El Distrito Federal (en adelante D.F. o Ciudad de México) es una demarcación territorial mexicana que cuenta con una serie de peculiaridades institucionales que la diferencian del resto de las entidades federativas del país. La Constitución Política Mexicana identifica a la Ciudad de México como un sujeto jurídico en el que las labores de gobierno corresponden tanto a los poderes federales como a las autoridades locales. Si bien a partir de la reforma del artículo 122 constitucional en 1996 se abre la puerta para que tanto el Jefe de Gobierno como los delegados fueran electos por voto popular y adquirieran un mayor poder y control sobre la administración pública de la ciudad [ya que antes eran designados directamente por el Presidente de la República], la combinación de competencias establecidas en la Carta Magna limitan, hasta cierto punto, las capacidades de autonomía del gobierno de la ciudad, principalmente en temas presupuestarios y de seguridad pública. Esta situación ha provocado que se establezcan relaciones constantes de cooperación y conflicto entre las autoridades locales y federales en relación a las atribuciones y alcances de cada una de aquéllas para la formulación e implementación de políticas públicas.

Adicionalmente, el territorio del Distrito Federal no se encuentra dividido por municipios libres y con capacidad de gobierno propia como el resto de las entidades federativas del país, tal y como lo regula el artículo 115 de la Constitución, sino que mantiene una delimitación territorial basada en delegaciones políticas que sirve, principalmente, para descargar y desconcentrar las tareas del gobierno central de la ciudad. Como señala el Estatuto de Gobierno del Distrito Federal (2004), máximo ordenamiento de gobierno del D.F., las delegaciones son concebidas como órganos político-administrativos dependientes de la administración pública central. Si bien los titulares (o delegados) de cada una de estas demarcaciones territoriales son elegidos por voto popular por un periodo de tres años (de igual forma que los municipios), las capacidades de acción autónoma de estas autoridades son limitadas.

Una revisión detallada a las competencias formales de las delegaciones contenidas en el Estatuto de Gobierno (1994) revela que sus funciones se relacionan principalmente con la gestión de servicios públicos, el mantenimiento de la actividad administrativa dentro de la demarcación y, con algunas limitaciones, la participación (de forma coordinada con el gobierno central del Distrito Federal) en la elaboración de ciertos programas de gobierno restringidos a su ámbito de competencia, así como en la elaboración anual del presupuesto delegacional. A pesar de la existencia de estas atribuciones residuales para la formulación de políticas, el alcance de las mismas se circunscribe al ámbito de la opinión o la proposición; esto es, no se establecen mecanismos institucionales que vinculen la decisión de estas demarcaciones con el diseño e implementación efectiva de políticas públicas autónomas.

Esta implicación institucional del sistema de gobierno del Distrito Federal introduce, en términos amplios, una restricción adicional al proceso de formulación de políticas locales, ya que obliga a las delegaciones a establecer una relación de coordinación muy cercana con el gobierno de la ciudad en cualquier intento de diseño de instrumentos de política, o en su defecto a emprender proyectos que puedan ser desestimados por la autoridad central. Por su parte, y al contar las demarcaciones territoriales con un cierto grado de representatividad política (debido a que son electos por voto popular), la administración central favorece la colaboración y la inclusión de las iniciativas delegacionales dentro del proceso de planeación de la ciudad. Finalmente, y debido a la relación institucional peculiar entre el gobierno del D.F. y la Federación, los lazos de coordinación tienden a incrementarse hasta estructurarse como un esquema de relaciones intergubernamentales completamente diferente al que se articula en la relación entre el nivel federal, los estados y los municipios en México.

Este entramado institucional complejo ha provocado un serio dilema de legitimidad democrática en la actuación de los jefes delegacionales ya que, por una parte, su autoridad emana directamente de una elección democrática mientras que, funcional y normativamente, su margen de acción y buena parte de las tareas se subordinan a los mandatos y directrices emitidas desde el gobierno de la ciudad. Esta ambigüedad institucional se ha hecho especialmente latente en aquellos casos donde el Delegado y el Jefe de Gobierno no son del mismo partido político (para profundizar en este tema véase Marván, 2000).

Esta combinación institucional entre gobiernos democráticamente electos, pero con ciertas restricciones normativas para el ejercicio autónomo de la autoridad y la hechura de políticas públicas – aunado al estilo participativo de gobierno enmarcado por los gobiernos de izquierda que han estado en el poder desde 1997 – ha favorecido que el proceso de construcción de legitimidad en la ciudad este muy vinculado, al menos normativamente, al fortalecimiento de los mecanismos de participación ciudadana y al establecimiento de relaciones de colaboración (estructuras de gobernanza) con los sectores sociales y privados. En este sentido, baste señalar por ejemplo, que dentro del Estatuto de Gobierno se reconoce la participación ciudadana como un principio estratégico de la organización y operación de la administración pública de la ciudad.

Gracias a lo anterior, en la última década se ha comenzado a construir un vasto andamiaje institucional orientado a definir los modos de participación ciudadana y privada en el proceso de gobierno del D.F., tanto en el gobierno central como en el ámbito de las delegaciones políticas. Estos espacios macro de interacción gobierno-sociedad se encuentran definidos y regulados en la Ley de Participación Ciudadana de 2004. En dicha legislación se reconocen 11 mecanismos de participación que van desde instrumentos muy generales y orientados a la ratificación de decisiones gubernamentales (como el plebiscito y el referéndum), hasta la conformación de estructuras ciudadanas de toma de decisiones sobre asuntos relacionados con su colonia o unidad territorial (Asamblea Ciudadana). Finalmente, en esta normatividad también se contemplan mecanismos de vigilancia y control ciudadano vinculados al proceso de rendición de cuentas de las autoridades.

Instrumentos considerados en la Ley de Participación Ciudadana

Mecanismo	Descripción
Plebiscito	Mecanismo amplio de votación para aprobar o rechazar actos y decisiones del Jefe de Gobierno.
Referéndum	Instrumento de participación directa utilizado para aprobar o rechazar la creación, modificación o derogación de leyes por parte de la Asamblea Legislativa.
Iniciativa Popular	Mecanismos mediante el cual un grupo de ciudadanos puede proponer a la Asamblea Legislativa la creación, modificación o derogación de alguna ley.
Consulta Ciudadana	Instrumento de consulta, no vinculante, que puede utilizar cualquier autoridad de la ciudad para conocer la opinión ciudadana en temas específicos.
Colaboración Ciudadana	Apoyo de la ciudadanía para la ejecución de una obra o la prestación de un servicio público, ya sea de forma individual o comunitaria.
Rendición de Cuentas	Informes presentados por las autoridades centrales y delegacionales a la ciudadanía sobre las acciones implementadas.
Difusión Política	Promoción y difusión por parte de las autoridades de las acciones realizadas durante su administración.
Red de Contralorías Ciudadanas	Instrumentos de participación ciudadana voluntaria para dar seguimiento a la legalidad de las acciones gubernamentales, así como al desempeño de la administración pública.
Audiencia Pública	Foro amplio de participación y discusión ciudadano – convocado por las autoridades locales – para la presentación de propuestas en aspectos clave del gobierno y de programas públicos.
Recorridos del Jefe Delegacional	Visitas de los jefes delegacionales a las distintas unidades territoriales que comprenden su demarcación con el fin de verificar las condiciones preexistentes, así como los avances en las obras y acciones de gobierno.
Asamblea Ciudadana	Espacio de discusión y deliberación ciudadana articulado en cada Unidad Territorial que se encuentra conformado por todos los vecinos interesados. Este órgano puede emitir opiniones sobre el desempeño de los programas públicos, además de que – en casos específicos – podrá definir el destino de ciertos recursos públicos.

De manera adicional, la Ley de Participación Ciudadana reconoce dos instancias de representación: el Comité y el Consejo Ciudadano. Por una parte, el Comité Ciudadano se erige como un mecanismo de representación ciudadana que articula las decisiones tomadas por la Asamblea Ciudadana, dentro de su ámbito de competencias, además de que puede proponer a la autoridad local proyectos o programas de desarrollo comunitario en su ámbito territorial. Aunado a lo anterior, el Comité también se encarga de vigilar y dar seguimiento a las obras realizadas por el gobierno de la ciudad en su unidad territorial y que hayan sido solicitadas expresamente por la Asamblea Ciudadana. Por otra parte, el Consejo Ciudadano es la instancia de coordinación final entre cada uno de los Comités de la ciudad con las autoridades tanto delegacionales como de la ciudad. Dicho órgano estaría conformado por los coordinadores de cada uno de los Comités y entre sus facultades se encuentran opinar sobre la ejecución y pertinencia de los programas que se aplican en el Distrito Federal y cada una de las demarcaciones territoriales.

Si bien la materialización de un entramado institucional que delimite y caracterice los espacios de participación ciudadana puede ser considerado como un avance sustantivo en la conformación de estructuras de gobernanza democrática en la Ciudad de México, debe reconocerse que – en la práctica – muchos de estos instrumentos han sido aplicados de forma bastante limitada y, en varios casos, han terminado por quedar desactivados. Esto último ha sido particularmente el caso de las instancias de representación ciudadana (Asambleas, Comités y Consejos Ciudadanos) que – ante la inexistencia de un reglamento específico de la Ley, así como el poco interés gubernamental por ampliar el alcance de la intervención de estos instrumentos – han comenzado a desaparecer poco a poco o, en el mejor de los casos, mantienen a sus representantes originales de 2004 cuando debieran ser elegidos exclusivamente por periodos de 3 años.

Ante la inoperancia de los mecanismos de participación y representación ciudadana (y tal y como ha ocurrido en varios municipios del país), los gobiernos delegacionales han emprendido estrategias propias que tienen como propósito fomentar esquemas novedosos que permitan vincular la participación ciudadana con la toma de decisiones y la implementación de proyectos de alcance barrial o delegacional. De 2002 a 2008, el Premio Gobierno y Gestión Local del CIDE ha recibido un total de 129 experiencias provenientes de las distintas delegaciones políticas del D.F. Los rubros de intervención más sobresalientes son los de Modernización Administrativa, Seguridad Pública y Participación Ciudadana.

Experiencias registradas en el Premio Gobierno y Gestión Local en las delegaciones políticas del Distrito Federal

En el ámbito específico de participación ciudadana en el Distrito Federal, a lo largo del periodo 2002-2008, el Premio Gobierno y Gestión Local ha recibido solamente 13 propuestas (esto es, alrededor del 10% del total) que se distribuyen de la siguiente forma a lo largo del tiempo y por delegación política.

Año	Iniciativas de participación	Delegaciones Políticas del D.F.
2002	2	Tlalpan, Miguel Hidalgo
2003	3	Tlalpan (2), Benito Juárez
2004	0	n/a
2005	0	n/a
2006	3	Gustavo A. Madero, Azcapotzalco, Miguel Hidalgo
2007	2	Álvaro Obregón, Iztapalapa
2008	3	Iztacalco (2), Cuauhtémoc
Total	13	Casos en 9 de 16 delegaciones

Fuente: Elaboración propia utilizando la base de datos del Premio Gobierno y Gestión Local

Dentro de este conjunto de experiencias de innovación en el ámbito de la participación ciudadana se pueden identificar tres patrones consistentes de interacción gobierno-sociedad dependiendo del grado de involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones, y de la participación social en la ejecución y seguimiento de los programas. En este sentido, las experiencias podrían clasificarse de la siguiente manera:

 

Involucramiento en la toma de decisiones

		Bajo	Alto
Participación en seguimiento/ejecución del programa	Bajo	“La delegación en tu colonia” (2008) “Diplomado en participación” (2007)	“Consejo Ciudadano” (2008) “Sistema de planeación estratégica integral” (2007) “Consejo Ciudadano” (2003)
	Alto	“Sábados comunitarios” (2008) “Ni una barda gris” (2006) “Programa de Mejoramiento de Escuelas” (2006) “De la mano con mi delegación” (2006) “Programa Básico de Atención Integral a la Comunidad (PROBAICOM)” (2003) “Contralores Ciudadanos” (2003)	“Presupuesto participativo-MH” (2002)

Fuente: Elaboración propia utilizando la base de datos del Premio Gobierno y Gestión Local

1. Experiencias de participación con bajo involucramiento ciudadano: un primer cuadrante de casos de innovación correspondería a aquellas experiencias en las cuales si bien se reconoce un componente participativo, el involucramiento de la ciudadanía en la toma de decisiones, así como en la ejecución y seguimiento del programa, es bastante limitada. En este escenario se encontraría, en primer lugar, la iniciativa “La delegación en tu colonia” implementado en la delegación Iztacalco en 2008 que consistía, simplemente, en la realización de visitas por parte de autoridades delegacionales a las 56 unidades territoriales de la demarcación con el fin de recabar las principales necesidades y rezagos de servicios que demandaba la ciudadanía, sin ningún tipo de vinculación específica a la toma de decisiones ni a la participación ciudadana en la ejecución y seguimiento de las demandas en cada una de las unidades territoriales. En segundo lugar, en esta categoría se encuentra también el “Diplomado en participación ciudadana” organizado por la delegación Álvaro Obregón en 2007 y que al ser una iniciativa de formación, no contemplaba el involucramiento de la ciudadanía en la decisión o en la ejecución de programas o acciones concretas.

2. Participación ciudadana segmentada: en un segundo nivel de profundización de la participación ciudadana en las tareas de gobierno – y que es la que ocupa la mayoría de las experiencias recopiladas en el DF – se encuentran aquellos casos en los que hay una mayor participación ciudadana en las tareas de gobierno, aunque no hay un involucramiento completo por parte de la sociedad en todas las fases del programa (participación en la decisión, en la ejecución y seguimiento de los proyectos). En algunos de estos casos se observa un fuerte compromiso por incorporar la participación en el diseño y toma de decisiones de los programas, pero con una ejecución conducida exclusivamente por el gobierno; mientras que en otras experiencias se observa un diseño y una decisión gubernamental que, posteriormente, abre la oportunidad para la participación en la ejecución o seguimiento de los programas.

Con respecto al primer tipo de iniciativas se destacan cuatro programas implementados en cuatro delegaciones distintas y presentadas al premio Gobierno y Gestión Local en cuatro años diferentes: el Consejo Ciudadano de Gobierno (2008) de la delegación Cuauhtémoc, el Sistema de Planeación Estratégica (2007) de Iztapalapa, el Consejo Ciudadano (2003) en la delegación Tlalpan y el Presupuesto Participativo (2002) en la Miguel Hidalgo. En los cuatro casos se observa el interés por parte de las autoridades delegacionales por conformar cuerpos participativos colegiados (centralizados o con base en las unidades territoriales) mediante los cuales la ciudadanía pudiera opinar y participar en la toma de decisiones con respecto a los programas y proyectos impulsados por la delegación ya sea para priorizar obras en ciertos sectores de la delegación (Consejo Ciudadano de Gobierno y Presupuesto Participativo), para dar continuidad a proyectos entre administraciones delegacionales (Consejo Ciudadano de Tlalpan), o bien para estructurar un sistema de planeación delegacional con un fuerte componente participativo (Iztapalapa). Sin embargo, en los cuatro casos – y como se señala en sus fichas de participación al premio – al momento que se tomaba la decisión, la participación ciudadana se diluía, y la ejecución y seguimiento de los proyectos recaía exclusivamente en el gobierno.

En el segundo tipo de iniciativas de esta categoría se pueden señalar los programas “Sábados Comunitarios” de la delegación Iztacalco, “Ni una barda gris” de Azcapotzalco, el “Programa de Mejoramiento de Escuelas” de la Gustavo A. Madero, el “PROBAICOM” en Benito Juárez y “De la mano con mi delegación” en Miguel Hidalgo. Todos estas iniciativas – aunque con destinos relativamente diferentes – partían de una lógica muy similar en la que la autoridad delegacional realizaba de forma unilateral el diagnóstico y el diseño de los programas y, posteriormente, invitaba a ciudadanos, organizaciones o grupos privados a participar en la ejecución de los mismos, ya fuera para dignificar barrios y espacios públicos (Sábados comunitarios, Ni una barda gris, y De la mano con mi delegación), mejorar el equipamiento de instalaciones educativas, o para operar conjuntamente centros de atención para personas con discapacidad (PROBAICOM). El único caso que se diferencia de esta lógica dentro de esta categoría es el programa de “Contralores Ciudadanos” en la delegación Tlalpan cuyo objetivo se centraba en robustecer la transparencia y la rendición de cuentas de la autoridad local a partir de un cuerpo ciudadano que diera seguimiento oportuno a las actividades y proyectos emprendidos en la delegación.

3. Iniciativas con una participación de alta intensidad: un último nivel de experiencias de innovación participativa en el Distrito Federal es aquel donde el involucramiento ciudadano en el proceso de políticas es mucho más amplio y abarca por completo la fase de diseño, priorización de alternativas, así como de ejecución y seguimiento de los proyectos y de los resultados. Al respecto, en esta categoría sólo se considera la exitosa (aunque efímera) experiencia del presupuesto participativo en la delegación Tlalpan que participó en la edición 2002 del Premio Gobierno y Gestión Local y que ha sido ampliamente reconocido y destacado por diversos autores. Las premisas básicas de esta iniciativa se remitían a las experiencias exitosas de presupuestos participativos implementados en algunas ciudades brasileñas (especialmente en Porto Alegre) y tenía como objetivo involucrar a la ciudadanía en la decisión de las obras a realizar en sus barrios, así como incorporar a los vecinos ya fuera en la ejecución o el seguimiento de dichos proyectos. Si bien en sus primeros dos años de operación, esta iniciativa comenzaba a dar buenos resultados, los cambios en la administración delegacional, así como los problemas que se enfrentaron para negociar las decisiones presupuestales de la ciudadanía en la Asamblea de Representantes del D.F., provocaron que este proyecto tuviera un tiempo de vida bastante limitado.

Una vez delimitados los alcances de las experiencias de innovación participativa en el Distrito Federal –y tomando como referencia el dilema de legitimidad de las autoridades delegacionales y las fallas que ha tenido la normatividad de la ciudad en materia de participación– vale la pena esbozar algunas reflexiones a manera de conclusión de la ficha:

a. En primer lugar, debe destacarse la desvinculación que existe entre los esfuerzos de innovación local (reseñados un poco más arriba) con las prácticas y espacios de participación que contempla la Ley de Participación Ciudadana del D.F. Tal y como era de esperarse, ante la poca operación – e incluso simulación – de los espacios de participación previstos en la ley, las experiencias de innovación en la materia emprendidas por los gobiernos delegacionales se diferencian claramente de dichos mecanismos y buscan impulsar iniciativas diferentes de la legislación local caracterizadas por un mayor involucramiento de la ciudadanía ya sea en la decisión o en la gestión, o en ambas. En este sentido, puede hablarse de la existencia de dos lógicas diferenciadas de participación en la ciudad: una legal que ha contado con múltiples dificultades para operar adecuadamente y una más ‘voluntariosa’ que, aunque todavía incipiente, pareciera definir un estilo de participación más abierto e inclusivo.

b. En segundo lugar, y más allá del carácter innovador de las propuestas, es importante señalar la estrechez en la visión que persiste en las delegaciones del D.F. con respecto al efecto que puede tener la incorporación de la participación ciudadana en algunos programas de gobierno clave. A pesar de lo señalado en el inciso anterior, el recuento y categorización de experiencias de participación innovadoras en el D.F. parecen señalar que aún no existe un compromiso sostenido por parte de las autoridades delegacionales por incorporar la participación más amplia de la ciudadanía en las tareas de gobierno. La poca presencia de programas transversales que sistematicen la participación ciudadana en el diseño, ejecución, seguimiento y evaluación de los programas es una muestra palpable de este hecho. Por el contrario, se observan experiencias que, si bien incorporan la participación, lo hacen de forma bastante segmentada y desarticulada y sin una visión clara sobre los beneficios que pueden acarrear este tipo de espacios para el fortalecimiento de la capacidad de gobierno.

c. Finalmente, el breve periodo de gobierno en las administraciones delegacionales, aunado a las restricciones institucionales que persisten dentro su acción de gobierno –y que se destacaron al inicio de esta ficha–, provocan una duración bastante efímera de las iniciativas, además de que se encuentran sujetas a los cambios en la agenda de políticas del gobierno central. Al igual que en el resto del país – y como se señala en la ficha de lectura “Innovación Local en América Latina: Una mirada a la agenda regional”, contenida en este cuaderno– los breves periodos de gobierno en las autoridades mexicanas tienen un efecto devastador en el mantenimiento del impulso innovador en los gobiernos locales mexicanos. Esto se constata en el caso de las delegaciones del Distrito Federal en donde administraciones de tres años han sido insuficientes para institucionalizar ciertas prácticas participativas que, desafortunadamente, terminan por desvanecerse con el cambio de gobierno. Aunado a lo anterior, el problema de la doble legitimidad con el que cuentan las autoridades delegacionales –elegidos democráticamente, pero dependientes funcionalmente del gobierno central– provoca que los esfuerzos de innovación delegacional se encuentren sujetos a la agenda de políticas de la autoridad central de la ciudad. Como se pudo observar en el caso del Presupuesto participativo en Tlalpan –así como en el caso de Xochimilco presentado en la ficha del Proyecto Unesco-Xochimilco, incluído en este cuaderno– la lógica de subordinación político-funcional que persiste en el sistema político del D.F. impide, en buena medida, el despliegue de iniciativas sostenidas dentro de las delegaciones políticas en la ciudad.

A manera de conclusión puede señalarse que si bien se observan transformaciones importantes en la Ciudad de México como resultado del proceso de cambio político que ha venido experimentando en la última década, la construcción efectiva de espacios de participación ciudadana que consoliden un nuevo estilo de gobernanza democrática es un tema aún pendiente en la agenda. Es cierto, en la actualidad existe un marco normativo que define ciertos espacios y arenas de interacción gobierno-sociedad, además de que existe un recuento importante de iniciativas delegacionales que buscan innovar en el tema. Sin embargo, el análisis presentado en esta ficha muestra con claridad las limitaciones que aún persisten en ambas estrategias. Los condicionamientos político-institucionales, el poco compromiso gubernamental por impulsar espacios de participación más abiertos, así como la falta de una agenda coherente y ordenada de participación ciudadana en los asuntos públicos provoca que, en buena medida, las iniciativas participativas tengan un tiempo de vida limitada (en el mejor de los casos) o terminen por convertirse en ejercicios refinados de simulación democrática. Así pues, resulta fundamental avanzar en esta agenda de reforma en el D.F. de tal forma que poco a poco se avance en la construcción de una visión de ciudad en la que los ciudadanos sean pieza clave en el desarrollo de la misma.

Bibliografía y enlaces en Internet:

• Ley de participación ciudadana del Distrito Federal.

• Marván, Ignacio (2000) “Del Gobierno Representativo de las Delegaciones Políticas en la Ciudad de México”, CIDE, Documento de trabajo, DEP, no. 97.

• Premio Gobierno y Gestión Local: www.premiomunicipal.org.mx

• Subsecretaría de Participación Ciudadana del Distrito Federal: www.dgpc.df.gob.mx