, decidieron construir la información, por ejemplo, a través del diseño de encuestas de capital social, además de contar con el apoyo de centros de información de las universidades de la zona.

Como se ha observado, los gestores internacionales presentan similitudes en cuanto a los objetivos que se han propuesto en Colombia, la territorialidad, la temporalidad de las iniciativas y la dificultad en la búsqueda de información confiable. Sin embargo, es preciso señalar que la investigación sobre la evaluación de las instituciones públicas en Colombia también encontró diferencias importantes que, contrario a lo mencionado inicialmente, sí guardan relación con el tipo de actor internacional. Precisamente, la importancia de la clasificación de los gestores internacionales se explica porque según el tipo, se ha observado una variación en la clase de institución evaluada y por ende en su metodología. De esta forma, las agencias gubernamentales tienen una mayor inclinación hacia los temas relacionados con el conflicto, mientras que las organizaciones internacionales lo hacen por aspectos de la rama legislativa. Por su parte, los organismos multilaterales se caracterizan por evaluar entidades del Gobierno. Es relevante anotar que esta diferenciación se relaciona con los propósitos de cada organización, ligados estrechamente con los motivos por los cuales surgieron las iniciativas que se han venido mencionando.

Colombia presenta problemáticas distintas en cada una de sus regiones. El conflicto es más intenso en algunas zonas, los niveles de pobreza y de desarrollo difieren de una región a otra y el papel del Estado¹³ también presenta variaciones. Por esto, a pesar de que el gestor internacional comparte unos principios básicos relacionados con la búsqueda de soluciones a dichos problemas, la variación en las características del país es uno de los motivos para que las evaluaciones que se realizan difieran en el aspecto metodológico, según el alcance territorial de la experiencia.

En el caso de la iniciativa ‘Más mujeres, más política’ las instituciones estudiadas son los partidos políticos. La metodología de evaluación es completa y clara ya que a través de un “ranking¹⁴ de inclusión de las mujeres en los partidos políticos” han construido un panorama general de la situación de la mujer en estas organizaciones para tener certeza de este y buscar que el proyecto tenga incidencia en las organizaciones partidistas. De esta manera, el ranking, producto de la medición de indicadores relacionados con “aspectos organizacionales, electorales, e ideológicos y programáticos (…) establecerá y acompañará a los partidos en un plan para avanzar hacia la igualdad al interior de cada partido”¹⁵. La metodología de esta iniciativa es sistemática ya que la evaluación a partidos es una de las piezas que ayudan a cumplir con la meta de promover la participación política de la mujer. La Mesa Interpartidaria de Género¹⁶ y la visibilización de la información obtenida son algunas de ellas. Para ello, la iniciativa ha considerado necesario involucrar actores relacionados con el tema central, creando vínculos con el Legislativo a través de la Comisión Accidental de Mujeres, mujeres candidatas, así como con redes y organizaciones sociales.

Ahora bien, la variación en las metodologías depende en una gran parte de quién es el evaluado y cuál es el propósito de la evaluación. En el caso de ‘Cercapaz’ (GTZ) “la iniciativa busca que entre la sociedad civil, a nivel local y municipal, la alcaldía y el sector privado revisen cómo han hecho su planificación (…). Hay municipios donde simplemente las instituciones no cuentan con los requerimientos mínimos para poder adelantar esta iniciativa (el cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo del Milenio), entonces hay que ir buscando e ir evaluando que las instituciones cumplan con unas capacidades mínimas técnicas, administrativas y logísticas para poder adelantar esos procesos de cambio social”¹⁷. Asimismo, la filosofía de la cooperación alemana radica en que el proceso de construcción de la metodología se genere en el país, directamente con los actores involucrados. Por lo tanto, dicha iniciativa utiliza metodologías donde participen todos los actores del proceso para hacer planeación estratégica y llegar a un consenso donde se asegure que los indicadores son los adecuados. De esta manera, se han logrado construir comités regionales conformados por la sociedad civil, el sector privado y el público para hacer seguimiento a los resultados de las iniciativas que se adelantan. Esta metodología, que se basa en el diálogo a partir de la identificación de las contrapartes colombianas y alemanas, ha sido efectiva para la ejecución del programa.

Por tanto, a pesar de que se ha considerado en la literatura que los países del sur se asemejan a “actores políticos subalternos”¹⁸ de las decisiones que toman los gestores internacionales, adaptándose a sus metodologías y a las formas de concebir la cultura y los pasos para alcanzar el desarrollo, experiencias como ‘Cercapaz’ y ‘Mas mujeres, más política’ evidenciaron que sí es posible dialogar para alcanzar consensos, y negociar cuando hay diferencias entre las partes. No obstante, esta conclusión es preliminar porque la limitación de tiempo que tuvo esta investigación, impidió analizar otras experiencias de gobernanza en Colombia, igualmente importantes.

Los desafíos del gestor internacional en la evaluación de las instituciones públicas en Colombia: entre las convicciones propias y los objetivos comunes a la población

El gestor internacional enfrenta varios desafíos en relación con la evaluación de las instituciones públicas en Colombia. Factores como la consecución de información confiable ha sido uno de los retos que ha tenido que resolver a pesar de que las relaciones con el actor evaluado, es decir las instituciones públicas, y con la sociedad civil han sido de cooperación. Aunque es común encontrar actitudes negativas o aprensivas por parte de los actores hacia las iniciativas de evaluación o de auditoría, es una situación que concluye al momento de establecer la metodología en conjunto y cuando se dan a conocer las reglas del juego desde un inicio. Esta es una manera de generar confianza en el evaluado, en que su institución y los logros a los que quiere llegar se pueden alcanzar de forma más efectiva, facilitando los procesos de la institución y generando mayores beneficios a la población.

Cabe destacar que si bien el gestor internacional ha construido las metodologías junto con los otros actores, es necesario que éstos se involucren en igual medida al momento de difundir los resultados. Es claro el esfuerzo que realiza la comunidad internacional en producir conocimiento; sin embargo, el desafío sigue siendo su divulgación. Algunos entrevistados coinciden en afirmar que “la información se queda en Bogotá (…) y no se aprovecha el diálogo fluido que existe en Colombia en comparación con países como México”¹⁹. Este desconocimiento de la información impide a la ciudadanía la realización de seguimiento a los resultados, en el sentido de determinar si las sugerencias de los informes finales de evaluación se están llevando a cabo para mejorar las condiciones sociales e institucionales en el país.

Por otra parte, la evaluación de las instituciones públicas en Colombia por parte de las organizaciones internacionales, los organismos multilaterales y las agencias de cooperación, resulta fundamental en la búsqueda por aumentar los niveles de desarrollo del país y el mejoramiento de las capacidades institucionales en el sector público Es de gran utilidad para futuras investigaciones sobre la gobernanza, indagar si los niveles de desarrollo han presentado variaciones a partir de las iniciativas de la comunidad internacional, y resaltar la manera como en esta investigación, las tres categorías de gestor internacional se inclinan hacia temas que permiten relacionar a las agencias de cooperación con la búsqueda de salidas al conflicto, a los organismos multilaterales con el fortalecimiento y evaluación al Estado y los gobiernos, y a las organizaciones internacionales con el desarrollo humano y los partidos políticos. Es decir, indagar si esto refleja una conducta generalizable, o si, por el contrario, obedece a los casos seleccionados.

Según el gestor internacional, las evaluaciones que está llevando a cabo, aportan al desarrollo de la evaluación de las instituciones públicas en Colombia ya que han sido construidas de manera consensuada entre los actores del sector público, la sociedad civil, y en este caso, el internacional. Así, quedaría en evidencia la interacción entre las partes como pieza del proceso de globalización donde los retos de los países son el desarrollo de su gente, la estabilidad política y el fortalecimiento de las instituciones, aunque los alcances del gestor internacional en el país no pueden ser comprobados por esta investigación. Sin embargo, es un hecho que la intensidad de la participación y la interacción entre los actores, depende en gran parte de las convicciones de los directivos de la entidad evaluadora. Pero por encima de todo, como lo reconoció un funcionario del BM “(…) en Colombia hay bastante apertura comparativamente con otros países en lo que a participación de la sociedad civil se refiere. Finalmente, es la gente la que hace la diferencia”²⁰.

Lista de referencias

• Cooperación Técnica Alemana GTZ. Cercapaz: Cooperación entre Estado y Sociedad Civil para el Desarrollo de la Paz. Ocho puntos sobre CERCAPAZ. Documento informativo de distribución en las oficinas de GTZ.

• González, Fernán (2003) ¿Colapso parcial o presencia diferenciada del Estado en Colombia?, Revista Colombia Internacional, Nº 58 (Julio-Diciembre) P. 124-158. Bogotá: Universidad de los Andes

• Naciones Unidas (2008) Objetivos de Desarrollo del Milenio, Informe 2008. Nueva Cork

• Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo- PNUD (2004) La democracia en América Latina: hacia una democracia de ciudadanas y ciudadanos. 2ª edición, Buenos Aires: Aguilar, Altea, Auros, Alfaguara, 2004

• Programa de las Naciones Unidas para el desarrollo- PNUD (2008) Resumen Ejecutivo Informe Regional de Desarrollo Humano 2008: Hacia un Valle del Cauca incluyente y pacífico. Cali: PNUD

• Rajagopal, Balakrishnan. El derecho internacional desde abajo: el desarrollo, los movimientos sociales y la resistencia del tercer mundo. ILSA

Entrevistas

• Entrevista a Diana Espinosa PNUD, Coordinadora de la Campaña “Más mujeres, más Política” del PNUD. Septiembre 25 de 2008.

• Entrevista a Felipe Melgarejo, asesor en Desarrollo Humano del proyecto Cercapaz, GTZ. Septiembre 2 de 2008.

• Entrevista a Óscar Sánchez, Especialista en Desarrollo Humano del PNUD, Área de Gobernabilidad Democrática. Septiembre 17 de 2008

• Entrevista a Sebastián González, asesor del BID para el área Andina. Septiembre 3 de 2008.

• Entrevista a funcionario del Banco Mundial que prefirió no ser mencionado. Septiembre 10 de 2008.