Depuis l’entrée en vigueur du traité de Maastricht en 1993 et du traité d’Amsterdam en 1999, l’Union Européenne est compétente dans de nombreux domaines qui ont des répercussions directes sur la vie quotidienne des citoyens : politique monétaire, protection de l’environnement, formation professionnelle, aide à l’insertion, programmes liés à l’éducation et à la culture… Malgré l’accroissement des prérogatives de l’UE, la grande majorité des Européens se sent coupée de l’action de l’Union.

Force est de constater que l’Union Européenne n’intéresse pas les citoyens : le taux de participation aux élections européennes est de plus en plus faible et beaucoup de gens ne connaissent pas la différence entre les principales institutions européennes. De plus, l’UE est perçue comme incapable d’agir efficacement là où le besoin s’en fait clairement sentir. Dans de nombreux domaines, les citoyens, comme la plupart des Etats membres, critiquent l’action de « Bruxelles » , perçu comme une entité, un « système » lointain et insaisissable.

Tous ces éléments font que, depuis une dizaine d’années, l’Union Européenne fait face à une grave crise de légitimité. En 1999, en plus du désintérêt de la majorité des citoyens face à la construction européenne, de nombreux scandales politico-financiers ont impliqué la Commission alors présidée par le luxembourgeois Jacques Santer. Pour la première fois dans l’histoire de la construction européenne, la Commission a été poussée à la démission.

Quelques mois plus tard, en 2000, Romani Prodi devient le nouveau Président de la Commission et fixe des objectifs clairs à atteindre avant la fin de son mandat. Une des priorités de la Commission Prodi sera de “promouvoir de nouvelles formes de gouvernance” visant avant tout à renforcer la démocratie en Europe et à accroître la légitimité des institutions européennes. La Commission Prodi affiche comme ambition de rendre l’Europe accessible à tous.

Dans ce contexte, en juillet 2001, la Commission européenne publie son “Livre blanc sur la gouvernance européenne”. Ce document, d’un format volontairement restreint de 40 pages, se veut une réponse au déficit démocratique de l’Union Européenne. A la différence des livres verts (c’est à dire des communications de la Commission européenne qui annoncent des orientations et des lignes directrices à respecter dans un domaine précis et délimité), les livres blancs sont essentiellement destinés à provoquer le débat au sein des institutions européennes. Ils sont dépourvus d’effets juridiques mais symbolisent le rôle de la Commission européenne dans l’architecture communautaire: un rôle d’initiative et une force de proposition.

A travers la publication du livre blanc sur la gouvernance européenne, la Commission a donc voulu orienter le débat et tenter de mettre le thème de la “gouvernance” sur l’agenda politique de l’UE. Ce document, à destination de l’ensemble des acteurs institutionnels et non gouvernementaux, académiques et économiques, vise donc essentiellement à stimuler le débat, à proposer des changements et des orientations politiques afin que l’Union se rapproche des citoyens.

Le livre blanc a été élaboré selon une méthode relativement ouverte. Sa rédaction a été préparée à l’aide de groupes de travail composés de fonctionnaires de l’ensemble des Directions Générales de la Commission. Six “chantiers” et douze groupes de travail thématiques ont été chargés de plancher sur des questions fondamentales liées à la gouvernance: participation de la société civile à la prise de décision politique, politique de communication, actions favorisant la transparence, relation avec les Etats membres et les collectivités territoriales…

De nombreuses consultations visant à recueillir les avis et les recommandations des acteurs extérieurs à la Commission européenne se sont tenues au cours de la phase préparatoire du livre blanc. Les différentes institutions européennes ainsi que les acteurs de la société civile mais aussi les milieux économiques et académiques, ont pu exprimer leurs opinions et apporter leurs contributions aux débats. Au total, près de 2500 organismes et particuliers se sont exprimés et ont pu participer d’une manière ou d’une autre à l’élaboration du livre blanc. L’ensemble des documents préparatoires du livre blanc est aujourd’hui disponible sur le site Internet de la Commission européenne .

Cette note de lecture propose de revenir sur les principales idées avancées dans le livre blanc sur la gouvernance européenne. De plus, elle s’efforcera de voir si, près de 5 ans après la publication du livre blanc, les orientations proposées par le document ont été mises en œuvre dans la pratique ou si, au contraire, elles sont restées lettres mortes.

Les cinq principes de la bonne gouvernance :

Selon le livre blanc lui-même, la gouvernance européenne « désigne les règles, les processus et les comportements qui influent sur l’exercice des pouvoirs au niveau européen, particulièrement du point de vue de l’ouverture, de la participation, de la responsabilité, de l’efficacité et de la cohérence. »

Chacun de ces principes est une condition sine qua non pour arriver à une bonne gouvernance au sein de l’Union Européenne. Ici, le concept de gouvernance est utilisé pour parler d’un but que l’Union devrait atteindre. De plus, la notion de gouvernance désigne un type d’organisation à réformer puisque le livre blanc aborde la nécessaire « réforme de la gouvernance européenne »  : « La réforme de la gouvernance concerne la manière dont l’UE utilise les pouvoirs qui lui sont confiés par ses citoyens. Elle porte sur la façon dont les choses pourraient et devraient se faire. Le but est d’ouvrir le processus d’élaboration des politiques afin qu’il se caractérise par une participation et une responsabilisation accrues. Une meilleure utilisation des pouvoirs devrait rapprocher l’UE de ses citoyens et renforcer l’efficacité des politiques » .

Les cinq principes de la bonne gouvernance énoncés dans le livre blanc peuvent nous servir d’éléments de définition du concept :

• Ouverture : Ce principe appelle à une plus grande transparence au sein des institutions européennes. Les citoyens devraient facilement pouvoir comprendre l’action de l’UE et trouver l’information nécessaire à son sujet. De plus, les Etats membres et les institutions devraient élaborer une politique de communication afin de faire connaître l’action de l’UE et d’accroître la confiance de tous les acteurs dans les institutions européennes.

• Participation : Dans le processus de prise de décision politique, la Commission européenne mais également les autres institutions européennes devraient faire participer un maximum d’acteurs concernés par les politiques européennes. Par exemple, la Commission devrait renforcer le dialogue social (entre syndicats, associations patronales et institutions) et initier un dialogue civil (entre les organisations de la société civile et les institutions européennes).

• Responsabilité : Traduction du terme anglo-saxon « accountability » selon lequel les citoyens devraient savoir « qui fait quoi » au sein de l’Union Européenne. Les institutions européennes devraient clairement afficher et assumer leurs responsabilités au sujet des politiques qu’elles ont mises en œuvre. De leurs côtés, les Etats membres et les autres acteurs impliqués aux autres niveaux de décision devraient afficher plus de clarté et assumer pleinement leurs responsabilités dans l’ensemble des politiques et projets qu’ils entreprennent en partenariat avec l’Union européenne.

• Efficacité : Ce principe appelle à davantage d’évaluation des politiques et des programmes entrepris par l’Union Européenne. L’efficacité d’une politique dépend également du respect des principes de subsidiarité (les décisions doivent être prises au niveau le plus approprié : européen, national, régional ou local) et de proportionnalité ( l’action publique ne doit être entreprise que lorsqu’elle est nécessaire).

• Cohérence : L’ensemble des politiques de l’Union devrait former un ensemble cohérent. Par exemple, au sein de la politique extérieure de l’UE, la politique commerciale européenne avec les Etats en voie de développement ne devrait pas entrer en contradiction avec la politique de coopération au développement. Comme le rappelle le livre blanc, « la cohérence passe par la capacité d’imprimer une direction politique et par une prise de responsabilité affirmée de la part des institutions, afin de garantir une approche intégrée dans un système complexe » .

Principales recommandations du livre blanc

Afin que les principes et les objectifs ci-dessus soit atteints, le livre blanc propose toute une série de recommandations en vue de réformer la gouvernance européenne. Ces « propositions de changement » occupent plus de la moitié du livre blanc (une vingtaine de pages). Elles sont divisées en quatre grands chapitres abordant les différents éléments liés au concept de gouvernance. Les propositions de réformes encouragées par la Commission ont pour but de renforcer la démocratie au niveau européen et de rapprocher les citoyens des institutions européennes.

 

 

1. Accroître la participation des acteurs à la prise de décision politique :

Le livre blanc aborde ici la gouvernance multi-niveaux et la gouvernance multi-acteurs. En effet, toutes les politiques européennes devraient être élaborées grâce à un processus transparent de consultation de l’ensemble des acteurs. Les institutions européennes, et avant tout la Commission, devraient s’efforcer de rendre publiques leurs activités afin que l’ensemble des acteurs concernés par l’action de l’UE puisse s’exprimer et participer à la prise de décision politique.

Il s’agit en premier lieu de toucher les citoyens grâce à l’action des collectivités territoriales. C’est grâce à un renforcement de la démocratie régionale et locale que l’action de l’Union Européenne pourra atteindre plus facilement les citoyens. Les actions structurelles de l’Union Européenne, dont le but est de renforcer la cohésion sociale et territoriale de l’UE, représentent le deuxième poste de dépense communautaire (environ un tiers du budget de l’UE). Dans l’activation de ces politiques, la Commission travaille avec les Etats membres mais est également en relation directe avec des entités sub-étatiques comme les régions ou les départements. Il est donc essentiel que les différents niveaux de prises de décisions soient correctement imbriqués et coordonnés. Le livre blanc propose donc d’accroître les pouvoirs du Comité des Régions. De plus, il encourage les Etats membres à associer davantage les acteurs régionaux et locaux à la préparation de leurs prises de position sur les politiques communautaires. Il incite également à l’échange de personnel et à l’apprentissage mutuel entre les administrations à différents niveaux afin de contribuer à une meilleure connaissance « des objectifs politiques, des méthodes et de outils de travail des uns et des autres » .

Le document aborde ensuite la nécessité d’impliquer les organisations de la société civile dans la prise de décision politique puisque celles-ci « permettent aux citoyens d’exprimer leurs préoccupations et fournissent les services correspondant aux besoins de la population » . Ainsi, le rôle du Comité Economique et Social Européen devrait être renforcé. De même, la Commission devrait mettre en place un processus de consultation des organisations de la société civile. Plus concrètement, il s’agirait de mettre en place des comités thématiques (ou organes de consultation) regroupant acteurs non étatiques et acteurs institutionnels autour de sujets précis. Une « culture de la consultation » devrait s’installer au sein des institutions. Par exemple, un code de conduite devrait pouvoir fixer des normes minimales à respecter en vue de favoriser la participation de l’ensemble des acteurs concernés.

Enfin, le livre blanc aborde la gouvernance des réseaux ( network governance) et rappelle la nécessité de collaborer avec ces réseaux qui, grâce aux nouvelles technologies, aux changements culturels et à l’interdépendance mondiale, se sont créés et se sont développés autour d’objectifs spécifiques.

 

2. Des politiques efficaces, davantage encadrées et contrôlées

Le livre blanc insiste également sur la nécessité de simplifier considérablement les politiques et les instruments mis en place par l’Union Européenne. La complexité de l’architecture institutionnelle européenne a provoqué une multiplication parfois déraisonnée des procédures et des cadres logiques mis en place avant tout par la Commission Européenne. De ce fait, les programmes et les projets financés par l’UE sont souvent critiqués pour leurs lourdeurs administratives et leurs manques de flexibilité. Il s’agit donc avant tout de simplifier considérablement le droit communautaire afin de le rendre plus accessible aux praticiens et aux citoyens. Selon le livre blanc, l’UE devrait donc lancer un programme ambitieux de révision et de simplification de la législation communautaire.

De plus, il convient de confier de plus en plus de tâche aux « experts scientifiques et autres » , reconnus pour leurs capacités à « anticiper et cerner la nature des difficultés et des incertitudes auxquelles l’Union est confrontée » . Par exemple, dans le domaine de la sécurité alimentaire (gestion de la grippe aviaire), de la législation sociale ou encore de la protection de l’environnement, la consultation d’experts extérieurs à la Commission devrait être encouragée.

De même, la création d’agences de régulation européennes autonomes doit être étendue à des domaines dans lequel l’action de l’Union est nécessaire. Ces agences devraient offrir des garanties d’indépendance et devraient pouvoir disposer de pouvoirs règlementaires dans des domaines précis et délimités. A l’heure actuelle, l’UE compte trente agences dont l’Office communautaire des variétés végétales à Angers et l’Agence européenne pour l’évaluation des médicaments à Londres. Il convient de favoriser la création de ces organismes tout en permettant à la Commission de mieux contrôler leurs activités.

Enfin, le livre blanc sur la gouvernance européenne rappelle à l’ordre les Etats membres. En effet, le droit communautaire fait partie intégrante des ordres juridiques nationaux. Les Etats membres et les collectivités territoriales doivent faire tout ce qui est possible pour appliquer dans leurs législations les règlements et les directives issus des institutions européennes. La Commission devrait avoir davantage les moyens de contrôler sur le terrain l’application du droit et des initiatives communautaires afin que l’UE soit une réalité pour les entreprises privées et les citoyens, pour les collectivités territoriales et les organisations de la société civile.

 

3. Une bonne gouvernance européenne, un premier pas vers une bonne gouvernance à l’échelle mondiale

Dans un troisième chapitre, le livre blanc rappelle brièvement que l’Union Européenne ne pourra prétendre peser sur l’échiquier international qu’une fois qu’elle aura réussi à clarifier et à simplifier son fonctionnement interne. En d’autres termes, la réforme de la gouvernance européenne est un préalable à la réforme de la gouvernance globale puisque l’Union parlera alors d’une seule voix dans les négociations internationales. Ainsi, l’UE devrait renforcer sa présence dans les Etats tiers ainsi que dans les principales organisations internationales.

 

4. Recentrage des politiques et des institutions

Plutôt que d’œuvrer dans tous les domaines, à toutes les échelles, l’Union Européenne gagnerait en légitimité et en efficacité si elle concentrait ses politiques et ses actions sur des domaines précis et délimités. Selon le livre blanc sur la gouvernance européenne, il est indispensable que l’Union identifie plus clairement ses objectifs à long terme, se fixe des priorités et élabore une stratégie globale d’action.

De même, il est nécessaire de raviver la méthode communautaire selon laquelle chaque institution européenne et chaque niveau de décision (du local ou communautaire) joue un rôle particulier dans le processus de prise de décision politique : « Chacun doit se concentrer sur ses tâches essentielles : la Commission initie et exécute les décisions ; le Conseil et le Parlement européen adoptent la législation et le budget ; le Conseil européen fixe les orientations politiques. »

 

 

Ces quelques pages ont tenté de résumer le contenu des réformes proposées par la Commission européenne à travers son livre blanc sur la gouvernance européenne. Si la plupart de ces changements sont concrètement réalisables, il n’en reste pas moins que leurs mises en œuvre restent compliquées. En effet, les acteurs engagés autour des politiques européennes ne sont pas toujours disposés à voir leurs prérogatives remises en causes ou à accepter un contrôle accru de leurs activités. Après avoir rappelé les changements proposés par le livre blanc de 2001, il peut être intéressant de se pencher sur l’actualité de ce texte. Cinq ans après la publication du livre blanc, peut-on tracer un état des lieux de l’avancement de la réforme de la gouvernance européenne ?

5 ans après le livre blanc, où en est-on ?

Moins de six mois après la publication du livre blanc, le Conseil européen de Laeken ( en décembre 2001) adopte la « déclaration sur l’Avenir de l’Europe » dans laquelle les principaux changements et interrogations avancés dans le livre blanc sont repris : « Comment rapprocher les citoyens, et en premier lieu les jeunes, du projet européen et des institutions européennes? Comment structurer la vie politique et l’espace politique européen dans une Union élargie? Comment faire de l’Union un facteur de stabilisation et un repère dans le monde nouveau, multipolaire?”

Il semble que le contenu de cette déclaration soit directement inspiré du livre blanc sur la gouvernance européenne. La Commission européenne aurait atteint son objectif: mettre les questions liées à la gouvernance au coeur de l’agenda politique européen.

La suite est connue: le Conseil de Laeken convoque une Convention sur l’Avenir de l’Europe dont le but est “ d’examiner les questions essentielles que soulève le développement futur de l’Union et de rechercher les différentes réponses possibles.” La Convention sur l’Avenir de l’Europe présidée par Valery Giscard d’Estaing s’est réunie de janvier 2002 à juillet 2003 afin d’élaborer un projet de Constitution pour l’Europe. Ce projet de traité constitutionnel a ensuite été remis au Conseil Européen pour une discussion au sein des Etats membres. Ceux-ci ont légèrement modifié le texte mais sans en dénaturer le contenu. La Constitution européenne a finalement été signée à Rome le 29 octobre 2004 et doit désormais être soumise à la ratification des 25 Etats membres. Au cours de l’année 2005, le texte a été ratifié par 13 pays et rejeté par référendum par 2 pays, la France et les Pays-Bas.

 

Quoi que l’on pense du traité instituant une Constitution pour l’Europe, force est de constater que ce texte a pour principale vertu de simplifier considérablement le fonctionnement interne de l’UE. De nombreuses avancées, conformes à l’esprit du livre blanc sur la gouvernance européenne, permettent aux citoyens de mieux appréhender les mécanismes institutionnels. A titre d’exemple, il peut être intéressant de rappeler les articles I-2 et I-3 qui indiquent respectivement les valeurs et les objectifs de l’UE ou l’Article I-47 qui permet un dialogue entre la Commission européenne et les organisations de la société civile. Bien que la Constitution européenne ne soit qu’un texte « a minima » , l’honnêteté intellectuelle nous oblige à constater que l’adoption du projet de traité constitutionnel permettrait d’améliorer la gouvernance interne de l’UE, conformément au livre blanc de la Commission européenne.

A l’heure actuelle, au début de l’année 2006, il est impossible de prévoir le futur du texte constitutionnel. Certains commentateurs se sont empressés de l’enterrer alors que d’autres, à commencer par la Commission européenne, tentent de relativiser les échecs des référendums en proposant une « période de réflexion » ainsi qu’un « Plan D comme Démocratie, Dialogue et Débat » . Concrètement, la Commission, alarmée par les sondages d’opinion dévaforables à l’UE, veut tenter d’initier des débats aux échelles nationales. Elle propose donc toute une série d’initiatives ainsi que le financement d’actions permettant d’intéresser les citoyens à la construction européenne. Il va de soi que ce « plan D » n’est qu’un instrument de communication de la part de la Commission et qu’il ne pourra pas, à lui seul, répondre aux défis d’une réforme de la gouvernance européenne. Il semble que seul un nouveau traité (ou la ratification de la Constitution européenne) puisse être le premier élément conduisant à une refonte en profondeur du fonctionnement de l’UE.

Malgré l’échec de la Constitution européenne, quelques avancées ont pu en partie répondre aux défis posés par le livre blanc. Ainsi, la Commission européenne a inauguré au printemps 2005 un nouveau réseau d’information nommé « Europe Direct » . Dans la plupart des régions européennes, les citoyens peuvent désormais trouver de l’information sur la construction européenne. Ces centres « Europe Direct » ont également pour mission d’informer les différents organismes (entreprises, administrations, associations…) situés sur un territoire déterminé, des opportunités de financement et de l’actualité européennes. La création de ce réseau répond en partie au principe d’ouverture énoncé dans le livre blanc.

Dans un autre domaine, avec l’adoption des perspectives financières de l’UE pour la période 2007/2013 en décembre 2005, la plupart des instruments financiers de l’UE ont été simplifiés. Il est intéressant de s’arrêter sur les lignes budgétaires destinées à financer des actions au titre de la politique européenne de développement : les 40 lignes budgétaires différentes en 2005 se voient « refondues » en six instruments financiers et en sept programmes thématiques et géographiques. Ce processus de rationalisation a pu être critiqué par différents acteurs à commencer par les ONG européennes. Cependant, il est certain que cette simplification améliorera à terme la gestion des projets et des programmes cofinancés par la Commission.

 

 

Les initiatives de la Commission ainsi que la simplification des instruments financiers de l’UE sont des avancées considérables afin d’améliorer la gouvernance européenne et de rapprocher les citoyens de l’UE. A part ces quelques nouveautés, depuis la parution du livre blanc, très peu de « changements proposés » ont été mis en œuvre par les acteurs institutionnels. Si un effort de simplification a été effectué à travers l’élaboration de la Constitution européenne, l’incertitude reste totale quant au futur de ce texte. Pour l’instant, la majorité des recommandations du livre blanc reste donc un vœu pieux dans la mesure où ce texte est dénué d’effets juridiques contraignants.

La réforme de la gouvernance européenne telle qu’annoncée dans le livre blanc semble donc être en suspend. Les citoyens devront sûrement encore attendre plusieurs années avant de pouvoir disposer d’instruments leur permettant de comprendre et d’influencer l’Union Européenne.